建立和完善我国缺陷产品召回制度的法律思考

没有被国务院审议通过。 四、建立和完善我国缺陷产品召回制度之立法建议 针对我国缺陷产的界定。我国《产品质量法》中增加缺陷产品
召回规定，首先要界定的是召回的产品范围。我国现有的法律、规章将 产品召回的范围仅限于汽车、食品、药品和儿童玩具，范围过窄，不利于 对消费者的保护。从美国 等 国 家 的 立 法 和 实 践 来 看，可 以 找 回 的 产 品 种类已达 1500 种以上，召回制度适用于一切可能给消费者人身和财产 造成损害、危害公共安全的产品。［4］缺陷产品之召回制度设立的初衷是 为了保障消费者的合法 权 益，因 此 扩 大 缺 陷 产 品 的 范 围 有 助 于 最 大 限 度的实现这一目的。
( 二) 我国缺陷产品召回制度的立法评析 缺陷产品召回制度立法 在 我 国 的 发 展 时 间 并 不 长 ，但 仍 有 值 得 肯 定的一面。首先，从行政层级上讲，国家和地方已经都有立法规定。从 效力层级讲，权力机关和行政机关也都出台相关立法。从涉及范围讲， 存在综合层面的立法，以 及 针 对 单 一 产 品 的 立 法。 以 上 这 些 都 是 值 得 肯定的。当然，也是由于时 间 尚 短，实 践 不 足，还 未 能 最 大 限 度 的 满 足 市场经济发展的需要，以及最大限度的保障消费者的合法权益，不妨看 看我国缺陷产品召回立法还存在以下问题： 制度的重要性往往通过确立该制度的法律层级加以体现。而目前 我国的缺陷产品召回制度立法层次总体偏低。在法律层面，只有《食品 安全法》，且其中关于该制度的规定也过于宏观不够详细，实践操作指 导性不强。除此以外，尽管 在 汽 车、药 品、玩 具 等 领 域 有 关 于 缺 陷 产 品 召回较为细致的规定，例如《缺陷汽车产品召回管理规定》、《关于限期 召回违法药品 的 暂 行 规 定》、《儿 童 玩 具 召 回 管 理 规 定 》等。但 这 些 规 定都属于行政规章立法层级不高。 就适用范围而言，缺陷产 品 召 回 制 度 法 律 规 定 的 适 用 范 围 仍 是 有 限，这与立法技术有关。《食品安全法》《缺陷汽车产品召回管理规定》 《关于限期召回违法药品的暂行规定》《药品召回管理规定》《儿童玩具 召回管理规定》在立 法 技 术 考 量 时 是“具 体 问 题 具 体 规 定 ”，这 就 使 得 我们没有形成体系性很强、全面完整的缺陷产品召回制度，因此在应对 突发新情况时会无所适从甚至无法可依。这一点已经被认识到了，《上 海消费者保护条例》已经尝试改变这种格局，因此其确立的召回制度并 没有对产品进行限制。虽 然 这 只 是 地 方 性 法 规，但 是 也 看 到 其 为 确 立 缺陷产品召回制度所做的思考和努力。《缺陷产品召回管理条例》（ 送 审稿） 试图突破上述局限，但在立法内容的设计上有许多的不足，至今
按照消费者产品安全委 员 会 制 定 的 缺 陷 产 品 召 回 的 规 定 ，一 般 的 召回程序包括五个部分。 分 别 是 厂 商 报 告、消 费 者 产 品 委 员 会 评 估 报 告、制定召回计划、实施召回以及保存记录。
关于厂商报告。按照消 费 者 产 品 委 员 会 的 规 定，生 产 商、进 口 商、 批发商和零售商在 24 小时内应当向委员会报告已经掌握的有关产品 存在缺陷的情况。消费者产品安全委员会在将企业报告披露之前应当 提前通知相关企业。
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No． 08 2012
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建立和完善我国缺陷产品召回制度的法律思考
董 雪 崔坤佳
复旦大学法学院，上海 200433
【摘要】从丰田问题汽车、到惠普问题电池，再到蒙牛致癌牛奶，似乎消费者面对的问题产品越来越多，消费者的合法权益正在受到严重的威胁和挑战。 然而目前，我国的缺陷产品召回制度在立法层面尚不完善，对于缺陷产品的定义如何界定，缺陷产品范围应当如何认定，缺陷产品召回的负责机关如何确 定、以及具体实施召回的法律程序如何安排、以及生产者销售者应当承担怎样的责任，在法律上都还是空白。本文通过对国外缺陷产品召回制度的介绍，谈 我国建立和完善缺陷产品召回制度的法律思考。
第二，缺陷产品召回监 管 机 构 的 设 置。 缺 陷 产 品 的 召 回 制 度 是 通 过 设 置 相 应 的 机 构 实 施 的，因 此 设 置 科 学 合 理 的 监 管 机 构 十 分 必 要。 我国产品质量管理体制 是 统 一 领 导 下 的 分 级 、分 部 门 管 理。 这 种 管 理 体制很有可能造成监管主体之间职能重合或者出现纰漏从而影响监管 效率。因此，我国缺陷产品 召 回 的 监 管 机 构 可 以 由 国 务 院 质 量 监 督 检 验检疫部门统一负责全 国 产 品 召 回 监 督 管 理 工 作 ，各 级 质 检 部 门 在 本 辖区内按照职责分工负 责 产 品 召 回 相 关 监 督 管 理 工 作 。 此 外，对 于 一 些和人生命健康紧密相 关、极 可 能 引 发 大 规 模 公 共 安 全 隐 患 的 特 殊 的 缺陷产品，如食品、药品等的召回可以设立专门的监督机构来监管。
