天津市_以宅基地换房_的农村集体建设用地流转新模式

收稿日期：2009-05-07修稿日期：2009-09-02基金项目：天津市发展与改革委员会项目“天津市宅基地换房的理论研究”（f4000082）；教育部人文社会科学重点研究基地2006年度重大项目“社会主义市场经济和谐发展的制度基础”（06JJD790019）。

作者简介：崔宝敏（１９８２－），女，山东济宁人，博士研究生。

主要研究方向为新制度经济学，农村经济学。

Ｅ－ｍａｉｌ：ｃｕｉｂａｏｍｉｎ１９８２＠１６３．ｃｏｍ中国土地科学China Land Science Ｖｏｌ．２４Ｎｏ．５Ｍａｙ．，２０１０第２４卷第５期２０１０年５月“Exchange Isolated Farmers ’Residential Land with Well-plannedHouse ”:A New Transfer Mode of Rural Collective Construction Land in Tianjin CityＣＵＩＢａｏ－ｍｉｎ（ＮａｎｋａｉＩｎｓｔｉｔｕｔｅｏｆＥｃｏｎｏｍｉｃｓ，Ｔｉａｎｊｉｎ３０００７１，Ｃｈｉｎａ）Abstract:Ｔｈｅｐｕｒｐｏｓｅｏｆｔｈｉｓｐａｐｅｒｉｓｔｏｅｘｐｌｏｒｅｔｈｅｎｅｗｒｅｆｏｒｍｍｅｔｈｏｄｏｆｒｕｒａｌｃｏｌｌｅｃｔｉｖｅｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎｌａｎｄｓｙｓｔｅｍ．Ｍｅｔｈｏｄｏｆｃａｓｅａｎａｌｙｓｉｓｗａｓｅｍｐｌｏｙｅｄ．Ｔｈｅｒｅｓｕｌｔｓｉｎｄｉｃａｔｅｔｈａｔｔｈｅｎｅｗｍｅｔｈｏｄｏｆ“ｅｘｃｈａｎｇｅｉｓｏｌａｔｅｄｆａｒｍｅｒｓ’ｒｅｓｉｄｅｎｔｉａｌｌａｎｄｗｉｔｈｗｅｌｌ－ｐｌａｎｎｅｄｈｏｕｓｅ”ｉｎＴｉａｎｊｉｎＣｉｔｙｈａｓａｃｈｉｅｖｅｄｔｈｒｅｅｇｏａｌｓ：ｆｉｒｓｔ，ｔｈｅｓｏ－ｃａｌｌｅｄｄｏｕｂｌｅｅｎｃｌｏｓｉｎｇｏｆｒｕｒａｌｌａｎｄａｎｄｃａｐｉｔａｌｗｉｔｈｉｎｒｕｒａｌｓｅｃｔｏｒ；ｓｅｃｏｎｄ，ｉｍｐｒｏｖｅｍｅｎｔｏｆｌａｎｄｕｓｅｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙ；ａｎｄｔｈｉｒｄ，ｅｓｔａｂｌｉｓｈｍｅｎｔｏｆｎｅｗｉｎｖｅｓｔｍｅｎｔａｎｄｆｉｎａｎｃｉｎｇｓｙｓｔｅｍ．Ｉｔｉｓｃｏｎｃｌｕｄｅｄｔｈａｔｔｈｅｅｘｔｅｎｓｉｏｎｏｆ“ｅｘｃｈａｎｇｅｉｓｏｌａｔｅｄｆａｒｍｅｒｓ’ｒｅｓｉｄｅｎｔｉａｌｌａｎｄｗｉｔｈｗｅｌｌ－ｐｌａｎｎｅｄｈｏｕｓｅ”ｍｅｔｈｏｄｏｆＴｉａｎｊｉｎＣｉｔｙｈａｓｉｔｓｍｅａｎｉｎｇｓｉｎｕｒｂａｎ－ｒｕｒａｌｆｒｉｎｇｅａｒｅａｓ．Key words:ｌａｎｄｓｙｓｔｅｍ；“ｅｘｃｈａｎｇｅｉｓｏｌａｔｅｄｆａｒｍｅｒｓ’ｒｅｓｉｄｅｎｔｉａｌｌａｎｄｗｉｔｈｗｅｌｌ－ｐｌａｎｎｅｄｈｏｕｓｅ”；ｌａｎｄ；ｃａｐｉｔａｌ城市化建设必须妥善解决好土地流转和资金流通这两个问题。

