近代前期的中央和地方政权机构

近代前期的中央和地方政权机构第一节晚清政权机构的变化清朝政治体制，是以君主专制政体为核心的高度集权的政治体制。

这种体制，随着社会政治经济的演变，处在不断的调整和变化之中。

大致说来，从道光二十年（1840）鸦片战争后，到宣统三年（1911），经历了四次重大的变化。

总理各国事务衙门等机构的设立从鸦片战争到第二次鸦片战争后，清廷被迫与英、美等大大小小十几个国家签订一系列不平等条约，外国殖民势力不仅侵入中国东南沿海城市，而且深入长江内地。

面对这种变化的新形势，清朝统治者不得不改变某些统治政策，对政权运行机制进行调整和改革。

咸丰十年十二月初十日（1861 年1月20 日），咸丰帝下谕批准设立总理各国事务衙门，派恭亲王奕 、大学士桂良、户部左侍郎文祥管理。

这是清廷进行政治体制改革的开端。

总理各国事务衙门，简称“总理衙门”、“总署”或“译署”，其官制仿照军机处。

官员主要有大臣和章京。

大臣一般分为亲王、郡主、贝勒统领、军机大臣兼领、大臣上行走，章京分为总办章京、帮办章京、章京、额外章京。

章京在大臣领导下管理各项具体工作。

分设英国、法国、美国、俄国、海防五股及司务厅和清档房。

总理衙门对同文馆、海关总税务司以及南、北洋通商大臣虽然不能直接管辖，但关系密切。

其开始主管外交及通商、关税等事务，后来扩及筑铁路、开矿、制造枪炮军火等，总揽了全部洋务事宜。

其权势与地位，凌驾于六部之上，颇似军机处。

在总理衙门设立以前，清廷对外交涉由礼部、理藩院、鸿胪寺等机构办理。

总理衙门成立后，清廷才开始有了专门的外交机构，尽管它带有半殖民地色彩，但毕竟标志着中国已进入近代意义上的外交行列。

在这以前，清廷还设有五口通商大臣（后改称南洋大臣）、三口通商大臣（后改称北洋大臣）、总税务司等。

由于总理衙门成为总揽一切“洋务”的中枢机构，从而引起清朝中央机关职权的变化。

这一变化，在光绪戊戌年间刑部郎中沈瑞林的奏折中有一段详细记载：凡策我国之富强者，要皆于该衙门为总汇之也，而事较繁于六部者也。

夫铨叙之政，吏部主之，今则出洋大臣期满，专由该衙门请旨，海关道记名，专保该衙门章京，而吏部仅司注册而已。

出纳之令，户部掌之，今则指拨海关税项，存储出公费，悉由该衙门主持，而户部仅司销覈而已。

互市以来，各国公使联翩驻京，租界约章之议，燕劳赏赐之繁，皆该衙门任之，而礼部主客之仪如虚设矣。

海防事起，力求振作，采购战舰军械，创设电报邮政，皆该衙门专之，而兵部武库车驾之制可裁并矣。

法律本掌于刑部，自各国以公相持，凡交涉词讼之曲直，悉凭律师以为断，甚或教案一出，教士多方袒护，畸轻畸重，皆向该衙门理论，而刑部初未与闻也。

制造本隶于工部，自各国船坚械利，耀武海滨，势不得不修船政铁路，以资防御，迄今开办铁路，工作益繁，该衙门已设有铁路矿务总局矣，而工部未遑兼顾也。

是则总理衙门之事，固不独繁于六部，而实兼综乎六部矣。

①从这段记载看，清廷各部职权由此相对缩小，甚至名不副实，形同虚设，总理衙门成为包揽一切的机构。

所以，外国侵略者把它视为“帝国政府（指清廷）的内阁”，这表明清朝中央机构开始发生变化。

“新政”时期政权机构的变化中国在甲午战争中的惨败，丧权辱国的《马关条约》的签订，使得朝野上下要求改革现状、挽救民族危机的呼声日益高涨，掀起了要求以改革现行政治体制为中心的维新运动。

从光绪十四年（1888）到光绪二十四年（1898），康有为先后七次向光绪帝上书，历陈改革政治制度的必要性和紧迫性。

光绪二十四年四月，光绪帝下诏进行变法。

在变法期间，他下令删改则例，裁汰冗员；取消詹事府、通政使司、光禄寺、鸿胪寺、大理寺、太仆寺等冗散重叠机构；设立矿务铁路总局、农工商总局、京师大学堂；准许办报馆、学会、商会、农会；改各省书院、祠庙为学校；裁汰绿营、用新法训练新军；推行保甲制度等等。

