民营化之路

民营化，政府的必经之路-------阅《民营化与公私部门的伙伴关系》摘要：《民营化与公私部门的伙伴关系》系世界民营化大师”萨瓦斯教授的最新力作，他采用系统、翔实的资料，从民营化的背景、理论与实践三个方面论证了民营化是改善政府的最佳途径这一理念，还结合30年来在49个国家民营化实践中的亲身经历，深刻分析了民营化运动中所出现的问题，提出了切实有效的解决之道和具体方法。

关键词：民营化公共服务外包公共事业序：一．概念诠释民营化指政府将持有权益转让给私人企业。

是日本政府国有资产管理体制改革中提出的一个基本概念。

日本的国有企业民营化是指变国有为国私混合所有，其组织形式为股份公司。

日本政府早在80年代中期就开始对国有企业管理制度进行改革。

目标是提高经营效率，主要措施是逐步下放国有企业的经营自主权，减少政府对其经营活动的干预，广泛推行国有企业的民营化。

二．理论梳理民营化的历史背景诺贝尔经济学奖的得主弥尔顿·弗里德曼在1962年所著的《资本主义和自由》一书中首先提出：“政府机构在资本主义社会中应该发挥怎样的作用”接下来1969，彼得·德鲁克《断续的年代》特别提到政府部门将会经历“再民营”的过程，把国有的工业回归社会，回归市场。

到了1979年，撒切尔夫人领导的保守党在英国的选举中在获全胜，从而揭开了民营化运动的序幕。

民营化的动力民营化总共有五种力量宣传和鼓动其发展，第一，讲求现实。

通过民营化可以为社会提供成本——效益更好的公共服务。

第二，支配私有财富。

个人财富日益增加，人们对政府的依赖程度就会不断减弱。

第三，意识形态所驱使。

一部分人认为民营化有助于削减政府无所不在的干预和过问，促进民主的健康成长。

第四，追逐商业机会。

政府开支由私有领域消化、国有企业等如果交由民间企业或组织来管理的话，效益应会更好。

第五，向往平民社会。

基层组织将权力回归民众，才是目的所在。

民营化可以帮助他们趁着这个方向努力。

民营化的作用从经济发展角度：有利于降低政府开支，减轻债务；另一方面又可以开拓政府的财源，从而加速经济的成长。

民营化也有助于减少政府对经济的干预，增强企业界的信心，失去资本市场的发展。

从社会效益的角度看，民营化可以弥补政府的不足，提供政府因种种原因无法提供的基础设施。

其次，民营化有助于较为迅速地增添或者扩充政府服务的项目。

在改善国家和社会的关系方面，民营化可以降低政府在社会中的作用，有助于赢得公众对政府的更多的支持，有利于建立或者加强和谐的公民社会。

民营化也有利于调动社会上的积极因素在落实全球化方面，民营货的实施往往为外资打开方便之门，对国外的投资进入本国市场很有吸引力。

公共事业民营化的发展方向1、国有企业2、基本设施3、社会保险民营化的阻力一、操作层面的障碍二、法律层面的障碍。

三、来自各方面反抗的障碍（工人、政府官员、企业利益以及一般民众）民营化的过程中可能遭遇的问题一、找错门户选错对象。

二、监督落实问题三、由于政府部门和民营企业各有考虑，往往同床异梦，伙伴关系也有可能会演变成官民的冲突。

民营化存在的问题三．实践运用观点政府公共服务外包我们所谓的合同承包（外包）制度，就是政府通过合同谈判的方式使某些具体的生产职能转移到私营企业或非营利组织，放手让其参与公共项目建设和特定公共物品的供给，以形成政府主导、不同主体共同参与的格局。

