促进城乡区域协调发展需要制度创新

促进城乡区域协调发展需要制度创新
作者：刘勇文章来源：《中国经济时报》2009.9.9. 点击数：295 更新时间：2009-9-9 10:36:17
——“十二五”时期制定我国城乡区域协调发展战略的若干建议
目前，我国区域经济发展已经进入了一个以统筹协调、缩小差距为特点的新的发展阶段，迫切需要全面系统地建立一个完善的多层次区域经济区划体系，为我国城镇化、工业化和区域经济的协调发展提供必要的基础和前提。

“十二五”时期，我国应坚持大中小城市和小城镇协调发展，将城市群作为推进城镇化的主要手段和形式，以新的１００万—２００万人口城市建设为重点，进一步加速中国特色城镇化步伐，为我国经济社会协调发展提供强大的推动力。

区域政策就是一切旨在缩小地区差距的、促进落后地区发展的政策。

我国的区域政策体系应当取欧美政策之长处，并根据我国区域经济发展的特点，建立具有中国特色、规范完善和具有可持续性的区域政策体系。

未来１０—２０年将是我国工业化和城镇化最为重要的时期，此间我国将基本完成工业化和城镇化的历史重任。

“十二五”时期是完成工业化和城镇化的重要开头，这个五年规划纲要的一些重大决策和布局安排将直接决定未来我国现代化的基本路径和总体格局。

转变发展方式、优化产业结构和合理布局城乡区域经济等，都是“十二五”期间需要认真解决的一系列重大问题。

这里仅就城乡区域协调发展提出一些初步的看法和建议。

一、建立完善的区域经济体系
目前，我国区域经济发展已经进入了一个以统筹协调、缩小差距为特点的新的发展阶段，迫切需要全面系统地建立一个完善的多层次区域经济区划体系，为我国城镇化、工业化和区域经济的协调发展提供必要的基础和前提。

根据发达国家的经验，中国这样的大国，完善的区域经济区划体系应该由以下四个层次组成。

第一个层次——宏观区域经济层次。

其目的在于从全国区域经济的整体上揭示一个大国区域经济的基本态势和特点。

在自然条件背景下，综合考虑经济发展水平、人口与城镇分布密度以及宏观区域政策的制定等因素，划分若干大区域。

第二个层次——综合经济区域层次。

主要目的是统一规划和建设大型跨区域性基础设施项目，如区际高速公路、大型水利工程等，为区域经济一体化创造必要的硬件条件。

划分方法是以省区为基本单位（保证行政区的相对完整），根据省区间经济联系程度、经济发展水平以及社会文化风俗等区域特征因素，按照统一规划与建设基础设施、省区临近、行政区划完整并不打破上一级经济区划以及未来发展方向大体一致等原则，将若干临近的省区划分为一个综合经济区。

第三个层次——特色经济区层次。

这个层次的经济区划主要着眼于在较细的产业分类层次甚至产品层次上，建立合理的区域分工与合作关系，以形成各具特色的区域经济体系。

划分方法是以地级市为基本单位，根据自然条件的同质性、要素禀赋的相似性和产业发展的关联性，按照以区域主导产业发展为核心、区域产业集群为依托、分工协作为纽带、共同区外市场为目标等原则，将临近的若干地级市划分为一个特色经济区。

第四个层次——基本经济区层次，又可称为城市圈地区（本质上是城市与其直接腹地组成的区域）。

其目的在于建立生产与生活一体化的基本区域经济空间，实现统筹城乡发展以及城乡一体化的目的。

划分方法是以点状的地级市为核心，根据城镇应形成的辐射能力和范围、生产与生活基本在城镇群内完成以及城乡建设一体化等要求，按照以一个或几个较大的城镇为中心、城镇间交通通信网络完整以及人口与产品交往达一定密集程度等原则，将相邻而彼此联系紧密的地区，实际上相当于或就是地级市及其所管辖的县域地区划分为基本经济区。

在相对完善的区域经济体系的基础上，在特色经济区和基本经济区两个区域层次内部，可以根据建立主体功能区要求，进一步划分功能区，以实现区域经济体系和主体功能区的有机结合，避免工业化和城镇化遍地开花的局面，形成城乡区域经济合理的“大分散、小集中”的空间分布格局。

二、走中国特色城镇化道路，统筹城乡发展，促进城乡一体化
中国特色城镇化道路内涵有三：
一是集约化和紧凑型城镇建设模式。

其要点是以具有一定人口规模的城市为建设重点，如以１００万—２００万人的大城市和特大城市为建设重点，对该范围以上和以下的城市都应当进行适当的限制。

限制规模以上的城市发展，目的在于防止所谓“大城市病”；限制规模以下城镇的发展，目的在于节约宝贵的土地资源。

二是以城市群为载体的主要人口集中方式。

分析证明，在我国仅靠３００多个地级市是难以或无法满足工业化和城镇化发展的要求的，必须在坚持大力发展地级市的基础上，积极发展近３０００多个县城，才能有效满足我国工业化和城镇化对城市数量和空间范围的合理要求。

