闲置土地处置办法(国土资源部第5号令)
闲置土地处置办法解读
《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）
于2012年7月1日正式施行
• 全文包括“总则”、“调查和认定”、“处置和利用”、“预防和监 管”、“法律责任”和“附则”等6章，共计32条
第二部分 主要内容：
一
53号令的新特点
二
53号令逐条解读
一、53号令的新特点
1.加强了对闲置土地的预防和监管，尽量减少新的闲置土地产 生。 2.闲置土地的认定标准更加清晰，操作性更强。
未按期开工 [构成违约] 签订合同或 划拨决定书 约定、规定的 开工日期 应开工 后一年
构成闲置土地
二、53号令逐条解读
第一章 总 则
第二条 本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设 用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年 未动工开发的国有建设用地。 已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分 之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国 有建设用地，也可以认定为闲置土地。
3.闲置土地处置程序更加完善，保障土地使用权人的合法权益
4.区分闲置土地处置方式，强化政府原因导致土地闲置的责任 5.采取各种政策措施，促进闲置土地有效利用。 6.新规定更加便于操作：各个处理环节更贴近实际，有依据有 抓手，便于各级国土资源主管部门实施。
配套文书：
•国土资源部办公厅关于印发†闲置土地处置法律文书 示范文本‡和†闲置土地处置案卷表‡的通知‣（国土资厅 发„2013‟16号） 已正式下发给各省厅。
三、政府原因导致的闲置土地比例较大，须妥善处置盘活利用。
2011年胡锦涛总书记在中共中央政治局第31次集体学习时强调，要切实 推行最严格的节约用地制度。
谈闲置土地的处置办法
谈闲置土地的处置办法作者：吕美霞来源：《消费导刊·理论版》2009年第10期[摘要]通过对闲置土地定义及其成因的分析，对如何处置闲置土地主要从等执法必严、建设用地供应动态监测、盘活开发商囤积的土地等几方面入手。
[关键词]闲置土地盘活处置作者简介：吕美霞，1972年11月，女，毕业院校：天津城市建设学院，本科，房地产经营管理专业，工作单位：天津市国土资源和房屋管理局宝坻区国土资源分局。
当前，我国正在步入工业化和城市化快速发展的时期，建设用地呈现供需紧张和闲置浪费并存的局面。
土地的大量闲置造成了诸多不良影响，直接导致土地低效利用和资源的浪费。
2008年，国务院下发了《关于促进节约集约用地的通知》，明确要求严格执行闲置土地处置政策。
如何加强闲置土地管理，成为我们所面临的一个新问题。
根据闲置土地处置办法（国土资源部第5号令）第二条，闲置土地指土地使用者依法取得使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。
具有下列情形之一的，也可以认定为闲置土地：（一）国有土地有偿使用合同或建设用地批准书未规定动工开发建设日期，自国有土地有偿使用合同生效或土地行政主管部门建设用地批准颁发之日起满一年未动工开发建设的；（二）已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或者已投资额占总投资不足25%且未经批准中止开发建设连续满1年的；（三）法律、行政法规规定的其他情形。
土地闲置有多方面的原因，既有用地者方面原因造成的，更有历史原因形成的闲置土地：①城市政府过度强调城市土地的成片开发，从而导致越来越多大块宗地的出让，使得开发商难以在短时间内全部开发；②地方政府城市规划使得原来协议约定好的项目无法通过审批，随着土地一级市场的建立，土地的商品价值得到市场的确认，土地市场供不应求的状况导致闲置土地的当前市场价格远高于当初的供给价格，价格的巨大差异给闲置土地使用者带来了潜在的获利机会，但由于目前土地二级市场建立的滞后，迫使开发商持地观望再转让或开发，以取得更高的收益；③开发商由于资金紧张，无法开工，导致土地闲置；④由于城市的发展，拆迁过度造成的抛荒土地、年久失修的破败房屋、停工待料的烂尾楼、废弃的工厂、长期不用的仓库等等。
闲置土地处置办法(国土资源部第5号令)
闲置土地处置办法国土资源部第5号令第一条为依法处理和充分利用闲置土地，切实保护耕地，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》及有关法律、行政法规，制定本办法。
