非营利组织在中国的生存空间

非营利组织在中国的生存空间

摘要：非营利组织（NPO）又称非政府组织（NGO）、第三部门、志愿者组织，在世界范围内受到广泛关注。这场兴起于20世纪60、70年代西方的革命在20世纪末传入中国后，国内的先见之士开始醒悟并审视我们所处的这个社会，进而致力于推动中国的非营利组织事业的发展，在本世纪初竖立起中国的第三次改革的大旗。在短短二十几年之后，我国的非营利组织取得了不起的成就，然而期间存在的问题不容忽视，NGO在中国的生存空间仍相当狭窄，法律、社会地位仍十分尴尬。本文试图运用SWOT方法对中国NGO进行战略分析，从法律规定角度分析其存在的法律空间，并联系中国传统文化、计划经济时代遗留的思想文化两方面因素分析NGO在中国的社会文化空间。

关键词：非营利组织SWOT战略分析生存空间

1.非营利组织的界定

1.1定义

NPO是一个自美国发源并向世界流传的新名词，中文在官方文件中将其翻译为非营利组织，在对外交往中则使用非政府组织这个称谓，目前为止还没有精细地区分两者之间的差别。对非营利组织的界定，目前学术界尚没有形成共识。

本文倾向于使用王名教授从活动内容的角度给出的定义。他认为非营利组织是不以营利为目的，主要开展各种志愿性活动的社会组织，有三方面特征：非营利性、非政府性、志愿公益性或互益性。⑴

1.2 定义解析

1.2.1非营利与非盈利、非赢利

当下，有很多人认为非营利组织是不能获利的，单纯靠政府拨款或社会捐赠来运作，即不盈利，没有利润，此种理解是存在偏差的，非营利组织的资金来源之一是组织成员缴纳的会费（例如会员制非营利组织）或是向社会成员提供公共产品、服务后收取一定费用（由政府买单或者直接由享用者支付）。非营利组织是可以有盈利性活动或是说有利润的，但是区别于企业的营利，非营利组织的这部分利润只能用于组织的既定使命，不能在组织成员间分配。但是要特别提出的是，当监管体系不严密时，有盈利的非营利组织可能为谋求个人利益而变相获取本应用于组织发展的利润，分配给组织成员或中饱私囊，违背非营利组织的非营利性。

1.2.2非营利组织与国办事业单位

按上文给出的定义，国办事业单位不能纳入非营利组织，只有民间组织才能称之为非营利组织。但目前中国事业单位改革的趋势是将一部分事业单位转化为单纯的营利的企业，另一部分转化为非营利组织。这类由事业单位转化而来的非营利组织不可避免或多或少带有官方色彩。

2.对中国非营利组织的战略分析

运用战略管理中的战略分析方法，即SWOT(外界的机遇及威胁，内部的优势和劣势)对中国非营利组织进行分析可以大致了解其生存空间。

2.1 生存机遇

2.1.1从国际范围来看，“全球结社革命”即20世纪后期全球范围的非营利组织的兴起给中

国非营利组织的发展提供了最有力的支持，且在中国加入WTO之后，开放的外部环境使大量的国际性非营利组织纷纷进入中国，活动于教育、环保、扶贫等领域，拓宽了国内非营利组织发展的国际视野，带来了发展过程中急需的资金、管理技术、经验，打造了与国际非营利组织交流的平台。

2.1.2从国内的发展趋势来看，其一，市场经济的快速发展给国人带来前所未有的极大的物质财富，按照马斯洛的需求层次论，在满足了基本生理需求之后，人会转向寻求更高层次的归属情感及自我满足自我价值实现的精神需求，此为非营利组织在中国发展的一大拉力；其二，逐步推进的政府改革为非营利组织在中国的发展提供了可能性和必要性。在改革中，政府职能转变和机构改革使政府从社会领域主动退出，不再包办一切社会事务，让渡了非营利组织发展所需空间，并大力扶持其承担职能转变转移出的具体职能，很重要的表现如国办事业单位的改革，其转型的基本方向之一即为非营利组织，此为推力；其三，经济、政治体制的改革促使原有的政治化、行政化、一体化的社会走向开放化、市场化和多元化。在此进程中，公民参与社会治理的意识日益增强，此为动力；其四，萨拉蒙所说：“发达资本主义国家的福利制度危机，转型国家的社会主义危机，第三世界国家的发展模式主义危机都有一个共同点，即对政府主导社会事务的能力和意愿产生怀疑，正是在这样的大背景下，市场的作用受到强调，民间非营利组织，非政府组织乘势而起……结社革命绝不是偶然的……”。⑵市场经济的快速发展带来的一系列社会问题，如贫富差距拉大，环境恶化，政治改革中出现的行政效率低下、公共产品供给不足、寻租行为给非营利组织在中国的发展带来了契机。2.2 生存的威胁