这表明政府可以作出用公共开支来提供某种服务的决定，但不意味着必须依靠政府雇员和设施来提供这项服务，政府可通过合同招标的方式调动私营部门的资源来实现服务供给。

政府在公共服务提供上存在特有的效率低下的问题，这就需要政府更多的尝试将这些服务交给私人部门，最常用的方式就是合同承包，在这种制度安排下，政府确认了特定服务的需求，然后通过竞争性招标过程选择合适的承包商来提供服务，政府此后所要做的就是通过监督来保证服务供给的数量和质量。

很多民营化的反对者指出这种安排会弱化政府控制，并且会引起劳资纠纷，但实践证明政府内部服务提供并不一定带来强有力的政府控制，因为不同部门的掣肘和制约甚至比政府与民营部门之间的冲突更严重，并且官僚体制的特性决定了其效率的低下，而要对之进行惩罚则要难的多，与之不同的是，如果私人部门没有很好的履行合同，政府可以有效地对之进行惩罚。

而劳资冲突也可以通过合适的途径加以解决，萨瓦斯在第11章提供了多种方法，比如逐步缩减、就业机会存储，要求承包商留用部分工人、优先选择、保留养老金等等。

当然，要保持私人部门的服务供给质量，保证政府的有效管理，还需要在选择承包商和确认发包的过程中不断对程序加以完善，作者提出了一个比较有效的步骤：考虑实施合同外包、选择拟外包的服务、进行可行性研究、促进竞争、了解投标意向和资质、规划雇员过渡、准备招标合同细则、进行公关活动、策划“管理者参与的竞争”、实施公平招标、评估标书和签约、监测评估和促进合同的履行。

在这里需要明确的是，既然选择承包商是基于服务提供的成本收益比，那就需要对所有能够做到或者表示能够做到这一点的组织进行审查，因此也不能排除政府内部组织参与竞争，毕竟也有些组织有能力提供高效的服务，这就是管理者参与的竞争，这也是防止承包商串谋的一种有效制约措施。

而特许经营则是政府许可私人部门或者其他组织承担起特定服务的供给，并要求其向政府交纳一定的费用，而由这些组织向服务的受益者征收使用费。

这些制度安排的目的都是要政府选择最有效的组织来生产和供给公共服务，而这些服务的安排者则是政府，因为前者肩负着确认需求的责任，尽管如何确认以及到底提供多少服务合适并不一定能够清晰的界定，甚至这种确认过程也可以外包出去，政府所要做的只需要最后的确认和提供合法性支持。

当然，公共服务也并不必然需要政府来安排，非营利组织比如自发的社区或者组织也可以确认对本社区或组织内部的公共服务需求，并根据自身条件选择自我提供还是外包给特定组织来提供。

另外，个人也可以根据自身条件来自我提供这些服务，或者通过市场力量来加以满足，正如我们在讨论民营化动力的时候曾提到的，日益改善的经济条件使得人们有足够的经济实力通过市场来满足一些与原本由政府提供的服务，以此来获得更好更方便的服务，比如许多人转向私立学校和医院来接受教育或者医疗，而不花费政府的一分钱。

当然，这也存在不公平之处，毕竟他们浪费了政府为其准备的公共支出，凭单制则可以解决这一问题，公众可以拿着凭单自主选择想去的学校或医院，这样做的后果是有效促进了这些服务提供部门的竞争，从而督促其提供质量，政府提供经费支出不在基于他们是公立还是私立，而是根据服务供给的实际情况，以后公立和私立的不同仅在于这些部门的初始投资是政府还是私人部门。

另外，政府还可以通过补助的形式来支持私人部门来提供特定的服务，来达到降低价格等目的，但这种方式越来越受到质疑，因为补贴供方的做法不利于消费者的自主选择。

总而言之，在选择服务供给的制度安排时，最需要考虑的是服务提供的效率和效益，当然，也应该对服务的具体特性、生产者的可得性、服务规模、收益和成本的关联度、对消费者的回应性、对欺骗行为的免疫力、经济公平、种族公平、对政府指导的回应性、政府规模等要素加以充分的考虑。