为加快推进天津市建设新农村的步伐，切实提高天津市的整体规划、建设和管理水平，改善农民的生活环境，从２００５年下半年开始，天津市积极探索“以宅基地换房”建设新型小城镇和新农村的路子，并展开了试点工作。

天津市“以宅基地换房”建设新型小城镇的思路是新农村建设的一种新模式，具有现实意义。

天津市“以宅基地换房”的农村集体建设用地流转新模式崔宝敏（南开大学经济研究所，天津３０００７１）摘要：研究目的：探索农村集体建设用地制度改革的新模式。

研究方法：案例分析法。

研究结果：天津市“以宅基地换房”模式实现了农村土地和资金的“双闭合”，提高了土地的利用效率，构建了新的投融资体制。

研究结论：天津市“以宅基地换房”模式在城郊结合部具有一定的推广意义。

关键词：土地制度；“以宅基地换房”；土地；资金中图分类号：Ｆ３０１．２文献标识码：Ａ文章编号：１００１－８１５８（２０１０）０５－００３７－０４３８中国土地科学２０１０年５月第５期１天津市“以宅基地换房”模式的产生背景天津市现有涉农乡镇１４４个，村庄３８３３个（其中，位于镇区内的村庄４０４个，位于中心城区以内的村庄７６个，镇区和中心城区以外的村庄３３５３个），总人口４８８．５万人，总建设用地１１８３．９ｋｍ２，镇平均人口７６７４人，镇平均建设用地１．９ｋｍ２，人均建设用地２４７ｍ２，村庄平均人口１１０７人。

在村庄建设用地中，村民宅基地占５４％，农村地区城镇化水平为４６．５％。

一般研究认为，城市化的进程面临两大障碍：一是国家严控建设用地的刚性制约，二是小城镇建设资金不足的瓶颈制约。

土地和资金的双重约束成为制约小城镇加快发展必须破解的两大难题。

天津市郊区普遍存在的问题是：小城镇和村庄规模普遍偏小，人口密度小，村庄人均建设用地面积大，用地集约度低，土地利用效率低下；公共服务设施配套不完善；环境意识淡薄，污水垃圾随处排放与堆放现象普遍，投资吸引力不高；小城镇管理水平低，建设资金匮乏，没有切实可行的规划、建设管理的操作和实施办法。

２００５年７月，天津市开始对城郊各镇、村进行调研，探索“以宅基地换房”建设小城镇和新农村的路子。

２“以宅基地换房”模式的运行机制和主要特征“以宅基地换房”指在国家政策框架内，坚持承包责任制不变、可耕地面积总量不减少，充分尊重农民自愿，高水平规划设计和建设一批有特色、利于产业聚集和生态宜居的新型小城镇。

农民用自己的宅基地，按照规定的置换标准无偿换取小城镇中的一套住宅，迁入小城镇居住，同时由村、镇政府组织对农民原有的宅基地统一组织整理复垦，实现耕地占补平衡。

规划建设的新型小城镇，除了规划农民住宅小区外，还要规划出一块可供市场开发出让的土地，并以土地出让获得的收入平衡小城镇建设资金。

具体来讲，就是在农民自愿的基础上，用村民现有宅基地统一置换新建小城镇的楼房，实现农民向城镇集中，工业向小区集中，耕地向种植大户集中，农民由一产向二、三产业转移，可以明显改善其居住环境，提高文明程度，并使之分享城市化成果。

天津市“以宅基地换房”创新发展模式在土地流转和资金流通的运行机制上具有显著的特征。

（１）集约利用土地，保证“总量不减，质量不降”。

天津市将“以宅基地换房”试点中整理节约出来的宅基地集中复垦为耕地，以此弥补新建住房和其他建设用地占用的耕地指标，确保耕地总量不减。

该做法得到了国家相关部门的肯定和支持，国家发展和改革委员会认为，天津用宅基地换房办法建设小城镇，符合中国保护耕地的基本国策。

２００６年，国土资源部《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》，将天津列为全国城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩的试点城市，对天津市的创新给予充分肯定，并下达了第一批土地周转指标。

在经国务院批准的《天津滨海新区综合配套改革试验总体方案》中，明确提出“在符合规划并在依法取得建设用地范围内建设小城镇，实施农民宅基地换房试点。

”天津市“以宅基地换房”项目的基本原则是：承包责任制不变，可耕种土地面积不减，尊重农民自愿，以宅基地换房。

按照这一原则，为切实保障农民对土地承包经营的合法权益，确保耕地的占补平衡，保证“质量不降，总量不减”，天津市规定项目区内新建地块的总面积不得大于拆旧地块的总面积，拆旧地块复垦耕地的数量、质量不低于建新占用的耕地，真正实现了城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩。