因此，以地级及以上规模的城市为中心，以县城为主要载体，形成城市群，这样才能有效集中人口，实现我国高度城镇化的目标。

积极发展县城，要给予县域经济和县城更大的发展空间和权力，建议大规模地推广真正的“省直管县”体制。

三是城镇用地上山的土地利用模式。

处理好城镇用地和保护耕地之间的关系，一个比较好的选择就是要求城镇用地上山，也就是城镇用地尽量使用难以开辟为耕地的山地或荒地（当然，也可以选择耕地上山），一方面可满足城镇用地的需要，另一方面将我国宝贵的平原土地，尽量留作耕地。

走中国特色城镇化道路的一个关键，就是建立完整的城镇体系。

目前，我国城镇体系的空间框架基本拉开，但完善的城镇体系尚未形成。

“十二五”时期我国城镇化战略可以描述为：坚持大中小城市和小城镇协调发展，将城市群作为推进城镇化的主要手段和形式，以新的１００万—２００万人口城市建设为重点，进一步加速中国特色城镇化步伐，为我国经济社会协调发展提供强大的推动力。

目前，影响我国城镇体系建设和完善的一个重要原因就是，“十五”以来在实施加快城镇化发展战略的背景下，我国正常的设市程序却无故中断了１０多年（期间，只允许建制镇的设置，即落实了小城镇发展战略），直到现在仍然处于冻结状态（期间，市的设置只允许改县级市为区）。

为此，尽快重新开启设市程序，加速建制镇向城市转变步伐，就成为推动我国“２０００＋１８０００（城市和建制镇）”城镇体系的形成和越来越热的城市群的发展的关键性对策和措施。

三、建立完善的区域政策体系
从理论上讲，区域政策就是一切旨在缩小地区差距的、促进落后地区发展的政策。

从世界发达国家和地区的经验看：首先，他们都具有比较完整的、行之有效的区域发展和差距调整的区域政策体系。

其次，他们的区域政策的实施手段具有明显不同的特点，美国注重税收政策的调节，欧盟注重的是对落后地区直接的财政援助和投资优惠政策。

我国的区域政策体系应当取两者之长处，并根据我国区域经济发展的特点，建立具有中国特色、规范完善和具有可持续性的区域政策体系。

具体讲，我国的区域政策应当包括以下三大部分：
第一，实现各地区公共服务均等化。

完善分税制，努力改进累进税制，进一步加大财政性地区转移支付制度的建设，建立明确的地区财政支出平衡机制，保证各地区公共服务水平的均等化。

“十二五”时期，在财政性地区转移支付制度的建设上，可以做两点：一是按照全国统一的制度和标准，不断提高各类社会保障的统筹层次，在基本完成社会保障体系省级统筹的基础上，加快全国统筹目标的实现；二是在政府职能转变、政府机构和编制进一步减少、公务员收入水平不得高于全社会中等收入水平的情况下，逐步实现各省区公务员名义工资大体一致。

第二，创造各地区大体一致的经济社会发展环境。

建立区域经济协调发展的内在“稳压器”，创建相对公平的区域竞争平台。

改革税收体制，在统一税制的前提下，进一步完善分税制，建立主要税种的累进税制。

分税制要向省区以下的地方政府延伸，尽快实现一级政府一级财政的目标，同时还要扩大地方政府在税收立法上的权限。

需要实施累进税制的税种主要是增值税、营业税、消费税和企业所得税等（目前我国只有占税收收入比重较小的个人所得税实行了这种税收制度），这些税种的累进税制将为我国经济均衡和协调发展建立一个内在的“稳压器”。

从区域发展看，主要税种的累进税制可以通过税收的差异求得地区间发展条件上的大体一致，从而有利于区域经济的协调发展。

第三，以问题地区为重点目标，制定区域投资优惠政策。

财政转移支付主要是解决公共开支相对均衡的问题，经济发展的相对均衡则主要靠政府对落后地区给予的投资优惠政策来解决，为此，要构建针对问题地区的专项区域投资倾斜政策体系。

目前，我国主要的问题地区包括贫困地区（过疏地区）、老工业基地（过密地区）、矿业城市地区、粮食主产区等。

国家确定的５９２个扶贫开发工作重点县主要集中在中西部地区，今后，要继续实施西部大开发战略，进一步加大扶贫工作的力度，同时还要加大西部人口向东中部转移和生态移民的力度，以加速区域协调发展的进程。

我国老工业基地主要分布在东北及中部地区，今后，可充分发挥工业基础雄厚、区位条件好以及综合资源优势明显的优势，通过加大改革和改造的力度，围绕装备制造业和能源原材料优势产业的强化发展，尽快实现振兴的目的。

矿业城市地区、粮食主产区和初步显现膨胀病的大城市地区都应当制定专门的政策，以解决这些地区发展中面临的突出问题，促进区域经济协调发展。