第二条本办法所称闲置土地，是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。
具有下列情形之一的，也可以认定为闲置土地：（一）国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期，自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准颁发之日起满1年未动工开发建设的；（二）已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足25％且未经批准中止开发建设连续满1年的；（三）法律、行政法规规定的其他情形。
第三条市、县人民政府土地行政主管部门对其认定的闲置土地，应当通知土地使用者，拟订该宗闲置土地处置方案，闲置土地上依法设立抵押权的，还应通知的抵押权人参与处置方案的拟订工作。
处置方案经原批准用地的人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。
处置方案可以选择以下方式：（一）延长开发建设时间，但最长不得超过1年；（二）改变土地用途，办理有关手续后继续开发建设；（三）安排临时使用，待原项目开发建设条件具备后，重新批准开发，土地增值的，由政府收取增值地价；（四）政府为土地使用者置换其他等价闲置土地或者现有建设用地进行开发建设；（五）政府采取招标、拍卖等方式确定新的土地使用者，对原建设项目继续开发建设，并对原土地使用者给予补偿；（六）土地使用者与政府签订土地使用权交还协议等文书，将土地使用权交还给政府。
原土地使用者需要使用土地时，政府应当依照土地使用权交还协议等文书的约定供应与其交还土地等价的土地。
对因政府、政府有关部门行为造成的闲置土地，土地使用者支付部分土地有偿使用费或者征地费的，除选择前款规定的方式以外，可以按照实际交款额占应交款额的比例折算，确定相应土地给原土地使用者使用，其余部分由政府收回。
中华人民共和国自然资源部令第5号——自然资源部关于第一批废止和修改的部门规章的决定
中华人民共和国自然资源部令第5号——自然资源部关于第一批废止和修改的部门规章的决定文章属性•【制定机关】自然资源部•【公布日期】2019.07.24•【文号】中华人民共和国自然资源部令第5号•【施行日期】2019.07.24•【效力等级】部门规章•【时效性】现行有效•【主题分类】法制工作正文中华人民共和国自然资源部令第5号《自然资源部关于第一批废止和修改的部门规章的决定》已经2019年7月16日自然资源部第2次部务会议审议通过，现予公布，自公布之日起施行。
部长陆昊2019年7月24日自然资源部关于第一批废止和修改的部门规章的决定（2019年7月16日自然资源部第2次部务会议通过）一、废止下列规章《划拨土地使用权管理暂行办法》（国家土地管理局令〔1992〕第1号）《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》（国家土地管理局令第8号）《在京中央国家机关用地土地登记办法》（国土资源部令第6号）《古生物化石管理办法》（国土资源部令第13号）《重要地理信息数据审核公布管理规定》（国土资源部令第19号）《耕地占补平衡考核办法》（国土资源部令第33号）《测绘地理信息行政执法证管理办法》（国土资源部令第58号）《土地利用总体规划管理办法》（国土资源部令第72号）二、修改《土地调查条例实施办法》（一）将第二条、第十九条、第二十五条中的“基本农田”修改为“永久基本农田”；（二）将第十条修改为：“承担国家级土地调查任务的单位，应当具备以下条件：“（一）近三年内有累计合同额1000万元以上，经县级以上自然资源主管部门验收合格的土地调查项目；“（二）有专门的质量检验机构和专职质量检验人员，有完善有效的土地调查成果质量保证制度；“（三）近三年内无土地调查成果质量不良记录，并未被列入失信名单；“（四）取得土地调查员工作证的技术人员不少于20名；“（五）自然资源部规章、规范性文件规定的其他条件”。
（三）删去第十一条、第十二条、第十三条；（四）将第三十三条中的“该单位五年内不得列入土地调查单位名录”修改为“并将该单位报送国家信用平台”；（五）将第三十四条中“并不再将该单位列入土地调查单位名录”修改为“并将该单位报送国家信用平台”；（六）将《土地调查条例实施办法》中的“国土资源部”修改为“自然资源部”；“国土资源行政主管部门”修改为“自然资源主管部门”；“行政处分”修改为“处分”。
闲置土地处置办法
闲置土地处置办法第一章总则第一条为规范闲置土地的管理与处置，提高土地利用效率，根据国家相关法律法规，特制定本办法。
第二条本办法适用于中华人民共和国境内所有闲置土地的认定、处置及监督管理。
