领导决策案例分析

领导决策案例分析:北京禁放烟花爆竹

【案例背景与决策过程】根据唐承《事物记类》记载，爆竹是中国古代魏晋时期著名科学家、机械制造家马钧发明的。自那时开始，爆竹就开始植根于中国人民的生活，成为中国人驱邪驱鬼庆喜的工具，在爆竹声中除旧迎新也就成了中国人民的古老习俗。

改革开放以来，中国爆竹业因为经济发展、人民生活水平不断提高而得到了空前的繁荣。到90代初，全国烟花爆竹生产厂家竟有一万多家，而且还供不应求。于是个人也开始开办鞭炮厂，由于生产技术不过关，生产的鞭炮质量低劣，从而引发了许多乐极生悲的惨剧。

为了减少灾难，1986年北京市人民政府制定了《关于烟花爆竹安全管理暂行规定》。1987年9月北京市八届人大常委会第39次会议提出了“逐步限制、趋于禁止”的管理方针。根据这些规定和管理方针，北京市公安机关在有关部门的配合下，对烟花爆竹进行了安全管理。北京市只允许6家烟花爆竹专业生产厂生产烟花爆竹，主要产品全部用于出口；只允许北京市日杂公司独家经营烟花爆竹；禁止危险性较大的若干种爆竹在北京市内使用；逐年压缩进货量10％左右；严格控制城区销售网点销售数量；农村扩大禁放区域。为了使公共政策在执行过程中取得广大人民的支持，每年元旦、春节前均做了大量的宣传工作，发放宣传材料、利用新闻媒体进行广泛的宣传。

但是，这一行动并未取得多大的成果，并没有阻止烟花爆竹在北京市的迅猛发展。其原因是多方面的，一是对于烟花爆竹的需求越来越大，因为改革开放以来北京人民的物质生活水平得到了空前的提高，可用于燃放烟花爆竹的资金越来越多。二是在行政管制条件下，烟花爆竹的利润水平高于其他产品，伪劣烟花爆竹的营利水平更高。这使得一些见利忘义者铤而走险，不顾消费者的利益，无视政府的行政管制，顶风经营违禁的烟花爆竹。三是管制本身存在着一定的难度，其中主要的原因是北京周边有100多条公路与外省市相通，其中若干条还是高速公路，这使得查堵工作成本高昂，负责此工作的有关部门虽然付出了很大的努力，仍然有堵不胜堵之感，不能从根本上解决问题。由于这些原因，自1987年以来，虽然市政府制定了管制烟花爆竹的公共政策，采取了诸多的行政管制措施，但是效果甚微。根据北京市27家重点医院以及北京市消防局的统计，从除夕到正月初五期间1987－1993年各年为烟花爆竹炸伤的人数、手术摘除眼球个数以及从除夕到正月初三接报火警次数如表1。

决策的过程：

1993年市人大、政协有45个提案建议禁放烟花爆竹，与此同时，市委、市人大、市政府也收到200多封群众来信，要求早日禁放烟花爆竹。

表1

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年度 | 炸伤（人）|摘除眼球（个）| 火警

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1987年 | 811 | 5 | 426

1988年 | 237 | 1 | 329

1989年 | 231 | 0 | 83

1990年 | 109 | 0 | 80

1991年 | 164 | 0 | 75

1992年 | 332 | 1 | 248

1993年 | 544 | 8 | 171

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1993年7月26日，北京市第十届人大常委会第四次会议审议了北京市政府提请审议的《北京市关于禁止燃放烟花爆竹的规定（草案）》，代表们认为，制定禁止燃放烟花爆竹的地方性法规是十分必要的，立法的条件已经成熟，市政府提请审议的法规草案体现了广大市民的愿望和要求，是可行的。

该《规定》的制定过程体现了群众路线的原则。市人大在规定禁放的8个区召开了各界人士座谈会、讨论会36次，向52个街道、21个乡、29个企事业单位和群众团体发出征求市民意见调查表83985张，回收中为95.9％，84.6％的人赞成禁放烟花爆竹。在公布征求市民意见的第一天，有166位市民打电话，大都赞成禁放烟花爆竹。1993年10月，在经过充分征求群众意见的基础上，北京市十届人大常委会第六次会议一致通过了《北京市关于禁止燃放烟花爆竹的规定》。

