航电枢纽通航设施建设政策研究

航电枢纽通航设施建设政策研究报告简本1. 引言“航电枢纽通航设施建设政策研究”是西部交通建设科技项目之一，2006年7月项目正式开始实施，由交通部水运科学研究院与国家发展和改革委员会综合运输研究所共同承担完成。

本项目分为两个专题，枢纽通航设施建设政策研究和航电枢纽资产管理体制研究。

专题一枢纽通航设施建设政策研究：对枢纽通航问题进行了广泛调查和深入研究，提出了一系列具有可操作性的政策措施，协调内河航运建设与内河其他功能开发建设的关系，加强和促进通航河流上不同类型枢纽通航设施的建设，促进中西部地区水利、水电和航运的协调发展，充分发挥西部内河水资源综合开发利用优势，促进内河航运的可持续发展。

专题二航电枢纽资产管理体制研究：通过调研分析航电枢纽资产自身的特点，界定航电枢纽资产性质，研究适合航电枢纽可持续发展的资产管理模式，促进航电资产更充分发挥社会效益，为内河航运发展服务。

2. 项目研究的背景和意义2.1 项目研究的背景我国是一个内河航运资源丰富的国家，江河横贯东西、支流沟通南北，构成了天然河网，为内河航运提供了优越的自然条件。

内河航运与公路、铁路等运输方式相比，具有占地少、运输成本低、污染少的特点，在大宗货物运输上具有明显优势。

同时我国大江大河及其支流的上游，甚至整个支流主要位于山区，而我国山区大部分又是矿产资源丰富的地区，这些地区由于地形和自然条件的限制，修建铁路和公路的难度较大，也容易形成对自然环境的不利影响，河流是这些地区宝贵的交通资源，经过梯级开发渠化的航道具有明显的运输优势。

为发挥内河航道的独特优势，优化我国综合运输结构，必须加强航运基础设施的建设，提高航道等级，建成干支直达、统一标准的航道网。

而我国现有待建设的千吨级以下的航道主要位于山区，只有通过渠化整治的方式才能达到建设目的，同时我国大江大河的开发基本上是综合性的，包括防洪、发电、航运、灌溉等。

因此，在我国内河航运建设的过程中，发挥水资源综合利用的优势，结合流域水利、水电开发过程中的渠化河道效应，确保枢纽通航设施建设，具有重要的意义。

但是在实践中，我国水资源由不同部门按行业进行管理，江河资源的开发利用中，水利、水电和航运等部门因目标的差异和认识上的不足，使得内河枢纽的综合效益，特别是航运效益没有得到足够的保障。

为实施航道渠化开发，发挥内河水资源的综合效益，同时解决航道梯级开发建设资金不足，实现内河航运建设滚动发展，交通部门投资兴建了一系列航运和发电结合的综合性枢纽，其中比较有代表性的有西江桂平、贵港航电枢纽，湘江大源渡、株洲航电枢纽，嘉陵江桐子壕航电枢纽等。

此类枢纽在建设和运营过程中，发挥了以航运效益为主的显著的综合社会效益，同时部分航电枢纽已经进入了稳定的运营期，取得了一定的经济效益。

在国有资产管理体制改革的背景下，此类航电枢纽的资产管理面临着新的形势。

十六大报告对改革国有资产管理体制做出了原则性规定，提出：在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性。

国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。

中央政府和省、市（地）两级地方政府设立国有资产管理机构。

国有资产管理体制改革的原则是划分中央政府与地方政府出资人职责，落实出资人职责的实施机构和实现方式，解决国有资产所有人缺位的问题，建立专业高效国有资产管理体制。

在这样一种形势下，如何依据航电枢纽资产的特征，理顺其资产管理体制，平衡经济利益和公共利益的关系，就成为确保航电枢纽作用和目的的发挥，保证内河航运建设可持续发展所需要解决的重要问题。