第三条闲置土地处置应遵循公平、公正、公开的原则，确保土地资源的合理配置和高效利用。
第二章闲置土地认定第四条闲置土地是指依法取得土地使用权后，超过规定开发期限未动工开发或连续停止开发满一年的土地。
第五条土地闲置的认定由县级以上人民政府土地行政主管部门负责。
第三章处置原则第六条闲置土地的处置应遵循促进土地利用、保护耕地、维护土地市场秩序的原则。
第七条对于闲置土地，应采取积极措施进行开发利用，防止土地长期闲置。
第四章调查和认定第八条土地行政主管部门应对疑似闲置土地进行调查，并在确认土地闲置后依法进行认定。
第九条调查和认定工作应公开透明，接受社会监督。
第五章处置方式第十条根据闲置土地的具体情况，可采取以下处置方式：（一）限期开发；（二）临时使用；（三）土地置换；（四）土地使用权交还；（五）其他依法合规的处置方式。
第六章延长开发时间第十一条对于因特殊原因确需延长开发时间的，用地单位应向土地行政主管部门提出申请，经批准后方可延长。
第七章临时使用安排第十二条闲置土地在限期开发前，可安排临时使用，但不得影响土地的原定用途和规划条件。
第八章土地置换或拍卖第十三条对于长期闲置且无法开发的土地，可采取土地置换或公开拍卖的方式进行处置。
第九章土地使用权交还第十四条用地单位无法继续开发利用的闲置土地，应将土地使用权交还土地行政主管部门。
第十章监督管理第十五条土地行政主管部门应加强对闲置土地处置工作的监督管理，确保各项措施的有效实施。
第十一章附则第十六条本办法自发布之日起施行，由土地行政主管部门负责解释。
第十七条本办法发布前已闲置的土地，按照本办法的规定进行处置。
第十八条本办法的修改和废止，由土地行政主管部门报请同级人民政府批准后公布。
注：本办法仅为参考模板，具体闲置土地处置办法应根据地方实际情况和国家法律法规进行制定。
对土地闲置违法行为的行政处罚——《闲置土地处置办法》解读
源部对《 闲置土地处置办法》 （ 以下简称 《 办法》 ）
进 行修 订 ，较好 地解 决 了原 规定 中存 在 的 问题 ， 为 闲置 土地 处置 提供 了参考 依据 。 本 文从 闲置 土
根据《 办法》 第２ 条第 １ 款规定 ， 闲置土地是 用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、 规定的 动 工 开发 日期 满一 年 未 动 工 开 发 的 国有 建 设用
王达专栏
对 土地 闲置违 法行为 的行政处罚
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《 闲置土地处置 办法》 解读
王达 广 州 大学公 法研 究 中心
１ ９ ９ ９ 年， 国土资源部颁布了《 闲置土地处置 办法》 ， 但目 前北京 、 广州 、 海南 、 江苏等地仍然存
在 十分 严重 的土 地 闲置 问题 。业 内人 士表 示 ， 该
人就有关土地权利及使用问题作 出说明即当事 人陈述。进行行政调查 的主体是市 、 县国土资源
主管 部 门 ， 并 非人 民政 府 。行政 调查 对 土地使 用
办法对闲置标准 、 闲置原因的区分等具体问题 的
规 定 缺乏 可 操作 性 。２ ０ １ ２年 ５月 ２ ２日， 国土 资
权人并未产生权利义务的实质影响 ， 因此 ， 土地 使用权人对行政调查不可 以申请行政复议也不 可 以提起 诉讼 。
开展调 查 核实 ， 向国有 建设 用地 使用 权人 发 出 闲
置土地调查通知书。 国有建设用地使用权人应当 在接 到 闲置土地 调 查通 知 书之 日起 三 十 日内 ， 按
照要求 提供 土 地 开发利 用情 况 、 闲置 原 因 以及 相 关说 明等 材料 。 《 办法 》 第 ６条对 闲置 土地调查 通 权 人 的 姓 名 或者 名 称 、 地址 ； ２ ． 涉嫌 闲置 土 地 的 基本 情况 ； ３ ． 涉 嫌 闲置土 地 的事 实和依 据 ； ４ ． 调查 的 主要 内容 及 提交 材 料 的期 限 ； ５ ． 国有 建 设用 地
预防监管并重 促进节约集终——王守智解读《闲置土地处置办法》
闲置土地处置提 出了明确要求；０ ， ２ １年 １ 胡锦 涛总书记在 中共 中央政治局第３ 次 １ 集体 学习时强调 ，要切 实推行最严格 的
王守 智 ：不 错 。 闲 置 土 地 处 置 重 在
预 防 ，这 次修订进一步健全完善 了相关 制度 。
于哪些考虑？ 王 守 智 ：近 年来 我 国经 济 快速 发
主 守智 ：主要坚 持三项基本原则 ：
一
是 坚持依法从严和权益保 障原则 。强
调 对 闲 置 土 地 财 产 权 处 置 的相 关 政 策 设
计 ，要有 明确的法律依据 ，处 置主体 、
