基于主体功能区划的流域生态补偿机制_张郁

文章编号：１０００－８４６２（２００８）０５－０８４９－０４基于主体功能区划的流域生态补偿机制张郁，丁四保（东北师范大学城市与环境科学学院，中国吉林长春１３００２４）摘要：由于流域上下游各行政区各自为政、主体功能定位不明确，使得水生态安全对流域经济社会发展的制约愈加明显，影响全流域经济发展、社会进步、生态环境保护协调发展目标的实现。

文章通过对流域生态补偿实践中的制约因素分析，提出流域生态补偿机制。

关键词：主体功能区划；流域生态补偿机制中图分类号：Ｘ１７１．１文献标识码：Ａ近年来，我国经济一直保持着高速发展的态势。

与此同时，旱灾、洪灾、沙尘暴等各种自然灾害频发，人类活动引发的水污染、大气污染、水土流失使得生态环境每况愈下。

在环境与发展的矛盾日益突出、国家大力倡导建设资源节约型和环境友好型社会的背景下，生态补偿已成为国家和社会各界备受关注的问题。

尽管我们在退耕还林（草）、天然林保护、京津风沙源治理等重点生态工程方面取得了显著进展，但我国相当一部分地区生态环境破坏的范围仍在扩大，程度仍在加剧，危害仍在加重。

如，长江、黄河等大江、大河源头的生态环境恶化呈加速趋势；北方地区普遍出现江河断流、湖泊干涸、地下水位下降等问题，植被退化、土地沙化进一步加剧等等。

作为生态补偿中的一个重要组成部分，流域生态补偿问题是我国生态补偿最受关注的领域也是应该优先突破的领域，协调好上下游之间的生态关系和利益关系，对保障全流域的生态安全、促进全流域社会经济可持续发展至关重要。

目前，国内已有一些关于流域生态补偿机制的研究成果，但从主体功能区划的角度探讨流域生态补偿问题的研究并不多见。

国家正在开展的主体功能区划工作为建立系统的流域生态补偿机制提供了新的契机。

１我国流域生态补偿实施现状流域是以河流为中心，由分水线包围的区域，是从源头到河口的完整、独立、系统的水文单元。

流域是整体性极强的自然区域，流域内各自然要素的相互关联极为密切，地区间影响明显，特别是上下游间的相互关系密不可分［１］。

然而，作为一个完整的自然区域，流域又被不同的行政区域所分割。

经济利益相对独立的地方政府，其经济活动一般以本区利益为导向，这不可避免地在各行政区域之间产生利益冲突。

特别是上下游地区之间在生态环境整治、经济开发上存在着实施主体与受益主体不一致的矛盾［２］，如京津冀北地区、广东河源地区，多年来一直为保障下游利益而牺牲当地发展，而生态补偿机制尚没有着手建立，类似的情况还有很多。

当务之急，应尽快建立切实可行、长效稳定的流域生态补偿机制，促进全流域经济发展、社会进步、生态环境保护的协调发展。

我国已经实施的流域生态补偿实践大致可以分成三类：①跨省流域生态补偿；②省域内跨市流域生态补偿；③市域内跨县流域生态补偿。

大江大河源区生态建设工程大多涉及跨多个省份的问题，受益地区和保护地区界定困难，补偿问题非常复杂，主要由国家层面实施，包括退耕还林（草）、天然林保护、三江源自然保护区建设等；跨省界（不超过３个省份）的中型流域，因保护方与受益方关系明确，利益关系界定相对简单。

省域内跨市流域生态补偿实践比较成功的是福建省，在省政府的协调下，在闽江流域、九龙江流域、晋江流域，由地处流域下游、遭受上游环境污染危害较重的城市出重资设立环境污染专项资金，专款专用于上游城市水源保护、改善水质的生态环境建设。