2.2项目研究的意义2.2.1 贯彻水资源综合利用方针，促进内河航运与水利、水电开发协调发展通过本课题的研究，协调交通部门与水利、水电相关政府职能部门之间、交通部门与水利、水电企业之间的关系，引导和激励水利水电枢纽在建设枢纽的同时考虑航运发展需求，促进内河航运的发展，提高水资源的利用效率。

2.2.2 有利于改善航运条件，促进内河航运效益的发挥一方面通过妥善处理枢纽与通航设施建设之间的关系，避免和解决拦河闸坝可能对船舶通航造成的不利影响，提高河流的航运条件和通航能力；另一方面，研究航电枢纽资产管理体制，在确保航电枢纽充分发挥综合效益的同时促进其滚动发展，通过渠化航道，从根本上提高航道等级，提高航运效益和竞争力，促进内河航运效益的发挥。

2.2.3 促进西部大开发，提高人民生活水平大西南山区和丘陵地区蕴藏着丰富的资源,由于交通基础设施落后，特别是一些地区崇山峻岭、沟壑纵横，修建铁路、公路工程难度大、造价高，却因为有较为丰富的水资源，可以利用天然航道发展内河航运。

采用梯级开发、渠化的方式解决这些地区的交通问题是符合国家的土地、环境和生态保护政策。

通过发展内河航运，结合兴修水利，整治航道，发展航运，不仅投资省，见效快，有些还可以借江出海，改变这些地区交通闭塞状况，解决西部山区的对外通道的问题，对加快西部地区资源开发，加快西部地区经济发展和扩大对外开放。

对于促进人民生活水平的提高，推进西部地区现代化建设进程具有重要的现实意义。

2.2.4 理顺航电枢纽管理体制，促进内河航道渠化和航运建设在国有资产管理体制改革的背景下，国家对国有资产管理体制提出了明确的改革要求，航电枢纽资产管理也出现了不同的认识，其中部分看法不仅会损航电枢纽资产的质量和效率，甚至会危及到航电枢纽的生存与滚动发展能力。

本项目结合内河建设需要，加强对航电枢纽资产管理的研究，建立了与航电枢纽自身特点相适合资产管理模式，对航电枢纽的社会效益的充分发挥，促进内河航道渠化和航运建设的发展具有重要的意义。

3.主要研究内容根据研究对象、研究范围与研究目的不同，项目主要研究内容分成“枢纽通航设施建设政策研究”与“航电枢纽资产管理体制研究”两个专题来进行。

项目研究以中西部9省、区、市（广西、四川、重庆、湖南、湖北、陕西、贵州、江西、云南）的17条主要通航河流（金沙江、岷江、嘉陵江、渠江、汉江、长江上游、赣江、清江、湘江、沅水、南盘江、红水河、乌江、柳江、黔江、西江干线、右江）为主要研究目标，这些河流占国家水运主通道的近一半，占中西部地区内河主通道的近90%。

各专题的主要研究内容如下：3.1枢纽通航设施建设政策研究一、枢纽通航设施建设现状及其问题（一）通航河流枢纽建设速度加快进入21世纪以来，经济高速增长带来巨大的能源需求，对水电开发产生了更为迫切的需求，中西部地区水电开发步伐明显加快，水电枢纽数量增长迅速。

随着我国水利、水电、航电等各类枢纽的不断增多，对内河航运的影响越来越大。

（二）枢纽建设促进了内河航运资源开发我国中西部地区多为山区河流，滩险流急，航道整治难度大，成本高，枢纽建设是实现航道梯级开发、促进我国中西部内河航运发展的最有效途径。