程 序 、方 式必 须 与 ５ 令 颁 布 以来 相 关 法 号
律法规及 政策的最新要求相衔 接 ，并在 处置过程 中充 分体现土地权利人 的利益 诉求 和权 益保 障。二是坚持 以用 为先和 惩防并重原则 。在符合制度规定 的前提
展 ，土地 管理 形 势发 生 了较 大 变化 。
《 办法 》明确要求 土地 出让 必须是
“ 净地 ” 、禁止 “ 毛地 ”出让 ，这就避 免 了因拆迁 等原因造成 的土地 闲置。规
节 约用地制度 。根据 中央精神 ，国土 资
源部对５ 号令进行 了全面修订和完善 ，再
１９年 的５ ９９ 号令 在执行过程 中遇到一些新
下 ，制 定 灵 活 的 处 置 政 策 ，建 立 积 极 的 预 防 机 制 和相 应 的 惩 戒 措 施 ，促 进 已有
日
７ １３ 月 起施行 。 《 １ 办法 》就 闲置 土地处
置 相 关 热 点 、焦 点 、难 点 问题 明 确 了 政
的情 况 和 问题 ，主 要 表 现 为 ：闲 置 土 地
广州市闲置土地处理办法
广州市闲置土地处理办法（修订征求意见稿）（2008-06-06稿）（黑体下划线为增加部分，斜体删除线为删除部分）第一章总则第一条为加强本市土地管理，依法处理和充分利用闲置土地，切实保护耕地，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条本市行政区域内闲置土地的处理，适用本办法。
第三条市土地行政主管部门负责本市闲置土地的处理工作，组织实施本办法。
县级市土地行政主管部门负责本辖区内闲置土地的处理工作。
计划、发展改革、规划、建设、财政、市政、农业、工商、质监等行政管理部门按照各自职责协助本办法的实施。
说明：由于名称变更，“计划”改为“发改”，并根据实施情况需要增加“财政”、“市政”、“工商”、“质监”部门。
闲置土地所在地的镇人民政府、街道办事处应当协助土地、农业行政管理部门做好闲置土地的调查处理工作，并对复耕的闲置土地及复耕状况进行检查监督。
第四条市、县级市土地行政主管部门应当建立闲置土地检查制度，组织农业、发展改革、建设、规划等部门对土地利用状况进行定期检查。
说明：根据需要增加“发改”部门。
单位和个人可以对闲置的土地进行举报或反映情况。
第五条本办法所称闲置土地是指具有下列情形之一的土地：（一）超过《国有土地有偿使用权出让合同》约定或《建设用地批准书》规定的动工开发期限未动工开发建设的；说明：《中华人民共和国土地管理法》第五十四条“建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得……”；《招标拍卖挂牌出让国国地使用权规定》（39号令，2007年9月修订），已将《国有土地使用权出让合同》变更为《国有土地建设用地使用权出让合同》，为避免名称变更带来的不便，同时囊括出让、出租等有偿使用形式，因此将表述改为“国有土地有偿使用合同”和“建设用地批准书”。
（二）《国有土地有偿使用权出让合同》约定或《建设用地批准书》未规定动工开发建设日期，自《国有土地有偿使用权出让合同》生效或者土地行政主管部门《建设用地批准书》颁发之日起满一年未动工开发建设的；（三）已动工开发建设但开发建设的用地面积占应当动工开发建设总用地面积不足三分之一，或者已建设投资额（不含土地取得成本）占总建设投资额（不含土地取得成本）不足百分之二十五且未经批准中止开发建设连续满一年的；说明：由于原稿未明确“投资额”的内涵，实践中对“投资额”理解不一，若认为投资额包含土地取得成本，则可能造成未开发建设但已投资额占总投资额已超过25%，有违立法初衷，容易造成疏漏。
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闲置土地处置办法（国土资源部第5号令）
第一条为依法处理和充分利用闲置土地，切实保护耕地，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》及有关法律、行政法规，制定本办法。
第二条本办法所称闲置土地，是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。
具有下列情形之一的，也可以认定为闲置土地：
（一）国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期，自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准颁发之日起满1年未动工开发建设的；
（二）已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足25％且未经批准中止开发建设连续满1年的；
