中国适应气候变化的政策、行动与进展

中国适应气候变化的政策、行动与进展㊀曹格丽㊀姜彤❋摘㊀要:减缓和适应气候变化是应对气候变化的两个有机组成部分,减缓是一项相对长期㊁艰巨的任务,而适应则更为现实㊁紧迫,特别是对发展中国家来说,尤为重要㊂中国在适应气候变化方面出台了一系列的相关政策,采取积极的适应行动并取得了显著的成效㊂本文介绍了2009年以来农业㊁水资源㊁森林㊁草原㊁海岸带和沿海地区适应气候变化的政策㊁行动和进展,及部分气候变化敏感和典型区域的特色性适应措施㊂关键词:气候变化㊀适应措施㊀重点领域㊀行动进展一　中国适应气候变化政策和行动回顾中国共产党和政府历来高度重视气候变化问题,将应对气候变化作为贯彻落实科学发展观㊁实现可持续发展的重要内容㊂在应对气候变化中,坚持减缓与适应并重的原则,结合生态保护重点工程以及防灾㊁减灾等重大基础工程建设,切实提高适应气候变化的能力㊂2007年6月中国政府发布了‘中国应对气候变化国家方案“,全面阐述了中国在2010年前应对气候变化的对策,并提出中国增强适应气候变化能力的主要目标和适应气候变化的重点领域㊂2008年10月和2009年11月,中国分别发布了‘中国应对气候变化的政策与行动“白皮书和‘中国应对气候变化的政策与行动 2009年年度报告“,及时向社会公布了国家方案的实施情况和取得的进展,全面介绍了气候变化对中国的影591❋曹格丽,中国气象局国家气候中心,助理研究员,研究领域为气候变化影响与适应;姜彤,中国气象局国家气候中心,研究员,研究领域为气候变化影响评估㊁气候变化对水文水资源影响和洪水响应㊂响㊁中国减缓和适应气候变化的政策与行动以及中国对此进行的体制机制建设㊂2009年以来,中国继续探索和实施了一系列相关适应政策和措施㊂在农业领域实施了全国新增1000亿斤粮食生产能力规划(2009~2020年),通过政策性农业保险等措施强化气候风险管控能力,增强农业生产适应气候变化不利影响的能力㊂水资源领域,在应对极端干旱和洪涝灾害中,三峡工程开始发挥效益,开展第一次全国水利普查,加强水利基础设施的规划和建设,推进水资源的合理配置㊂在森林和草原领域,继续实施了林业和草原发展相关规划,在西部大开发中注重生态环境保护,提高当地适应气候变化的能力㊂加强沿海重点经济发展区域的海洋灾害预防,采取各种措施应对海岸侵蚀㊁咸潮入侵等海平面上升灾害的影响,通过开展海平面变化影响调查并提出针对性的适应对策㊂在一系列气候变化敏感和典型区域,包括鄱阳湖流域㊁长江三峡库区和云南省等地形成了具有区域特色的适应措施和行动㊂二㊀2009年以来适应气候变化的政策㊁措施和计划(一)农业2009年以来,我国在农业领域继续采取积极的适应政策,制定了‘农业应对气候变化行动方案“,在全国范围内开展农田水利基本建设,推广保护性耕作和畜禽及水产健康养殖技术,推广抗旱㊁抗涝㊁抗高温㊁抗病虫害等抗逆品种,提高了农业适应气候变化的能力㊂在各级政府的支持下,2009年我国农业保险保费收入达130亿元,提供风险保障3800亿元,参保农户超过1．33亿户①,种植业保险逐步覆盖全国主要产粮区和粮食生产大县②,为农业领域适应洪水㊁台风㊁雹灾㊁暴雨㊁干旱等气候风险提供了有力保障㊂我国未来气候条件不容乐观,特别是干旱问题进一步恶化将严重威胁国家粮食安全③㊂我国坚持走中国特色农业现代化道路,确保主要立足于国内生产保障691①②③吴高连:在 第一届亚太区农业保险再保险国际研讨会 的发言,2010年4月20日㊂吴定富:‘种植险今年要覆盖主产区“,http://news．xinhuanet．com/fortune/2009-01/19/content_ 10682389．