市域内跨县流域生态补偿实践比较成功的浙江省，如金华江上下游的东阳—义乌水权交易模式，开创了我国水资源市场化交易的先河，为小流域生态补偿提供了经验。

此外，金华市实施的“异地开发”模式，即流域源头地区在下游异地开发建设，产生的税利返还给上游用于生态环境建设资金，等等。

由于流域小，利益主体关系比较清晰，辖区政府较容易协调其利益关系，进而实施生态补偿［３，４，５］。

无论流域大小，无论流域跨省、跨市还是跨县，水生态安全的保护方得到受益方的利益补偿，是尊重上游、利于下游、全流域“双赢”的重要措施。

国家虽已在长江、黄河、淮河、海河、珠江、松花江、辽河等大河流域设立了由水利部派出的流域管理委员会，它们具有协调上下游的功能，但其功能领域多侧重于水量分配、水利工程的建设和协调，不具备实现流域生态补偿的综合协调能力。

流域生态补偿是一个涉及社会、经济、资源、环境多部门、多领域的综合性问题，需要社会多方的参与和协调才能完成，仅靠水利部门的职能解决流域生态补偿问题是远远不够的。

２功能（区）雷同与流域生态补偿实践中的问题尽管我国流域生态补偿实践已经取得很多经验，并形成了一些较好的模式，如流域上下游之间通过财政支付转移、产第２８卷第５期经济地理Ｖｏｌ．２８，Ｎｏ．５２００８年９月ＥＣＯＮＯＭＩＣＧＥＯＧＲＡＰＨＹＳｅｐ．，２００８收稿时间：２００８－０８－３０；修回时间：２００８－０８－２３基金项目：２００６年度国家社会科学基金重大项目（编号：０６＆ＺＤ０３８）资助。

业结构调整、项目发展扶持、异地开发、流域综合治理和环境服务付费等方式进行生态补偿，但流域生态补偿机制难以长久顺畅地实施下去的一个重要制约因素是，流域上下游各行政区的功能雷同，即都是追求发展功能、忽视环境保护和生态服务功能。

大家都是一门心思谋发展，对于各自发展过程中所产生的资源浪费、环境污染的外部性问题，因缺乏良好的生态补偿机制和补偿渠道，大多采取回避现实、推脱责任的方式，其结果是流域频频扮演了“公地悲剧”角色。

因缺乏统筹全流域资源、环境与发展的全局观念及相应的政策保障，缺乏对各行政区进行清晰界定的主体功能区划，无法实施因区而宜、分类管理的区域政策，即使生态安全的受益方和保护方界定清楚，流域生态补偿机制也难以顺利实施，经济快速发展与生态环境恶化并存的局面在所难免。

２．１行政区域间的利益鸿沟长期以来，流域上下游各行政单元各自为政，各个地区都有发展的欲望和动力，也都有自己的比较优势，各地都存在着对ＧＤＰ的热求，都在追求不同形式的“重点开发区”（即功能区雷同问题）。

因此，各行政区的产业定位和功能布局没有遵循流域的自然生态规律，在发展经济时难以统筹考虑全流域水生态的承载能力，更谈不上对整个流域生态承载力及上下游发展间的利害关系进行科学分析［６］，结果水量和水质问题被外部化，成为“公共池塘”问题，常常出现辖区内ＧＤＰ不断增长，但流域内水量短缺与浪费并存、水质污染、水生态失衡的现象，不利于全流域的持续发展。

流域的上游地区为追求自身经济发展，不注重水源地的水质保护，不关注下游用水量的保证，结果以较低的水资源利用率和污染的水质换取并不理想的经济效益；而处于流域的下游、经济发展水平较高的地区，因水资源短缺、水质污染陷入生活用水紧张、生产用水不足的境地，制约了下游区域经济的发展。

长此以往，上下游之间不但没有和谐共生反而是“两败俱伤”，整个流域的总体经济发展水平和生态环境建设均受到严重影响。

黄河流域、辽河流域就是比较典型的例子。

２．２行政区域经济发展与流域生态保护间的价值鸿沟因流域内各个地区在发展方式上很难解决生态与经济的协调问题，要么“生态不经济”，要么“经济不生态”，为了生存，各地不得已选择“经济不生态”。