2.2.1面临西方社会的话语霸权的挑战，西方非营利组织的进入除了带来精华之外，也带来不少糟粕，且容易在不了解中国国情的情况下将其发展模式硬塞到中国非营利组织中，将其引入歧途。

2.2.2中国传统家族伦理文化及建国后“全能国家”烙印

中国的传统文化最大的特点即伦理文化，“父父子子”，也就是伦理秩序，按照君臣、父子等严格的伦理等级关系建立起的文化，牺牲下一层次的利益，服从上层次的利益。在传统文化中的公、私是对立关系，“私”代表私人的自己的，以“我”为中心的非道德状态，“公”是伦理等级中的上一层，因而宣扬“公”的过程实则是宣扬遵从伦理纲常，否定追求个人“私利”；此外，政治统治层宣扬“王权天下”的思想，在几千年的封建社会中，“君王”作为“天子”是国家的象征，具有天然合法性，是所有社会规则的建立者，“官”代表国家的治理者，是天然合法性的延伸，只有这两者才是国家与社会的治理者，与臣民的关系仅限于治理于被治理的关系，被服从与服从的关系。这种关系一方面限制了人民参与治理国家，争取自己合法权力的机会，另一方面也作为一种文化深深影响了中国人对自身地位、权利的认识，习惯于服从，缺乏公民意识。

1949年建立的社会主义新中国也没有完全摆脱这种文化的影响，由封建社会的“君—官—民”模式变成“国家—民众”模式，形成所谓的“总体性社会”。以国家对社会资源的全面控制和垄断为基础，整个社会没有中介组织，国家直接面对民众⑶，依靠强有力的行政力量管理一切社会事务，对社会生活进行了严格的控制和监管，设定了人们只需按计划和命令从事的既定秩序。当民众出现问题时，寻求解决的唯一途径即是政府，这无疑导致社会成员公民意识、自主精神的丧失，形成一种臣服状态。即使在向多元社会发展的今天，民众仍然习惯找政府解决工作拖欠问题，协调与企业的各类纠纷，而忽视各种法律援助中心，工会、行业协会等非营利组织。

2.2.3信任危机

众所周知，中国社会是关系社会，是以家庭为基本单位的熟人社会。民众决定信任与否的标准即是否有先天的血缘关系或后天的归属关系抑或是否有政府后台即官方背景。对部

分没有任何官方背景又没有深入基层的民间非营利组织而言，让民众相信并给予支持实在是困难重重。更加让民众投不信任票的是某些已有一定公信力的非营利组织中出现的造假事件，如2000年宣汉假信事件，2002年希望工程违规投资，牵扯了长达7年之久的被成为“中国妈妈”的胡曼莉事件等事件相继出现后，非营利部门的诚信受到极大的质疑。

2.2.4合法性危机

中国目前法律规定对非营利组织实行审批制，只有民政部门审核批准，登记注册的组织才具有以非营利组织名义开展活动的资格，而不少非营利组织因无法达到登记注册的标准而面临合法性的危机。

2.3 生存的优势

2.3.1与政府的良好合作关系

与西方国家社会发展的情况不同，我国社会领域的改革与民间组织的发展都是在政府的主导下进行的，因此，我国民间组织与政府的关系不是彼此替代、互相冲突的关系，而是相互配合的关系。