【案例内容与得力举措】由于燃放烟花爆竹除旧迎新是广大群众长期形成的风俗习惯，禁放工作涉及到千家万户，涉及到每一个人，它会不会象美国政府和原苏联政府禁止酗酒一样遭到彻底失败呢？

对此，北京市有许多人认为不容乐观。中国共产党市委、市政府和负责执行的公安机关充分估计了执行的难度，认为该规定只有在取得了广大市民的充分理解和支持的情况下，才有可能取得成功。因此，市委、市政府所采取的首要举措是：加强宣传教育，通过各种途径组织了大规模的宣传活动。在大街小巷张贴标语。向机关、企事业单位和百姓家庭分发数百万份的《规定》、《宣传提纲》、《致市民的一封信》以及宣传招贴画。制作《京城与烟花爆竹告别》的电视宣传教育片，以历年发生的血淋淋的事实来震撼人们的心灵。通过电视、电台、报刊各种新闻传媒大力宣传禁放烟花爆竹。

团市委抓住中小学生是主要燃放者这一特征，开展了具有针对性的宣传活动，并号召中小学生向自己的父母、祖父母宣传禁放规定。民政部门针对结婚庆典燃放烟花爆竹的现象，想出了一个针对性的办法，给每一对到街道办事处领结婚证的新郎新娘发一张贺卡，上写“衷心地希望你们在新婚庆典时，遵守《北京市禁止燃放烟花爆竹的规定》。”在祝福中提醒新婚夫妇遵守市政府的规定。工商部门对于开业庆典也进行了及时的管理。在办理执照时，给开业者发放遵守北京市禁放烟花爆竹规定的通知书。市公安局专管禁止燃放烟花爆竹工作的领导专门组织个协开会，希望个体户遵守北京市政府的规定，不做北京市禁放的阻力。1993年11月28日，北京市组织了禁放宣传日活动，共设立了686个禁放宣传点。当时的副市长孟学农等市领导参加了禁放宣传日的活动。当天下午，北京市有关部门的领导在北京电视台“为您咨询”节目中当场解答群众提出的问题。老百姓也开始处理手头剩余的烟花爆竹。

1993年12月1日，《北京市禁止燃放烟花爆竹规定》正式生效。该日零时，市人大常委会主任登上54层高的京广大厦检查全市禁放工作时，作出了“今夜静悄悄”的评语。

--实行严格的执法及严厉的惩罚。

大现模的宣传工作，使得禁放深入人心，使得绝大多数人放弃了几千年的习俗。但是，宣传并不能完全解决问题，因为总是有些少数人会以身试法的。对于这些人只能靠加强管理、实行依法制裁。为此，北京市公安机关按照规定的要求，采取了种种措施，加强了对全市烟花爆竹生产、运输、储存、销售、携带的治安管理，确定和公布了禁放区的具体范围，在城市近效区县继续执行《北京市烟花爆竹管理规定》和“逐步限制，趋于禁止”的方针，调整和扩大禁放区域。公安机关对全市原有的2013个烟花爆竹销售网点进行清理整顿，收回了所有的销售许可证，各区、县公安分局还协助区、县人民政府有关部门，“消化”了价值1000余万元的库存烟花爆竹。