htm㊂2009年麦肯锡公司㊁国家发改委国际合作中心㊁中国农业科学院:‘从粮仓到旱地 中国华北㊁东北地区抗旱措施的经济影响评估“㊂粮食安全,实施‘全国新增1000亿斤粮食生产能力规划(2009~2020)“,通过强化科技支撑,推进农业关键技术研究和应用,科学确定粮食增产技术路线,从改造中低产田㊁选育推广优良品种㊁提高复种指数㊁推广重大技术措施㊁提升农业机械化水平和加大病虫害防控等6个方面挖掘粮食增产潜力㊂提出到2020年,我国粮食生产能力达到11000亿斤以上,比现有产能增加1000亿斤,其中粮食单产水平达到700斤的目标㊂(二)水资源受全球气候变化影响,我国极端天气气候事件①趋强趋多,水资源形势日趋复杂,部分流域干旱缺水问题日趋突出,旱灾发生频率越来越高,影响区域越来越广,经济损失也越来越大㊂2009年以来,中国采取了更加有力的水资源管理措施与行动,加快完善水利基础设施体系,强化应急管理和灾害管理,提高预案预警预报水平,在水资源开发㊁利用和配置中充分考虑气候变化因素,努力提高应对全球气候变化和防灾减灾能力㊂②如表1所示㊂表1　我国在不同领域的节水对策和措施领㊀㊀域节水对策和措施农㊀㊀业将节水灌溉作为一项根本措施,加快大中型灌区和井灌区节水改造,因地制宜大力推广渠道防渗㊁管道输水㊁喷灌㊁滴灌㊁微灌等高效节水技术,发展旱作节水农业工㊀㊀业优化调整区域产业布局,大力发展循环经济,重点抓好高耗水行业节水,严格实施建设项目节水 三同时 制度城市生活加强供水和公共用水管理,加快城市供水管网改造,全面推广节水器具,大力提高公众节水意识㊀㊀2009年度我国水利投资规模达1427亿元,一些重点水利项目深入实施③,为水资源开发㊁利用和配置提供基础支撑㊂我国大力推进节水型社会建设,建立791①②③极端天气气候事件是指在一定时期内,某一区域或地点发生的出现频率较低的或有相当强度的对人类社会有重要影响的天气气候事件㊂目前国内外关于具体指标尚没有做统一的标准规范,我国采用标准阈值是根据百分位法确定的,即对某一事件的气候标准年内的历年最大值序列从小到大进行排位,定义序列超过第95百分位值为极端多(高)事件,小于第5百分位值为极端少(低)事件㊂陈雷在全国水利厅局长会议上的讲话,http://www．gov．cn㊂‘2009年水利投资达1427亿元“,2009年1月18日‘经济日报“㊂以需水管理为核心㊁以水权水市场为基础的制度体系,形成有利于节水的体制机制,建立自律式发展模式,大力推行节约用水㊂①目前,‘全国水资源综合规划“即将完成②,第一次全国水利普查③于2010~ 2012年开展,将为我国实行最严格水资源管理制度提供基础,推进水资源合理配置和高效利用,提高全社会水患意识和水资源节约保护意识,推进资源节约型㊁环境友好型社会建设㊂(三)森林和草原2009年以来,中国制定并发布了‘应对气候变化林业行动计划“㊁‘林业产业振兴规划(2010~2012)“和‘全国森林防火中长期发展规划“,加强森林资源的利用和保护㊂提出了林业适应气候变化的7项行动,即提高人工林生态系统的适应性㊁建立典型森林物种自然保护区㊁加大重点物种保护力度㊁提高野生动物疫源疫病监测预警能力㊁加强荒漠化地区的植被保护㊁加强湿地保护的基础工作㊁建立和完善湿地自然保护区网络㊂在1999~2008年完成的退耕还林工程中,中央财政累计投入1918亿元④㊂我国提出到2020年,年均造林育林面积500万公顷以上,全国森林覆盖率增加到23%,森林蓄积量达到140亿立方米,森林碳汇能力得到进一步提高;到2050年,比2020年净增森林面积4700万公顷,森林覆盖率达到并稳定在26%以上,森林碳汇能力保持相对稳定㊂为应对全球气候变化㊁维护全球生态安全发挥更大的作用(国家林业局,2009)㊂草原是我国面积最大的绿色生态屏障,受全球气候变暖影响,干旱加剧,导致草原火灾㊁鼠虫灾害频发㊂2008年中央财政共投资20．