（三）法律、行政法规规定的其他情形。
第三条市、县人民政府土地行政主管部门对其认定的闲置土地，应当通知土地使用者，拟订该宗闲置土地处置方案，闲置土地上依法设立抵押权的，还应通知的抵押权人参与处置方案的拟订工作。
处置方案经原批准用地的人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。
处置方案可以选择以下方式：
（一）延长开发建设时间，但最长不得超过1年；
（二）改变土地用途，办理有关手续后继续开发建设；
（三）安排临时使用，待原项目开发建设条件具备后，重新批准开发，土地增值的，由政府收取增值地价；
（四）政府为土地使用者置换其他等价闲置
土地或者现有建设用地进行开发建设；
（五）政府采取招标、拍卖等方式确定新的土地使用者，对原建设项目继续开发建设，并对原土地使用者给予补偿；
（六）土地使用者与政府签订土地使用权交还协议等文书，将土地使用权交还给政府。
原土地使用者需要使用土地时，政府应当依照土地使用权交还协议等文书的约定供应与其交还土地等价的土地。
对因政府、政府有关部门行为造成的闲置土地，土地使用者支付部分土地有偿使用费或者征地费的，除选择前款规定的方式以外，可以按照实际交款额占应交款额的比例折算，确定相应土地给原土地使用者使用，其余部分由政府收回。
第四条已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，1年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；1年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳
闲置费；连续2年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回土地使用者的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。
在城市规划区范围内，以出让等有偿使用方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，超过出让合同约定的动工开发日期满1年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金20％以下的土地闲置费；满2年未动工开发时，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。
第五条依照本办法第四条规定收回国有土地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府批准后予以公告，下达《收回国有土地使用权决定书》，终止土地有偿使用合同或者撤销建设用地批准书，注销土地登记和土地证书。
第六条市、县人民政府土地行政主管部门应当根据本行政区域内闲置土地的状况，依据土地利用总体规划、土地利用年度计划及各项建设对土地的需求，优先使用闲置土地。
建设用地能使用闲置土地的，必须使用闲置土地，不得批准占用农用地。
对闲置土地利用未达到规定标准的地区，
应当核减其下一年度农用地转用计划指标。
第七条市、县人民政府土地行政主管部门对依法收回的闲置土地，应当重新明确用途、设定使用条件、确定供地方式，并向社会公告。
收回的国有闲置土地，应当采取以下方式利用：
（一）在土地利用总体规划确定的城市建设用地区内，应当按照土地利用总体规划和城市规划确定的用途安排建设项目或者其他临时用途；近期无法安排建设项目，耕种条件未被破坏的可以组织耕种，不适宜耕种的，可采取绿地等方式作为政府土地储备。
（二）规划用途为农用地，耕种条件未被破坏的，应当恢复耕种；不适宜耕种的，应当改为其他农用地。
第八条收回的集体所有的闲置土地，应当采取以下方式利用：
（一）在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地区内，应当用于本集体经济组织的其他建设项目；本集体经济组织近期无法安排建设项目的，可以由县级人民政府土地行政主管部门拟订置换方案，报上一级土地行政主管部门批准后，依法安排其他建设项目，并对原集体经济组织给予补偿。
（二）规划用途为农用地，耕种条件未被破坏的，应当恢复耕种；不适宜耕种的，应当改为其他农用地。
第九条市、县人民政府土地行政主管部门应当在地籍调查和土地变更登记的基础上，查清闲置土地位置、面积等情况，建立闲置土地宗地档案，绘制闲置土地分布现状图，监督跟踪其利用情况。
第十条闲置土地依法处置后土地权属和土地用途发生变化的，应当依照有关规定办理土地变更登记，重新核发土地证书。
第十一条本办法自发布之日起施行。