堵源是做好烟花爆竹禁放的重要一环。外省市特别是周边省市是烟花爆竹的主要源头。为了堵住这个源，1992年11月下旬，北京市政府邀请河北、天津两地18个地县市公安局负责同志到北京共同商讨了如何配合北京禁放工作的办法。此后，市人大、市公安局的负责同志，又去河北省、天津市，与当地的负责人商讨了做好北京市禁放工作的问题。河北省、天津市政府把北京的禁放工作当做自己的事情来抓，有力地控制了上百条烟花爆竹的进京渠道。北京市公安局组织公安干警、武警、治安联防队员16350人次，加强对全市重点繁华地区、易燃放地区、交通枢纽、城乡结合部的巡逻控制。对原有的20个治安检查站（卡）增加到178个。对所有进出京城路口、车站、机场，尤其是京津、京石高速公路加强治安检查。从1993年12月1日至1994年2月24日，全市共查堵非法流入的烟花爆竹价值46万元。查获的烟花爆竹全部销毁。禁放第一天，全市共发现6人违反规定燃放烟花爆竹，3人被处以拘留，3人被处以罚款。从该日起，至1994年2月24日24 时止，公安机关共查处各种违反《规定》的行为132起，处罚违反规定的人员176人。在此期间，发生两起因燃放烟花爆竹受伤的事故，燃放者和受害者均是小学生。公安机关还通过报纸、广播、电视等新闻媒介，对违反规定的行为以及发生的惨剧进行曝光，以教育广大群众，警告那些以身试法的人。在1994午春节期间，北京市禁放领导小组组长张良基，根据市领导的指示，全面部署全市的禁故工作：从元月20日起，各区县和有关部门的各级主管领导，必须保证“人到位、工作到位”，“提前介入、提前工作”，做好禁放的前期准备，结合本地区、本部门的实际情况，做出具体安排．特别是对那些还不放心，易出现问题的方面和环节，都要有针对性的制定解决措施，并把责任切实落实到基层，落实到单位，落实到人。他代表市禁放领导小

组提出春节禁放工作的总体指导方针：“抓住有利形势，巩固已有成果，管住其余县乡镇，查禁引导相结合，确保禁放成功。”

随着禁放决战阶段的到来，全市性更大规模的禁放工作全面拉开帷幕。北京市各级政府及其有关部门紧密依靠群众，动员和组织了80余万群众直接参与禁放工作。2月4日，孟学农副市长向8个禁放区下了一道死命令：“今年春节期间，北京的烟花爆竹禁放区不能听到一声爆竹响。”各级政府都立下了军令状，保证所管辖地区任何级别、属性的单位、个人不发生违禁事件。尤其是各级各类领导人员也立下了军令状。各单位的内保干部，街道积极分子（主要是退休人员），联防队员分兵把守各自的阵地。各区的领导、公安分局的领导在8个禁放区的制高点上，观看全区的禁放情况。晚11点多，孟学农副市长与市人大、公安局等单位的领导，登上位于京城东部的国贸中心顶层，用高倍望远镜察看禁放情况。至午夜时，孟副市长等赶往北京市西部的西苑饭店顶层，察看烟花爆竹的禁放情况。结果，1994

年春节，北京市禁放烟花爆竹取得了空前的成功。据北京市有关部门的统计，除夕夜11点50分至十日零点30分，没有发现一个燃放烟花爆竹者。北京市环保监测表明，北京市噪音值下降43．5分贝．从新年钟声响过到大年初一，北京市消防局1l9火警没有接报一起有烟花爆竹所致的火灾。后来，正月十五也没有发生违规事件。1994年北京禁放烟花爆竹的行动取得了成功，从而节约了1000多万元资金，使千家万户得到了安宁，也消除了许多潜在的痛苦。

【案例启示及其成功原因】北京市禁放烟花爆竹政策获得成功，其原因是多方面的。从决策与执行的角度来看，其之所以成功，主要得益于以下三点：

一是决策民主，在规定正式出台之前，经过各方面的讨论、酝酿、征求意见，从而在决策之前获得了各方面的共识。

二是宣传得力，在规定正式生效之前，动用所有的宣传工具进行广泛的宣传，使其深入人心。三是执行得法。专人负责，由专门的机构执法，并发动群众参与，依靠群众的力量，来执行有关禁放的规定，并对违反规定者进行严肃的处理。

从上述成功的案例中可见，只要党政领导机关代表和实现广大人民群众的利益，并依法把人民群众利益与意志集中起来，转化或上升为法律法规，执法严格，领导带头，没有不取得成功的。难怪一些境外行政学者对此惊叹：中国人民政府为人民，靠人民，爱人民，走群众路线，是决策与执行获得成功的法宝。