5亿元用于各类草原保护建设,实施了天然草原退牧还草㊁京津风沙源治理㊁草原防灾减灾等重大工程891①②③④陈雷在全国水利规划计划工作会议上的讲话和‘陈雷部长论:关于全面建设节水型社会“, 2010年1月29日㊂‘全国水资源综合规划“阐明了我国水资源的总量㊁可利用量㊁开发利用量等基础数据,提出了30年水资源可持续利用战略目标,并确定全国㊁流域及区域水资源配置的上限,制定保障城乡饮水安全㊁粮食安全㊁城市供水安全以及国家重点经济区和能源基地供水安全等对策措施㊂http://www．mwr．gov．cn/slzx/slyw/200905/t20090505_152638．html㊂‘国务院关于开展第一次全国水利普查的通知(国发 2010 4号)“将对我国境内的所有江河湖泊㊁水利工程㊁水利机构以及重点社会经济取用水户进行普查㊂全国退耕还林工程建设十周年总结大会,http://www．shaanxi．gov．cn/0/1/9/39/71457．htm㊂项目;2010年,农业部出台措施加强草原防火机制建设,草原建设和生态保护取得显著成效,形成碳汇草业这一中国特色的理论创新㊂①‘全国草原保护建设利用总体规划“提出到2020年,全国累计草原围栏面积达到1．5亿公顷,改良草原6000万公顷,人工种草面积达到3000万公顷㊂主要牧草品种原种繁育基地2．5万公顷,良种繁育基地达80万公顷,年产草种达30万吨以上㊂新建草原自然保护区50处㊂累计治理 三化 草原1．65亿公顷以上㊂全国60%的可利用草原实施禁牧㊁休牧和轮牧措施,天然草原基本实现草畜平衡,草原植被明显恢复,草原生产能力显著提高㊂(四)海岸带及沿海地区2009年,中国沿海海平面处于近30年高位,分别比常年和2008年高68毫米和8毫米(国家海洋局,2010)㊂我国修订完善了风暴潮㊁海浪㊁海啸和海冰等灾害应急预案,强化了对相关灾害的观测㊁预警㊁预防工作㊂2009年我国启动了沿海地区海平面变化影响调查工作②,全面掌握我国沿海海平面上升的综合影响,科学评估海平面上升的致灾程度,并提出沿海经济区应对海平面上升的适应对策(国家海洋局,2010)㊂沿海经济区应对海平面上升的适应对策沿海重点经济发展区域是我国经济发展的重要引擎,同时也是海平面上升影响的脆弱区,不同程度地受到海岸侵蚀㊁咸潮入侵㊁海水入侵与土壤盐渍化等海平面上升灾害的影响㊂为保证沿海重点经济区的可持续发展,有效减缓海平面上升的影响,建议从以下几个方面合理应对㊂(1)沿海各级地方政府应高度重视海平面上升的影响,加强海平面影响调查工作,掌握海平面上升对本地区的影响状况,在制订本地区发展规划时,充分考虑海平面上升因素㊂991①②内蒙古针对本地13亿亩天然草原,于2009年11月组织了首届碳汇草业研讨会,提出人工建设耐寒耐旱牧草种子基地㊁提高草地资源的生产潜力,使内蒙古草原碳汇经济走在全国前列㊂在沿海各省(区㊁市)及计划单列市收集基础地理㊁堤防㊁海洋工程㊁地面沉降㊁海岸侵蚀㊁海水入侵与土壤盐渍化㊁咸海入侵㊁生态灾害和社会经济等信息,并对重点区域和典型事件进行实地调查㊂(2)在沿海重点经济区开展海平面上升影响评价,对评价区域进行海平面上升脆弱区划,将评价结果和脆弱区划范围作为沿海重点经济区规划的重要指标㊂(3)在辽宁沿海经济带㊁曹妃甸工业区和黄河三角洲高效生态区