2.3.2能满足一部分的社会需求

传统理论中，政府被认为是公共物品的唯一提供者。但是根据公共选择理论，政府也是“经济人”，并非完全追求公共利益的最大化，存在追求自身利益，存在政府失灵，会出现效率低下，寻租行为。在市场经济的大潮中，政府尝试通过市场提供公共物品，但是出现了供给困境，即“搭便车”和供给不足的问题。政府要追求公平，对全体成员负责，其服务趋于“普遍化”，大众化，很难对社会的多元化需求作出及时、恰当的反应，也不能满足部分人的可能与总体冲突的需求，而这正是非营利组织的优势所在：满足特定群体的利益要求，如商品化、城市化了的社会中交往的需求，例如同乡会，按兴趣组建的协会。再如市场经济竞争中出现的弱势群体的需求。现在非常盛行一种观点：民间非营利组织扮演社会第三次分配的角色。通常认为由市场按效率进行第一次分配，国家按公平进行第二此分配，而非营利组织则按照道德原则，组织人们以自愿为基础通过捐赠等形式扶贫济困进行第三次分配。⑷非营利组织作为非企业、非政府的第三方可以代表部分弱势群体，通过聚集分散的社会资源向危害特定的群体合法利益的企业、政府抗争，以改变过去分散的个体无法与一个集体抗争的局面。弱势群体由于获得一个合法的表达意愿的渠道而维护了自身的利益，而社会也因此获得一定的和谐发展。

2.4生存的劣势

2.4.1资金来源困境

非营利组织的主要资金来源是政府，有调查发现，政府提供的财政拨款、补贴、项目经费等和会费收入合计约占到非营利组织收入来源的75%，营业性收入较低，平均只有6%。此外中国在公益事业方面的捐赠传统比较弱，因而境外资金、基金会、募捐收入等所占比重均较低。而政府对非营利组织的支持方式带有较强的行政事业的传统，伴随有编制、人事安排、行政指令等方面的政府行为，导致了非营利组织对政府的依赖。为了争取政府资助，组织不得不降低其独立性，唯政府命令是从，丧失了存在的积极意义。而民间自发组建的非营利组织，很少能得到政府的资助，为求生存，转而寻求企业捐赠，不可避免要利益交换，利用其在民众中建立起的公信力造假。造成如此境况的最主要原因在于其自身能力不足，缺乏主动向社会提供服务并筹集资金的意识，很难调动社会资源满足自身生存发展需要。

2.4.2人力资源匮乏

由于资金的匮乏，大部分非营利组织没有能力提供具有竞争性的工作福利待遇，社会保障。因此，优秀人才流失，也不能吸引外界高层次人才为组织服务；很多依靠政府资助的非营利组织的基本成员几乎都来自于政府机构，有些则是政府离退休人员，不仅缺乏专业知识、创新能力及活力，还带有行政人员的敷衍了事、朝五晚九、得过且过作风；此外，相当

数量非营利组织是由行政手段组建而成的，领导层也有很强的行政色彩。据调查显示，目前全国性行业协会全都是基于行政手段而组建的，国家经贸委直管的15家行业协会中，有9家是由其直管的国家工业局直接转制而来；北京行业协会的领导层80%具有行政级别，1/3协会的主要负责人由业务主管部门推荐或决定产生，年龄超过60岁的会长超过40%。而青岛有53.5%的社团仍由党政领导干部兼任其领导职务，52%的社团人事任免权归于业务主管部门。⑸这不利于非营利组织自身的空间成长，相反可能助长了行政势力对社会事务的干预，从而制约了非营利组织的发展。

2.4.3自身能力不足

非营利组织作为政府、企业外的第三部门，其最大的优势即是通过整合社会分散资源满足部分社会群体的需求，推动社会和谐发展。而目前的非营利组织规模小，筹措资金能力低，组织管理不规范，不透明，缺乏民主社会监督，难以取信于民，不要说整合就连动员、使用社会资源的能力都比较弱，自身的生存发展能力存在问题。

2.4.4缺乏独立性

由于是党政机关推动成立或是由其职能机构转化而成，非营利组织的构建模式、资源、管理体制、观念、活动方式都严重依赖于政府。而民间自发建立的非营利组织，由于要挂靠在业务主管单位，其活动受到业务主管单位的“业务指导”而行政职能化，相当数量的非营利组织出于风险、收益和绩效考虑，往往主动靠近政府，甚至热衷于向政府要编制、经费，以求其合法性、权威性，而不是在服务性和代表性上下功夫。

