引入律师业务,为人民调解制度注入生机活力

海龙律师事务所田希国摘要：随着改革开放的深入，我国社会结构和社会关系发生了重大变革，社会纠纷的主体和内容日益多样化、复杂化，我国传统的人民调解制度已经难以适应经济社会的发展。

为了创新体制，增强活力，有效发挥人民调解制度的作用，有必要将律师业务引入人民调解活动。

由执业律师从事人民调解工作，可以优化人民调解制度的组织结构，提高人民调解工作的质量，为人民调解制度注入生机活力。

实现律师业务与人民调解制度的结合，最合理的方式是由政府通过招投标购买律师服务，由政府根据实际需要，有针对性地将律师服务用于满足人民调解工作的现实需要。

关键词：人民调解律师业务政府购买律师服务承载中国法律文化的人民调解制度对化解矛盾、平息纷争、维护稳定、促进和谐发挥了重要作用，曾被西方学者称之为“东方经验”，誉之为“东方一枝花”。

但是随着我国经济社会的跨越式发展，各种利益关系被剧烈调整，社会纠纷不仅呈现增多趋势，而且纠纷的主体和内容日益多样化、复杂化，传统的人民调解制度和现有的人民调解员队伍已经不能适应社会发展的需要。

人民调解的公信力今不如昔是个不容否认的事实，据统计人民调解委员会受理的纠纷总数与人民法院受理的一审民事案件总数的比例，已由上世纪80年代初的17∶1下降为目前的约1.7∶1。

1如何让“东方之花”再度绽放？面对现实，出路只有创新体制，大力提高人民调解员的法律素质。

我们认为，将律师事务所的业务与人民调解委员会的工作对接，由执业律师充当人民调解员，对提高人民调解员队伍的整体素质，提高人民调解工作的质量，增强人民调解制度的生机活力具有重要意义。

本文拟就律师介入人民调解工作的必要性、可行性及律师介入人民调解工作的方式做初步探讨。

1人民调解:东方一枝花何时重新绽放，《重庆日报》2008年2月18日第2版一、提高人民调解员的法律素养是人民调解面临的迫切任务人民调解委员会的任务是调解民间纠纷，并通过调解工作宣传法律、法规、规章和政策，教育公民遵纪守法，尊重社会公德。

依据法律、法规、规章和政策进行调解是人民调解委员会的调解工作应当遵循的首要原则，人民调解员的法律素养和政策水平直接关系到人民调解工作的质量。

人民调解委员会是村民委员会、居民委员会或者企业事业单位下设的调解民间纠纷的群众性组织，作为其主体的人民调解员基本是来自基层普通群众，而非专业法律人才，人民调解员的法律知识水平和运用法律解决社会纠纷的技能普遍不高。

上世纪80年代以前，我国法律不健全，老百姓法律知识欠缺，加之社会关系相对简单，人们的收入较少，当事人对法律服务水平要求相对较低。

发生争议后，当事人往往愿意选择无偿的人民调解，而不是花钱到法院打官司。

随着改革开放的不断深入，我国社会结构发生了深刻变化，随之而来的是法制建设步伐的加快，尤其是在上世纪90年代以来，我国新的法律法规不断推出，主流社会的司法理念也在不断更新，而作为非法律职业群体的人民调解员队伍整体素质的提升却是相对缓慢，而且，由于人们权利意识的增强和收入水平的提高，越来越多的当事人宁愿花钱聘请律师向法院起诉，也不愿选择无偿的人民调解，人民调解制度的公信力受到了前所未有地质疑。