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No． 08 2012
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大常委会通过的《上海消费者保护条例》，在该条例中，明确规定经营者 的发布缺陷产品信息的 义 务，要 求 经 营 者 对 已 经 销 售 的 有 严 重 缺 陷 商 品采取紧急措施履行告知义务，并有义务制定召回计划，按照计划召回 该批次缺陷，还应当对缺陷产品进行修理、更换或者销毁； 同时赋予有 关部门强制要求企业召 回 的 权 力，在 经 营 者 不 履 行 召 回 义 务 时 要 求 经 营者召回。《上海消费者保护条例》关于缺陷产品召回制度的提出是我 国内地在法规中首次关于该制度的直接规定。除此之外，还有 2006 年 武汉市药监局颁布《关于限期召回违法药品的暂行规定》，是我国内地 第一个针对药品召回的地方性规章。
为了加强食品安全监管，保护消费者的生命安全，2007 年 8 月 24 日国家质检总局局务会议审议通过了《食品召回管理规定》，正式确立 对缺陷食品的召回制度。2008 年由于三聚秦安毒奶粉的影响，全国人 大常委会于 2009 年 2 月 28 日出台了《中华人民共和国食品安全法》， 并在该法中明确规定“国家建立食品召回制度”。这也是我国第一次从 法律层面确立召回制度。
第三，违反缺陷产品召 回 义 务 的 法 律 责 任 承 担。 违 反 缺 陷 产 品 召 回义务可能引发的法律 责 任 是 多 样 的，不 限 于 一 种，包 括 刑 事 责 任、行 政责任、民事责任的综合性的责任。相对而言，承担民事责任的形式相 对多一些，不仅包括民事 赔 偿 责 任，还 包 括 消 除 影 响、赔 礼 道 歉 等。 笔 者认为，对于违法缺陷产 品 召 回 制 度 的 行 政 处 罚 力 度 也 有 必 要 进 一 步 强化，除了达到处罚目的之外也实现警戒的效果。
关于制定召回计划及实施召回。如果经过评估之后产品最终仍被 认定存在引发严重危害的缺陷，此时对该批次产品应当实施召回，召回 计划则是企业无法回避的问题。那么召回何时可以结束呢？ 这是由消 费者产品安全委员会来认定的。当实施召回的企业已穷尽一切合理、 有效的努力，收回缺陷产品并妥善处理了召回产品时，消费者产品安全 委员会会通知其结束召回。
【关键词】缺陷产品; 召回; 立法完善
一、缺陷产品召回制度之概述 在系统的引入缺陷产品 召 回 制 度 之 前，首 先 有 必 要 对 什 么 是 缺 陷 产品进行定义。目前我国关于产品质量在法律层面的规定主要是《中 华人民共和国产品质 量 法 》和《中 华 人 民 共 和 国 消 费 者 权 益 保 护 法 》。 经笔者检索发现，《消费者权益保护法》中没有一处提及“缺陷产品”一 词，《产品质量法》中虽有 17 处使用“缺陷产品”一词，也在第四十六条 对“缺陷”进行了定义，但是，该法并未对“缺陷产品”的内涵进行界定。 鉴于法律尚未对“缺陷产品”的定义进行界定，此处主要从学理的 角度对这一概念加以阐述。同时，此处所指的“缺陷产品”限定在召回 制度范围之内，它主要是指某一批次下的产品，由于设计或者制造的问 题，而存在系统性功能障碍。由于这些产品来自同一批次，因此这些产 品存在的缺陷问题是相同的。从这个定义不难看出召回制度下的缺陷 产品的三个特点： 首先，导致缺陷产品出现的原因是设计或者制造环节 出现瑕疵。其次，这种瑕疵造成的影响是广泛的而非个别产品。最后， 同批次产品的缺陷问题应该是相同的。 缺陷产品产生在大规模 生 产 的 环 境 之 下，故 不 能 解 释 为 什 么 缺 陷 产品召回制度最早出现 在 美 国，而 且 是 美 国 的 汽 车 领 域。 上 个 世 纪 六 十年代，美国制定《国家交通与机动车安全法》，在这部法律中，明确指 出汽车制造商有义务公开汽车召回消息。这是一个开端，随后，美国逐 步在多项涉及产品安全和公众健康的立法中引入召回制度。美国正式 颁布法案授予消费品安全委员会对有缺陷的产品实施召回的职权是在 1972 年，这一立法活动标志着其缺陷产品召回制度的正式确立。与此 同时，欧盟、日本、加拿大、澳 大 利 亚、韩 国 等 也 积 极 地 从 法 律 和 监 管 上 确立了本国的产品召回制度。 二、美国缺陷产片召回制度介绍 诚如前文所述，由于大规模工业化发展较早的原因，美国的召回制 度相对完善和成熟。那么，美国的召回制度如何规定，政府如何进行行 政管理，召回程序如何开展？ 本文此处对美国召回管理制度进行简要 介绍。 二十世纪六十年代，美国在制定《国家交通与机动车安全法》时就 将汽车制造商的义务加以明示，汽车制造商的义务包括： 向公众公开汽 车召回的消息、向交通管理部门和消费者公布吸纳核心成员的情况，以 及对存在问题的汽车提供免费修理服务。此后，美国制定的《消费者产 品安全法》、《儿童安全保护法》、《食品、药品及化妆品法》以及《交通召 回增加责任与文件》等涉及公共利益的领域法律都明确了缺陷产品召
回制度。美国行政机构对缺陷产品及其召回的执法管辖权也正是在这 些法案中确立的。不同的 部 门 在 分 工 上 有 所 不 同，其 中 涉 及 面 最 广 的 消费者产品安全委员会，该机构享有最为广泛的管辖权。