据统计，天津市环城４个郊区现有宅基地２．７万ｈｍ２，规划新建小城镇仅需占地０．６万ｈｍ２左右，除去市场开发用地，其余１．３万ｈｍ２都可以整理复垦为农田或转为重点建设用地。

如华明镇１２个村庄共有宅基地８００ｈｍ２，新建小城镇占地５６２ｈｍ２，小城镇建设规划中农民住宅占地２３２ｈｍ２，建成后可容纳１０万人居住，宅基地复耕后完全可以实现耕地占补平衡。

全市的１７个试点１２９个村庄，６．９万农户、１７．７万农民，规划建设农民住宅和配套公建设施８５３万ｍ２，总投资２４０亿元。

前两批试点工程占地３０２５ｈｍ２，新建示范小城镇和新农村规划用地２６４８ｈｍ２，可节约土地３７７ｈｍ２。

２００７年底已有２１６万ｍ２竣工，近４万农民迁入新居，２００８年又相继新开工１２６万ｍ２。

“以宅基地换房”模式为城市建设用地提供了巨大的土地供给空间，促进了土地的集约利用，提高了土地的39崔宝敏：天津市“以宅基地换房”的农村集体建设用地流转新模式利用效率。

一方面促进现有村庄建设用地向城镇集中，拆平房盖楼房，增加了土地的绝对使用面积；另一方面通过城乡土地统筹配置，优化用地结构和布局，促进土地集约节约利用。

把农村的建设用地和城市的土地储备结合起来，利用现有集体建设用地存量为经济发展提供土地供给空间。

天津市“以宅基地换房”模式是一项惠民工程，其最终目的是要实现农民的“安居、乐业、有保障”，让广大农民真正成为受益主体。

首先，天津市以宅基地置换楼房后的人均居住面积达４０ｍ２，农民原有的价格较低的宅基地置换为有独立产权的商品房，其财产性收入会随之有所增加；其次，为保障广大农民利益，天津市为符合条件的适龄人口提供了城镇居民社会保险，并优先安排迁往新建城区的农民上岗就业，有些村镇在给予农民征地补偿款的基础上，每年每亩给农民６００元的生活补贴；再次，针对农民集中居住后土地耕作半径过大的问题，在农民原有耕地上规划设施农业园区，提高农村工业化水平，通过集体资产量化改革和土地承包经营权入股等各种方式，实现农民变居民，农民变股民，使其享有股金，切实增加农民“股金”收入。

（２）构建融资平台和小城镇项目投融资体制，实现“资金闭合”。

在中国的城市化进程中，最大的困难就是资金问题，建设资金的缺乏一度制约了小城镇的发展。

而宅基地换房模式将节约出来的土地进行经营性开发，以土地开发收益来补偿小城镇建设所需要的资金，由此形成一套“政府引导，市场运作，统筹安排，资金平衡”的投融资新体制。

具体的操作流程为：区一级政府建立小城镇开发建设投资机构，以土地出让收益权作为抵押担保，向国家开发银行申请贷款融资，贷款的资金用于小城镇农民住宅及相关配套设施的建设，同时通过招、拍、挂等方式出让置换出来的经营用地，并将土地出让金作为还款来源。

天津市东丽区华明示范小城镇就是利用投融资体制进行小城镇建设的典范。

在政府的特许下，华明镇组建了东丽区滨丽小城镇建设开发投资有限公司。

该公司作为小城镇建设的融资主体，统筹安排资金，保证项目资金流的稳定，负责项目贷款偿还，保证国家开发性金融资金的安全性。

在项目的具体运营过程中，滨丽公司既作为政府城市建设的实施主体，又作为能够代表政府进行城市资产经营管理的融资平台，充分利用项目收益，保证偿还机制的顺利进行。

上述操作，首先确保了国家开发性金融资金投放的合法性和可操作性；其次作为借款主体和项目法人，滨丽公司对承贷项目实行统一建设管理，对项目资金实行专款专用、封闭运营，降低投资风险，保证了项目资金的延续性和可控性；再次，滨丽公司将小城镇建设项目作为公司资产管理运作，保证了国家对金融机构的监管要求。