应密切关注海水入侵和土壤盐渍化灾害的影响,合理调配水资源,兴修水利设施,规划海水养殖区范围,缓解海平面上升所带来的海水入侵的影响㊂(4)在天津滨海新区㊁长三角地区和珠江三角洲经济发达区,应严格控制建筑物高度与密度及地下水开采,有效减缓地面沉降,减少海平面的相对上升幅度㊂(5)珠江口和长江口等受咸潮入侵严重区域,应合理调配全流域的水资源,蓄淡压咸,保障高海平面期和枯水期的供水安全㊂(6)浙江㊁福建㊁广东和海南沿海地区应在季节性高海平面和天文大潮期间密切关注台风登陆地点和路径,在防灾减灾的预警预案中,充分考虑海平面上升的致灾作用,减小风暴潮的致灾程度㊂(7)根据海平面上升的监测预测成果,修订堤防设施标准㊂(8)在滨海湿地㊁红树林等海洋保护区沿岸,应建立海岸带生态系统立体保护网,减缓因海平面上升而导致的海岸侵蚀㊂未来,我国将进一步加强海洋领域应对气候变化的体制机制法规建设,加强海洋气候观测网络建设工作,加大海岛㊁海岸带和典型海洋生态系统保护力度,深入开展气候变化影响评估工作,提高海洋灾害风险防范能力㊂①(五)其他领域经过对2008年南方低温雨雪冰冻灾害和2009年北方多省暴雪等极端天气气候事件的总结,中国全面加强了气象灾害应对机制建设㊂2009年12月发布了‘国家气象灾害应急预案“,对极端天气气候事件的预防㊁处置在政策和措施上建立了政府主导㊁部门联动和社会参与的新机制㊂同时,为避免和减轻气象灾害损失,也是满足应对气候变化新形势的需求,我国政府出台了‘气象灾害防御002① 国家海洋局召开应对气候变化领导小组第一次会议 及‘2010年海洋领域应对气候变化工作重点任务“,http://www．hycfw．com/haiyang/57259．aspx㊂条例“,提出在国家重大建设工程㊁重大区域性经济开发项目以及城乡规划编制中,统筹考虑气候可行性和气象灾害的风险性,提高各类基础设施适应气候变化的能力㊂防灾减灾是应对气候变化的第一道防线①,‘国家气象灾害防御规划(2009~2020)“提出加强城市㊁农村㊁沿海㊁重要江河流域㊁重点战略经济区㊁重要交通干线与输变电线沿线等地区的气象灾害防御的工程和非工程措施,全面提高重点地区的气象灾害防御能力和适应气候变化能力㊂预计到2020年,突发气象灾害的临近预警信息至少提前15~20分钟送达受影响地区的公众,与 十一五 期间相比,气象灾害造成的人员伤亡率减少50%以上,经济损失占国内生产总值的比例降低50%㊂三㊀2009年以来适应气候变化的能力建设和㊀㊀行动的主要进展(一)针对干旱采取积极的适应行动,增强综合生产能力,提高农业应对极端天气气候事件的能力气候变化使得气象灾害的范围㊁程度和频率加大,北方干旱常态化㊁南方干旱扩大化,极端高温和极端低温危害均呈上升态势,与气象条件密切的农林业病虫害种类和世代增加㊁危害范围扩大②,频发的旱灾成为农业领域和粮食安全的主要威胁③㊂我国通过应急调水㊁农田水利基础建设和推广农田节水技术,提高了应对旱灾的能力㊂2009年,我国冬麦主产区年初的冬春连旱,东北西部㊁华北北部和西北东部的夏伏旱,江南大部㊁华南大部和西南局部的秋冬连旱,对农业生产带来严重影响㊂高峰时全国作物受旱面积达到1．61亿亩,旱情主要发生在粮食主产区,内蒙古和辽宁西北的伏旱和秋旱导致大面积粮食绝收㊂我国通过组织松花江水量102①②③郑国光在2010年亚洲新闻联盟年会暨亚洲论坛的发言,http://www．gov．cn /gzdt /2010-04/08/content_1576418．