提高人民调解员队伍的专业素质是人民调解事业面临的迫切任务。

欧美国家ADR的成功，原因不仅仅是在形式上借鉴了“东方经验”，更为重要的是，ADR在本质上是在诉讼程序之外，建立了由法官等法律职业群体调解民间纠纷的机制。

要使人民调解办理案件的质量达到与欧美ADR调解案件质量相当，必须使我国的人民调解员的法律职业素养达到与法律职业群体相当的水平。

截止达到2009年底，我国人民调解员579万多人1，远远多于执业律师16.6万人的规模2，在短时间内把人民调解员整体队伍的法律素养提高到与法官、律师相1李水：中华全国人民调解委员会第三届理事会第三次会议工作报告，《人民调解》2010年第1期16页2截至2009年底，全国执业律师16.6万人，全行业从业人员22多万人。

资料来源：新华网2010年02月15日09:34当的水平不具有现实的可能性，因此，有必要把人民调解委员会的工作律师事务所的业务对接，由执业律师直接从事人民调解员工作，由此直接提升人民调解员队伍法律素养。

二、律师承担人民调解员工作既是不要的也是可行的律师是法律职业群体，具有法律专业知识与职业技能，是“在野法曹”，是社会的法律工作者。

在民众心目中，律师具有较高的社会公信力，案件当事人双方通过律师居中调解达成协议的可能性通常比普通人民调解员主持调解下实现和解的可能性更大，而且和解结果的合法性更强，从而实际履行的比率通常会更高。

如果引入一定数量规模的律师从事人民调解工作，无疑有助于人民调解工作质量的快速提升，有助人民调解制度目标的实现。

律师制度的目的是通过律师的业务活动，维护当事人合法权益，维护法律正确实施，维护社会公平和正义，促进社会和谐；人民调解制度的目的通过依法调解社会纠纷维护社会稳定，增进社会和谐。

国家设立律师制度与人民调解制度的根本目的是一致的，律师执业活动的非官方性质与人民调解活动的群众性质是相通的；律师依法承担一定公益性法律服务的义务，这与人民调解的公益性是一致的。

律师业务与人民调解工作实现对接的具备制度基础。

律师职业与法官、检察官职业同属于法律职业群体，但律师是社会的法律工作者，律师调解不具有官方身份，这与人民调解的民间性一致，因此，执业律师以人民调解员身份从事案件的调解工作，可以显著提高人民调解工作的质量，但又不会改变人民调解制度的群众性质。

律师是社会的法律工作者，律师业务水平的高低及业务量的大小取决于社会对律师评价的高低，也就是说律师需要社会资源。

当前，律师之间在业务及收入分配极不公平，成功律师业务繁忙，苦于分身无数，不知名律师，尤其是执业时间较短的新手律师，苦于案源匮乏，在为衣食无忧而忧。

大多数律师业务收入集中在极少数成功律师手里，而大多数的普通律师只占有律师业务收入的极少数。

多数普通律师的业务不足，具有拓展业务空间的强烈需求，他们是充实人民调解力量的现实的人力资源。

三、律师介入人民调解的理想模式是政府购买律师服务让执业律师从事人民调解工作可以采用多种方式，可以是无偿的，也可以是有偿的，可以是临时的，也可以是常态的。

但要从根本上提高人民调解员的业务素质和办案质量，必须将律师参与人民调解制度化、常态化，使之成为一种稳定的体制。

实现律师业务与人民调解工作对接，应当注意以下问题：（一）在律师事务所设人民调解机构不可行近年来，国家为了化解社会矛盾，减少社会对抗，减轻群众诉累，明确了行政机关和司法机关优先使用调解方式处理案件争议的职责，确立了人民调解、行政调解和司法调解三位一体的司法理念，并取得了显著成效。

为此，有人设想给予律师事务所调解职责，在律师事务所设立专门的调解机构。

我们认为这并不可取。

从方便律师开展人民调解工作考量，最好的办法是在律师事务所设立人民调解机构，但这在事实上行不通。

律师是以法律服务作为谋生手段的职业，具有明显的商业性，抛却法律特性，律师就是商人，商人的本性就是谋求利益最大化。

人民调解是社会公益性活动，《人民调解委员会组织条例》第十一条明确规定人民调解委员会调解民间纠纷不收费。

律师事务所的营利性与人民调解委员会的公益性直接冲突。

在律师事务所设立人民调解机构，调解员无论是由执业律师担任，还是由律师之外的人民调解员担任，开展无偿的调解服务势必减少律师的业务收入，因此一定会受到律师的抵制；如果律师在调解活动中开展的是有偿服务，则必定使人民调解失去其固有的公益性。