2.5 小结

经过上述分析，可以进行如下归纳：

其一，由于良好的国际环境和国内政治体制改革带来的机遇，非营利组织在中国有广阔的发展空间和前景；

其二，由于传统思想和建国后高度集权下的“全能国家”思想及非营利组织自身的不完善、能力的缺失，其发展受到种种限制。

3.法律角度分析

3.1 组织合法性规定

3.1.1审批制度及登记管理制度

中国现行的关于非营利组织法律地位的合法性的法律主要有《社会团体登记管理条例》（1998），《民办非企业单位登记管理暂行条例》（1998），《基金会管理条例》（2004），由此确立了我国对非营利实行审批登记注册制。基本特点是：门槛高、限制多、监管不力其核心是双重管理体制：组织必须首先有一个监管自己的部门实体，得到主管单位同意后才可以到民政部门办理登记手续，也即业务主管机关和登记管理机关实行双重审核、双重负责、双重监管的原则。未经批准、登记以非营利组织名义开展活动的将按2004年民政部颁发的《取缔非法民间组织暂行条例办法》被视为非法组织，由社会团体和民办非企业单位登记管理机关取缔并没收其财产。

3.1.2合法性规定分析

上述法律规定和原则带有明显的计划经济体制下政府对社会事务进行行政管理的痕迹。一方面强调了登记许可制度的门槛限制，双重管理中的任何一方不同意，非营利组织就无法合法存在。由于业务主管单位对所属非营利组织有审查、指导活动、年检初审、协同监督等五项管理职责，需投入大量时间、精力，而又不能从中收益，从而导致各业务主管单位无兴趣过问民间申请挂靠要求，使得独立申请的非营利组织很难被批准，不得已求职于工商登记（不能享受税收优惠政策）或干脆不登记，选择“法外生存”；另一方面，法律条例中没有对业务主管单位作出明确指定或必须审批的业务规定，业务主管单位即便推脱不受理申

请，也不存在责任问题，因而很难将不予登记的理由归咎于任何具体部门。由此造成登记管理制度混乱不堪，存在大量“非法”非营利组织或未登记就开展活动。相关部门无法对其进行有效的管理，或者为进行整顿投入大量本可以避免的人力、财力、时间。一方面导致民众对非营利组织的不信任，另一方面促使政府采取更为严格的登记管理制度，进而扼杀了一些处于萌芽期的非营利组织，非营利部门生存空间越发狭小。

3.2 税收制度

3.2.1税收管理办法

我国对非营利组织的税收优惠包括两种，一类是对非营利组织的优惠：主要有1999年国税发65号文件《事业单位社会团体、民办非企业单位所得税征收管理办法》、《关于基金会应税收入问题的通知》；一类是面向非营利组织的捐赠方的优惠，规定自然人、法人或者其他组织对公益事业的捐赠享受相应的税收优惠：1999年出台的《中华人民共和国公益事业捐赠法》，2001年财政部和国家税务总局联合发出的《关于完善城镇社会保障体系试点中有关所得税政策问题的通知》，财政部与国家税务总局和海关总署联合发布的《扶贫、非营利性捐赠物资免进口税收暂行办法》。

3.2.2规定分析

对国内的大部分非营利组织而言，资金来源困境是其发展的瓶颈。世界主要国家的普遍做法是给予政府支持和税收优惠政策，在财政支持力度不大，一部分非营利组织无法获得财政拨款的情况下，必须选择获得社会、企业捐赠或是进行一些盈利性活动，而如何激励社会、企业积极捐赠则有赖于税收优惠政策，相关的税收减免制度成为关系到非营利组织存在与发展的举足轻重的问题。