htm㊂郑大玮:‘从极端天气看农业减灾的紧迫性“,2010年3月22日‘光明日报“㊂董振国等:‘旱灾频发恐成我国粮食安全主要威胁“,2010年7月23日‘经济参考报“㊂应急调度㊁黄河抗旱调水等应急调水措施,及时解除了松嫩平原㊁黄河中下游等地区缺水状况,在大旱之年,粮食继续增产,总产创出历史新高㊂2010年春季,西南地区发生历史罕见的大旱,耕地受旱面积一度达9654万亩,作物受旱7097万亩,待播耕地缺水缺墒2557万亩,云南省小麦作物因旱绝收超过1000万亩㊂我国在全力开展抗旱减灾的同时,启动西南五省水源工程规划和小型水利设施建设规划编制工作,提高水资源配置和调控能力,加强农田水利基础设施建设,提高农业抗御干旱能力㊂针对日益严重的气象灾害,我国推广农业可持续发展模式,围绕提高农业防灾抗灾减灾和综合生产能力,推广节水灌溉㊁保护性耕作㊁蓄水以及种子工程等技术,在13个粮食主产区省份 辽宁㊁吉林㊁黑龙江㊁内蒙古㊁河北㊁河南㊁湖北㊁湖南㊁山东㊁江苏㊁安徽㊁江西㊁四川实施多种防旱抗旱措施和行动,13个省份贡献了全国约75%的粮食总产量,提供了全国80%以上的商品粮㊂(二)加强水利基础设施和防汛抗旱体系建设,提高应急管理能力,增强应对气候变化和抗御洪涝干旱灾害能力2009年,全国平均气温明显偏高,平均降水量明显偏少,多个地区发生严重干旱㊂我国通过实施水量应急调度,组织松花江㊁黄河应急调水,引黄济津济淀㊁珠江水量统一调度㊁长江应急调水等工作,跨流域㊁跨地区调配抗旱水量,在确保供水安全的同时,改善了太湖㊁白洋淀㊁洞庭湖㊁鄱阳湖以及黄河河口和珠江三角洲地区生态环境,缓解了长江中下游地区因枯水期提前带来的水环境问题㊂①2010年入汛以来,我国南方地区频繁强降雨造成严重的洪涝灾害㊂6月,江西全省26条河流超警戒水位,抚河㊁信江等河流发生特大洪水,抚河干流右岸发生决口;7月,长江流域㊁淮河流域部分河流出现超警戒水位,三峡工程在这次防汛过程当中发挥了关键性的作用,南水北调中线水源地丹江口水库经受了百年一遇入库洪水的考验;7月,中国北方地区也出现了强降雨过程,辽河干流及黄河㊁松花江支流发生较大洪水,第二松花江支流温德河发生超历史纪录洪水㊂我国通过启动防汛应急响应,科学调度水利工程,全力开展防汛救灾工作㊂西部地区是我国气候变化的敏感和脆弱地带,在实施西部大开发战略的10202①陈雷在2010年全国防汛抗旱工作会议上的讲话,2010年1月21日㊂年间,西部地区的水利基础设施建设力度不断加大,水资源的配置能力得到提高,生态环境得到显著改善㊂广西百色㊁四川紫坪铺水利枢纽工程等水利骨干工程相继建成并投入运行,新疆㊁宁夏等地建设了向乌鲁木齐供水㊁下坂地水利枢纽㊁宁夏扶贫扬黄等水利工程项目,西藏拉萨河㊁年楚河治理,四川武都引水等骨干工程的建设,在保障当地防洪安全㊁供水安全㊁粮食安全㊁能源安全乃至改善航运条件等方面发挥了重要作用,提高了应对气候变化能力(水利部a,2010)㊂截至2008年底,西部地区已累计治理水土流失面积近50万平方公里,年均可减少土壤侵蚀10亿吨,增加蓄水能力130亿立方米(水利部b,2010)㊂(三)加强森林和草原管理工作,推行退耕还林㊁退牧还草工程,部分地区的生态环境得到显著改善我国政府采取开展植树造林和退耕还林,严格保护天然林,加强森林防火和病虫害防治,加强森林经营和坚持合理采伐利用等五大措施,森林资源不断增加㊂2009年在推进三北防护林体系建设㊁黄河三角洲国家级自然保护区湿地恢复工程和生态保护等方面取得良好成效㊂①目前,中国人工林面积已达到5300多万公顷,占世界人工林总面积的1/3㊂②1999~2008年,我国累计实施的4．03亿亩退耕还林面积中,退耕地造林1．39亿亩,荒山荒地造林2．37亿亩,封山育林0．