四．总结评价我国政府在上世纪90年代初逐步推行公共服务领域的民营化改革，已经显露出新的治理方式的有效性。

主要表现在：第一，公共服务生产与供给成本有所降低；第二，公共服务质量有所提高，同时增加了消费者的选择机会；第三，利用民间资本建设基础设施，解决了地方财政困难与城市发展的矛盾；最后，通过市场竞争促进了企事业单位的转制。

但是，对于民营化，特别是我国政府民营化改革，如果因为对某些效果（经济效率）的追求而忽视了公共管理和私人管理的根本性区别，甚至以牺牲政府公共责任为代价，那么就是对民营化的误解，实践中也不可避免会出现问题。

用公共利益是否得到满足与实现来评审我国政府公共服务民营化改革，存在的问题可归结为六个主要方面。

一、民营化的经济性损失所谓经济性损失，指民营化造成国有资产的损失，它既可以直接指政府财政的损失，也可以表现为国有企业的亏损，最终，它是公众利益的损失，也远离公共事务管理的公共性出发点。

民营化，正如新公共管理所主张的，以提高效率（经济效率与管理效率）为出发点和根本特色，但是由于民营化改革往往容易偏离最初的宗旨，其结果可能是政府在民营化中获得了财政危机的暂时解脱，而企业也通过某些非正当手段取得了相当客观的利润，而最应该保值增值的国有资产却在民营化中悄悄流失。

二、民营化引发公平性问题公共服务具有非选择性，公共服务对公众是不可缺少、不可替代的，所以就要求公共服务供给做到公平与公正，体现公共性。

在最简单的意义上，就是使服务具有普遍意义而不是少数人所特享。

传统上，公共部门在公共服务供给中，生产者与消费者之间是间接关系，公众集体付费，政府集体供给，在排除特权与腐败的情况下一般不会存在差异。

例如许多福利项目、基本的生活必需品供给等。

但在市场条件下，单一的供求关系可能被打破，一是生产者以盈利为目的，它会按照市场竞争法则去选择有利于其获利的服务项目，对于那些不能很好获利但又不能不提供的服务，则有可能消极供给；二是对消费者而言，它无须集体性统一地消费，因而可以选择不同服务或不同层次的服务，但对于那些生活困难者来说，却是没有选择权而言的。

当一部分人被剥夺了某些选择权时，很难说是社会公正的表现。

三、民营化引发腐败与私人垄断问题公共选择理论认为，政府公共部门管理中出现腐败问题，本质在于政府也是由“经济人”组成的，其趋利避害的本性与市场制度下的行为主体的本性并无差别，只是公共部门管理有一定的价值约束和制度限制，相对而言，市场则缺乏这种精神与制度安排，至少在我国市场经济体制转型期是这样。

民营化不必然带来腐败问题，但在公私合作、化公为私的过程中会增加腐败的机会。

因此，有学者指出，（注：钟明霞：《公用事业特许经营风险研究》，《现代法学》2002年第5期。

）民营化使公与私广泛接触，腐败最容易发生。

例如在我国许多服务项目民营化改革中，政府部门与私营公司在幕后达成协议，企业以较低的价格，较好的让利及政策优惠取得某些服务的经营权，政府官员则从中获得私利；还有一种腐败更具危害性，即企业因为行贿而以较高代价取得经营权后，为了收回本钱会不惜抬高服务价格，最终使服务的享受者利益蒙受损失。

四、民营化带来公共责任缺失许多地方政府在进行民营化改革过程中，直接考虑更多的是解决财政与投资问题以及减少政府管理职能，减少人员编制等，而对于民营化后可能存在的公共责任空白却估计不足，也或许主观上就希望能够减少政府责任，如此等等。

这都会引发公共部门的责任危机，最终损害公共利益。

无论是承包还是特许经营，民营化之后政府都不应该把公共服务当成包袱甩掉，它仍然需要政府承担相应责任。