人民调解组织一般是在城市社区和农村村民委员会下设，究其历史原因，一是为了便于群众解决纠纷，二是出于中国特有的熟人社会这一文化背景。

由争议当事人都熟悉都尊重的具有一定名望的人士主持调解，这是人民调解制度存在并取得成功的重要条件。

我国的律师事务所集中在城市，如果将人民调解组织设立在律师事务所，使其脱离村社，不仅给当事人带来路途上的不便，也会使调解工作脱离熟人社会这一文化背景，不利于人民调解工作的顺利进行。

（二）由律师直接承办人民调解案件不现实律师群体中不乏热心公益人士，事实上，许多律师都有在争议双方当事人之间展开调解，成功化解矛盾，无偿提供法律服务的经历。

但律师靠公益活动毕竟不能养家糊口，我们没有理由要求律师放弃商业性的业务活动，将精力投入从事公益性的人民调解工作之上。

如果没有制度保障，仅仅依靠少数热心公益的律师偶尔从事人民调解工作，律师的介入对人民调解工作的贡献也就微不足道。

（三）解决商业性与公益性矛盾的出路是政府购买律师服务解决律师业务营利性与人民调解工作公益性矛盾的最好办法是政府购买律师服务，用以充实人民调解工作。

具体而言，是由政府根据人民调解工作需要，确定由执业律师以人民调解员的身份对当事人之间的争议进行调解，政府根据律师完成调解工作的质量和数量合理支付律师报酬。

公共服务是现代政府的基本职能之一，政府购买律师服务用于公共消费，可以直接实现局部利益的平衡，维护社会稳定。

政府购买律师服务无偿提供给城市社区和农村的人民调解委员会，可以让从事人民调解工作的律师得到报酬，使之成为人民调解员队伍相对稳定的成员，优化基层调解组织人员配置，提高了调解服务质量水平，有效解决律师业务有偿性与人民调解工作无偿性之间的矛盾。

2009年深圳市福田区人民政府对此曾经做过尝试，并为我们提供了成功的经验1。

四、对政府购买律师服务加强人民调解工作的几点建议由政府购买律师服务，并不意味着政府财政负担加重。

为了应对越级上访、突发性群体事件等不稳定因素，各级政府每年都要付出巨大的经济代价。

政府“花钱买稳定”早已是公开的秘密，以辽宁省为例，2009年辽宁省投入维护社会稳定专项资金高达223.2亿元2。

如1刘伟李亚男：政府购买服务引入律师参与调解《深圳特区报》2009年8月12日A10版2霍仕明：2009年辽宁投入维护社会稳定专项资金223.2亿元《中国新闻网》2010-02-22 10:34:07果政府将维护稳定资金的一部分用于购买律师服务，通过有效减少不稳定因素，增进社会和谐，不仅可以减少政府为维护稳定的事后性支出，节省资金，还有助于提供政府公共管理水平，提升政府形象，可谓一举多得，事半功倍。

根据律师业务和人民调解工作的特点，我们对政府购买律师服务提出如下建议：（一）用公开招投标方式统一采购现实中可以通过人民调解方式解决的民间纠纷多种多样，将所有的调解案件都交由执业律师完成既无必要，也不可能。

政府应当针对基层人民调解组织需要调解纠纷案件的数量、种类以及人民调解员业务能力欠缺程度等因素，选择专业性强，调解难度大的某类案件，或者是纠纷发生较多、较为集中的领域，确定招标项目，再把招投标购买到的律师服务用作人民调解工作的必要补充。