27亿亩,工程范围涉及25个省(自治区㊁直辖市)和新疆生产建设兵团的3200万农户㊁1．24亿农民㊂③对林业病虫害的监控工作取得进展,2009年国家林业局发布松材线虫病疫区公告,目前我国已有15个省(自治区㊁直辖市)的193个县(市㊁区)发生松材线虫疫情,这也是我国首次全面公布松材线虫病疫区④㊂我国进一步加强草原和畜牧业基础设施建设,加快培育耐旱牧草品种,不断优化草原畜牧业区域布局,实施草原资源㊁生态㊁灾害监测预警,增强草原防灾抗灾减灾能力和适应气候变化能力㊂⑤针对北方干旱半干旱草原区㊁青藏高寒草302①②③④⑤2009年林业大事记,http://www．forestry．gov．cn /㊂贾治邦在世界林业大会开幕式上的讲话,http://www．forestry．gov．cn /㊂全国退耕还林工程建设十周年总结大会,http://www．shaanxi．gov．cn /0/1/9/39/71457．htm㊂国家林业局:‘2009年松材线虫病疫区公告“,http://glgb．qikan．com /㊂农业部:‘应对气候变化必须高度重视草原保护建设“,http://www．gov．cn /gzdt /2010-07/16/content_1656097．htm㊂原区㊁东北华北湿润半湿润草原区和南方草原地区的不同特点,国家实施一批草原重大生态建设工程,对当地的生态环境和社会经济产生了显著影响㊂据‘2009年全国草原监测报告“,退牧还草工程围栏封育4503．5万公顷,工程区产草量比非工程区提高75．1%;京津风沙源工程治理草原343．2万公顷,严重沙化草原面积减少20%以上;岩溶地区石漠化治理工程围栏封育种草10．7万公顷,岩石裸露率降低7个百分点㊂截至2008年,全国草原围栏达6200万公顷,禁牧休牧轮牧面积9867万公顷,累计种草保留面积2867万公顷;三江源地区草原水土流失面积比项目实施前减少12万公顷(农业部,2010)㊂(四)加强海洋观测的监测和预警能力,加强沿海重点经济发展区域的海洋灾害预防,强化应对海平面升高的适应性对策受气候变化的影响,2009年中国沿海海平面区域和时间变化特征明显,特别是在高温异常天气和季风变动等影响下,北部沿海2月份海平面和南部沿海9~10月海平面较常年同期明显偏高,北部沿海2月份海平面和南部沿海9月份海平面均达到了近30年来同期最高值㊂在气候变化和海平面持续上升背景下,我国辽宁㊁河北和山东沿海受海水入侵影响较为严重,长江口㊁珠江口的咸潮灾害进一步加重,加剧了沿海风暴潮灾害影响㊂我国高度重视海平面上升灾害的防范,加强堤防建设,加强城市防护能力建设,修建完善堤防,对易受潮灾岸段进行改造和加固,加强对围填海的监管;进一步完善国家海洋立体监测网体系,在现有海洋断面监测的基础上,启动卫星遥感的海洋二氧化碳监测㊁评价工作,提高风暴潮灾害监测预警能力(国家海洋局, 2010)㊂同时,我国部分沿海地区已经开展以生态系统为基础的海岸带综合管理,保护海洋生物多样性,①在红树林㊁海草㊁珊瑚礁及湿地保护㊁防止陆源污染海洋㊁海岸带综合管理等方面取得了明显的进展㊂402①厦门市建立了应对气候变化的良好的机制,防洪标准由过去的20年一遇提高到50年一遇,加强对海平面上升的监测和管理,加强海洋和海岸带管理㊁减少污染,先后实施人造沙滩工程,扩大红树林种植面积,为白海豚㊁文昌鱼等珍惜濒危物种创造了良好的栖息环境㊂在2009东亚海大会上厦门获得 东亚海岸带可持续发展杰出成就奖 ㊂青岛市等沿海城市也开始关注近岸海域岸带生态变化及潜在隐患,采取适应措施,加强应对气候变化能力和可持续发展能力㊂。