然而当前的针对非营利组织的税收规定并没有形成一套系统可行的鼓励企业和个人捐赠的激励机制，存在诸多局限：其一，表现在税种局限，以所得税优惠为主，缺乏对财务税，商品税及遗产税的专门规定；其二，单就所得税来讲，中国的税收制度以流转税为主，所得税并不是主体税种，这就决定了中国的税收制度对捐赠行为的影响力较小。从企业所得税角度来讲，中国税法规定捐赠在应纳税额3%的幅度以内的才能扣除，超过部分不能扣除。幅度太低，捐赠行为基本上不能给企业带来多少税收减免，相反，企业还要对限额以外的捐赠支付相应的税收，打击了企业捐赠的积极性；其三，优惠对象局限，并未将非营利组织作为整体纳入法规优惠对象，如2000年民政部《救灾捐赠管理暂行办法》规定只有县级以上人民政府民政部门和经县级以上人民政府民政部门认定具有救灾宗旨的公益性社会团体才可以接受捐赠。依据1995年国税局下发《外商投资企业公益救济捐赠有关税务问题的批复》，对外商投资企业和外国企业用于中国境内公益，救济性质的捐赠优惠，只有通过包括青少年发展基金会、希望工程基金会、宋庆龄基金会、救灾委员会等24个机构才能被认可；其四，缺乏相关部门的配套实施法规细则，关于非营利组织的法律与既有的法律实施体系的衔接是非营利组织法律政策运行的重要前提，而目前海关、税务部门没有相应的具体的有效的实施细则，对申请程序、申请范围、监督措施等均没有规定。

4.社会文化空间

4.1西方公民社会与结社生活

西方文化的一个重要组成部分乃是基督教文化。在中世纪以后，西方社会逐渐形成一种小共同体本位的社会。人们隶属于各种集团，而教会又占据了非常重要的地位，锻炼了西方人集团生活的社会特质，养成他们结社的生活方式。现代西方的一系列文化与制度乃至价值观念中的自由、民主、平等、博爱、人权、法治、个人主义都是因其集团生活而直接产生出来的。因为集团生活解体了一切家族、宗教，人们只能依赖集团，离开集团就无法生存，集团是其一切的保障。因此近代以来，他们国家的宪法中都特别注重“结社自由”的权力规

定。

现代非营利组织建立在国家、市场、社会三元社会结构模式的基础上，有如下三个方面的制度内涵：其一，基于“分权”的有限政府的理念。立足于人类的天赋自由权的自然权力观，将人类天生的自由、平等和独立作为制度建设的基本出发点，最重要体现为对国家权力边界的限定；其二，市场经济体制的发育，这方面的因素使民众享有经济自由，有时间和精力关注政府、市场的“所不能为”；其三，从个人权利为出发点的权力制衡结构，其基本逻辑即国家的权力必须符合于公民自愿认同、权力让渡的原则，为保护个人的基本权利，权利需要制衡。

4.2 中国传统社会伦理文化及民间公益观念

与西方人集团生活的社会特质相反，中国文化中始终是以家族生活或曰宗族生活为本位的。正如梁漱溟先生所述：“家族生活、集团生活同为最早人群所固有：但后来中国人家族生活偏胜，西方人集团生活偏胜，各走一路。西方之路，基督教实开之；中国之路则打周孔教化来的，宗教问题实为中西文化的分水岭。”⑹

众所周知，中国传统社会结构中最重要也是最特殊的家族制度。在传统的中国，家不只是一个生殖单位，并且还是一个社会的、经济、教育的、政治的乃至宗教、娱乐的单位。它是维系整个社会的基本力量。不仅如此，从家出发，以父子关系为“主轴”还生发了种种伦理关系，如父子、母子、兄弟、姐妹、夫妇、子女、宗族戚党，直到师徒、同伙、君臣官民、乡邻朋友等等。因此传统中国的人们形成了不同于西方人结社的生活方式，也不会结社。

另外，与西方在权利分权上建立的社会结构相比，中国的伦理秩序格局具有如下特点：个体与共同体（社会）间的对立性，扬“公”扼“私”，“私”被视为“万恶之源”。但很明显，“没有私人领域的地方，也就没有公共领域：。因为“私”是无法消除的，它在受到极度压抑后必然会以变相或变态的形式表现出来，一切都涵盖在“大公”之下，公私不分，尔我不清，这就意味着可以在“大公”名下行“大私”之实，从而形成了私人生活和公共生活，个人权力观念和公共精神的“两无格局”。⑺这导致中国民众缺乏公共精神和公共道德，一盘散沙和各怀其私，损公肥私。

传统的民间公益观念，最重要的思想渊源是儒家文化，核心是“仁”，孔子的“仁者，爱人”，而为形成“仁”，人们须行义举，以“义”为名的民间慈善逐渐盛行；另一个理念来源是佛教“善”、“慈”、“普济”等思想的影响，这两者构成民间公益慈善的基础。中国非营利的理念渊源可概括为“义”和“善”，有两个特点：其一，伦理道德色彩很强；其二，以救济为主导，很少涉及权利观念。