枢纽建设的库区回水自然形成深水航道，不但淹没了碍航浅、险滩，而且使得部分不通航或原始通航条件较差的河流（河段）通航状况得到改善，为航运发展创造了条件。

调研的17条河流中，四级及其以上航道里程中大部分都是在枢纽建成后结合航道整治工程达到现有等级，占同期我国高等级航道的24%。

枢纽工程建设提高了航道等级，增加了水运资源，只需解决枢纽节点的通航问题，即可有效利用航运资源。

（三）枢纽节点阻塞，造成航运资源大量浪费河流通航一条线的特征决定了只有航道全线贯通，才能够发挥内河航运长距离运输的优势。

而现实中，河流的梯级数量多，渠化时间长，作为航道上的节点，哪怕只有一个梯级枢纽通航设施的不建、缓建或低标准修建，都会影响整条河流航道的连续性，甚至导致断航，制约流域经济的发展，造成巨大社会资源的浪费。

与此对应的现实是，课题组调查的17条河流中，70％的水利、水电枢纽因未充分考虑通航要求，形成的上千公里的四级以上航道资源因枢纽“锁河”而无法有效利用，造成了不同程度的碍航或断航。

部分水利、水电枢纽未充分考虑通航要求的具体表现有：不建、缓建通航设施，造成断航；低标准建设通航设施，造成碍航；通航设施选址及总体布置不当，不能满足航运通航条件和标准要求；关键枢纽通航问题处置不当，使其他梯级已建通航设施无法发挥应有的作用；枢纽运行“重发电、轻通航”，严重影响了航运效益。

二、枢纽通航设施建设问题的成因（一）缺乏保障枢纽通航设施建设的有效约束机制涉及枢纽通航设施建设管理的主要法律、法规较为原则，对于通航设施的建设标准、与枢纽主体工程的关系等方面都没有明确规定，并缺乏执法主体、违法责任及处罚、通航论证等操作性内容，实际导致枢纽通航设施建设缺乏有效的制度约束。

（二）多头管理体制难以保证水资源的综合利用目前我国实施的是统一管理和分部门、分级管理相结合的水资源管理体制，不同部门的发展水平和行业特点不同，造成了部门间的职能分配不明，权责关系不清，提高了水资源行政管理成本，不利于对不同用水目标、用水方式的综合协调。

（三）枢纽建设和经营的“逐利”机制造成“重电轻航”通航河流枢纽的通航设施作为整条航道的一个节点，其效益主要体现为内河航运业的发展和促进地区经济发展、提高人民生活水平等社会效益，无法为枢纽带来直接经济效益。

因此，不但枢纽通航设施投资无法获得回报，建设成本得不到弥补，运营所产生费用也要由枢纽企业自行承担。

因此，水电企业作为市场主体，在面临业绩考核的压力下，管理者往往会牺牲其承担的社会效益，在具体梯级建设过程中，水电企业为了降低投资成本，尽量降低通航设施的投资。

（四）政府公共投入不足，难以缓解电航之间的矛盾枢纽通航设施建设政府公共投入不足，在我国是一个长期存在的问题。

在计划经济时期，枢纽建设管理体制是政企合一，资金由国家统一投入，当时国家在巨大的财政压力下，降低了部分枢纽建设的资金配置，产生了部分枢纽断航、碍航等历史遗留问题。

伴随着计划经济体制向市场经济体制的转变，在投资主体多元化和发电市场逐步引入竞争的趋势下，不区分枢纽的性质和自身状况，单纯依靠枢纽企业投资建设，将加重企业之间的不平衡，最终影响通航设施建设的效果。

枢纽通航设施作为内河航道的一个组成部分，具有公共性和基础性，政府应当加大公共投入，解决单纯依靠市场机制所引起的供给不足。

三、枢纽通航设施属性分析根据公共经济学的观点，物品的排他性与竞争性是判别物品属性的两大评价标准。

通过具体分析可以得出，同样是通航设施，由于所处地区不同，船舶通过量不同，其就具有不同程度的公共品属性。

在现阶段，本课题研究范围内的中西部地区内河航道及其通航设施，相对来说承担的交通量较低，船舶较少，实行免费通行，因而具有很强的非竞争性和非排他性，在实现社会公平方面的作用显著。

因此，至少从我国现阶段经济社会发展水平的角度来看，中西部地区通航设施中的绝大部分应该接近于纯公用物品。