上游地区“近水楼台”、只顾自身发展不管下游的“经济不生态”的做法当然是不可取的；同样地，单纯强调上游地区的生态服务功能、强制性地限制（禁止）上游地区发展的“生态不经济”的做法也不能从根本上解决上游地区的生存问题，这样的限制（禁止）也难以为继。

流域作为一个相对独立的自然地理综合体，上下游之间本来具有一脉相承的“水源关系”，无论是经济发展还是社会进步，都有着千丝万缕的亲密联系。

但由于长期缺乏从全流域层面对各行政区之间的功能统筹与利益协调，在区域经济发展与流域生态保护之间存在着很大的价值鸿沟，造成各行政区域之间关系僵化甚至对立，流域的密切联系被迫中断，反而使流域成为“经济不生态”的焦点地区。

２．３行政区域间“外部要求”的目标鸿沟由于流域上下游各行政区的功能目标相同或相似，所以，在发展经济过程中出现资源环境的外部性问题时，“公说公有理，婆说婆有理”，上游希望下游补偿，下游希望上游节制，谁也不想妥协或做出让步。

虽然可以借助行政手段和市场手段对解决流域外部性问题进行干预，但由于缺乏从全流域层面的主体功能区划这一制度保障，政府干预的力度非常有限，尤其是缺失对限制（禁止）开发区分类管理的区域性政策，不能从制度层面上引导限制开发区域发展特色产业，限制不符合主体功能定位的产业扩张。

再加上缺乏流域上下游之间的协商机制和沟通交流的平台，“谁污染、谁治理，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿”的责任落实比较困难，行政区域间“外部要求”的目标鸿沟难以跨越。

２．４流域生态补偿实践中常见的问题在我国现有的流域生态补偿实践中，常因补偿机制不健全、配套机制不完善，使得补偿资金不到位或未能发挥应有的作用，极大地损伤参与生态建设者的积极性。

尤其是缺乏基于主体功能区划的分类管理的区域性政策支持，加上有关生态补偿的法律法规的滞后，严重影响流域生态补偿机制的顺利实施。

令人欣慰的是，《水土保持法》修改稿中，生态补偿已成为重中之重，水土保持生态补偿机制的建立“对促进经济资本和生态资本平衡，拓展水土保持预防保护和建设资金渠道，增强全社会的水土保持意识，加快生态环境建设步伐具有重要的促进作用［７］”。

基于主体功能区划的视角，完善区域性分类管理的政策，将为健全流域生态补偿机制提供强有力的制度保障。

主体功能区划是根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，着重考虑不同区域在全国国土空间开发格局中的地位和重要性，做出具有全局性、引导性、约束性的区划。

《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。

划分主体功能区的目的是，因地制宜地制订不同的区域政策并进行引导，各区域应根据国家区域政策实施不同的经济发展战略。

主体功能区划的实施，为协调流域内环境与发展之间的关系、进而为实现流域生态补偿机制提供了制度保障：即通过实施主体功能区划，流域内各行政区域主体功能定位明晰，各主体功能区之间环境保护与经济发展分工明确、各有侧重，便于实行分类管理、各司其责的区域政策。

通过建立这种基于主体功能区划的关系协调、互惠互利的共赢、共生机制，流域的生态补偿机制才能是长效的，流域的发展才能是和谐、稳定、可持续的。

３基于主体功能区划的流域生态补偿问题的思考３．１主体功能区划中关于区域功能的规定按照《纲要》的基本思路，优化开发区域是指国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域。

因此，要改变依靠大量占用土地、大量消耗资源和大量排放污染实现经济较快增长的模式，把提高增长质量和效益放在首位；重点开发区资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好，其发展方向是承接优化开发区域的产业转移，承接限制开发区域和禁止开发区域的人口转移，逐步成为支撑全国经济发展和人口集聚的重要载体；限制开发区域是指资源环境承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好并关系到全国或较８５０经济地理２８卷大区域范围生态安全的区域。