4.3 建国后高度集权文化

新中国成立后，受到“极左”思想的严重侵蚀，因此，尊卑有序的“臣民”意识和政治化的“主人”意识浓重，而“公民”意识相对薄弱，人们没有养成结社的习惯，权利意识和民主精神，社会通行的也是“官本位”而不是“社会本位”。因此，社会成员更多的是“等”、“靠”、“要”的形式，寄希望于国家和政府，而不是自己。而长期实现中央集权的政治经济体制，贯彻的是从上到下，全方位的行政管理原则，因而，形成一种单向的、垂直的、监护式的社会“统治”模式。

4.4 社会转型期间的发展空间

改革开放进程中，政府出于维护权威、秩序和稳定的考虑，谨慎推进政治体制改革和扶持非营利组织发展，让它们担当政府的桥梁和助手角色，因而也就成为政府分散转型压力、落实方正政策、实现社会控制的“雇员”，而不是合作治理的“伙伴”。这无疑加剧了非营利组织行政化、官僚化，使其仍旧是行政管理系统的组成部分。⑻

4.5 活动领域分析

非营利组织中国的活动领域集中在经济、服务和文化领域，以提供服务为主要形式，

而教育、倡导、非营利支持、基金会等类型发育不足。以非营利组织国际分类衡量，在公民倡导、政治组织、非营利组织支持和促进组织，国际非营利组织等领域，中国非营利组织还涉入极其有限。

另外在活动方式上，西方集中在教育、卫生保健、社会服务上，中国非营利部门的活动方式最主要是服务、交流、宣传、培训、调研、政策建议。非营利部门的活动领域分布与活动方式反映了当前中国非营利组织发展迅速和活跃的部分，大致是社会需要旺盛，存在公共物品供给“缺位”，而政府在政策上又相对宽松或鼓励发展的领域。也应和了中国传统文化中谋求“公”而抑制“私”。另外由于长期的高度集权思想，政治社会一体化及组织自身能力缺乏，政府并未放权让非营利组织进入教育、卫生保健等涉及国计民生的领域，典型例子是中国的民办大学只有1%不到，而英国和大多数拉美国家的最好的教育资源都集中在私立大学，美国的高等院校中私立高校占50%左右，中小学中的私立学校占24%；中国的民营医院尚处于起步阶段，而美国的私立非营利医院达到62%。

5.总结

前文分析到，西方公民社会建立在“分权”的有限政府前提下，故而其非营利组织的发展历程主要沿着宗教慈善和权益争取两个方面，而中国自秦朝起建立起高度中央集权的大一统制度，民间结社的小共同体发展空间非常有限，因而小共同体公益也远远称不上发达，时至今日，在政社分离的大趋势下，社会开始了解非营利组织，也有相当一部分非营利组织获得民众的口碑，在人民的生活中扮演了重要角色，但是由于历史、法律制度等原因，中国的非营利组织仍只能在政府改革中出现的权力真空中找到自身的生存空间，不能完整的呈现在公众视野中，成为合法群体，就像一盘散沙，浮在水面上的冰山，支离破碎地散落在转型时期的中国社会。

参考文献：

⑴王名编：《非营利组织管理概论》，中国人民大学出版社出版2002年版，第2-3页；

⑵王绍光：《多元与统一—第三部门国际比较研究》，浙江人民出版社出版1999年版；

⑶孙立平：《改革前后中国大陆国家、民间统治精英及民众间互动关系的演变》，（香港）中

国社会科学季刊，1994年第1期，37—53；

⑷丁元竹：《建设健康和谐社会》，中国经济出版社2003年出版；

⑸吴玉章：《社会团体的法律问题》，社会科学文献出版社2004年版，第380页；

⑹梁漱溟：《中国文化要义》，学林出版社1987年版，第95页；

⑺《中国传统政治哲学与社会整合》，中国社会科学出版社2000年出版，263-277页；

⑻魏定仁主编：《中国非营利组织法律模式论文文集》，中国方正出版社，2006年出版，第

87页；