这一系列改革和措施，遭到慈禧太后为首的守旧派的抵制和破坏。

然而戊戌变法的失败，并不表明旧的政权体制照样能维持下去。

随着义和团运动的爆发，八国联军的侵华，《辛丑条约》的签订，以孙中山为首的资产阶级革命派登上了政治舞台，向清皇朝发起猛烈进攻。

清朝统治者为了挽救没落的命运，被迫进行机构改革和宣布预备立宪。

光绪二十六年（1901）底，清廷发布“变法”上谕，推行“新政”。

三月，清廷成立督办政务处，作为规划“新政”的机构。

随后，改总理衙门为外务部，“班列六部之前”。

光绪二十九年（1903），设练兵处，划一全国新兵训练；成立财政处，谋求统筹全国财政，解决财政困难；设立商部，将矿务铁路总局并入。

光绪三十一年（1905），设立巡警部，统理全国警务；设立学部，管理全国教育。

在这期间，先后裁撤东河河道总督，云南、湖北、广东三省巡抚及通政司，归并詹事府于翰林院，裁汰各衙门胥吏差役，停止捐纳买官，废除科举制度，设立学堂，派学生出国学习等等。

这一时期的新政，是对清朝政权体制的重大改革。

通过这一改革，使清朝政权机构发生了很大的变化，一些旧机构被撤销了，一些新机构设立了，传统的六部、九卿的建制趋于瓦解。

“预备立宪”时期的官制改革光绪三十一年（1905），清廷宣布“预备立宪”，派载泽等五大臣出国考察政治，设立考察政治馆。

次年，五大臣回国后，向慈禧太后陈述了实行“宪政”的三大好处：一是“皇位永固”；二是外患渐轻；三是“内乱可弭”。

清廷于七月十三日（9 月1 日）宣布“预备仿行立宪”先从改革官制入手。

同时，派载泽等编纂官制，命各省督抚派员参议，后又派奕 、瞿鸿等总司核定。

经过一番讨论，由奕 等议定一个改革朝廷官制的方案。

九月二十日（11 月6 日），清廷宣谕按照奕 等厘定的新官制进行改革。

（1）改巡①《戊戌变法档案史料·添裁机构及官制吏治》。

警部为民政部，户部为度支部，兵部为陆军部，刑部为法部，理藩院为理藩都，大理寺为大理院，都察院为都御史、副都御史，其中法部管司法，大理院管审判，都御史负责“纠察行政缺失，伸理冤滞”；（2）将太常、光禄、鸿胪三寺并入礼部，工部并入商部，取名农工商部；（3）增设专管轮船、铁路、邮政的邮传部；（4）内阁、军机处、外务部、吏部、学部以及宗人府、翰林院、钦天监、銮仪卫、内务府、太医院、各旗营、侍卫处、步军统领衙门、顺天府、仓场衙门等照旧不变；（5）准备设海军部、军咨处、资政院、审计院等①。

除外务部官员缺照旧外，各部堂均设尚书1 员，侍郎1 员，满汉不分。

这种改革，表面上仿照西方资本主义三权分立的体制，设立内阁（行政）、大理院（司法审判）和准备设立资政院（立法），实际上“大权统一于朝廷”，仍以军机处为“行政总汇”②。

在这次改革中，还有一个重要变化，即废除了清初三法司制度，实行四级三审制。

所谓四级，即城乡■局（初级审判厅）、地方审判厅、高等审判厅、大理院。

所谓三审，即犯有笞杖罪、无关人命的徒罪及200 两银价以下民事诉讼案件，由初级审判厅审判，不服，上诉到地方审判厅进行二审，不服，上诉到高等审判厅进行终审；徒、流、死刑由地方审判厅初审，不服，由高等审判厅进行二审，不服，由大理院进行终审判决。

高等审判厅不受理初审词讼案件，大理院负责二级终审及办理宗室、官犯国事重大案件和皇帝特旨交审案件。

因此，刑部改为法部后，变为管理司法行政；大理寺改为大理院后，变成最高审判机关。

同时设立各级审判厅及总检察厅与各级检察厅，都察院不再参预会审和稽察事务。

稽察由总检察厅、各级检察厅行使，从而形成较为完整的近代化司法系统。

在改革中枢政治体制的同时，慈禧太后命奕 等续订各省官制，进行地方政治体制改革。

奕 等拟订的《各省官制通则》，于光绪三十三年（1907）颁布。

改革的基本内容是：“各省按察使改为提法使，并增设巡警、劝业道缺，裁撤分守、分巡各道，酌留兵备道及分设审判厅，增易佐治员”。

并由东三省先办，直隶、江苏两省择地试办，其余各省“均由该省督抚体察情形，分年分地请旨办理，统限十五年一律通行”①。

在省辖区域，按“区划广狭，治理繁简”，将所属地方分为府、直隶州、直隶厅，各省原设直隶厅有属县的，一律改为直隶州。

各府所属地方分为州、县，各直隶厅所属地方为县。

并将各直隶州、直隶厅及州、县所管地方划分若干区，置区官1 人，管理本区巡警事务。

同时，将原设的分司巡检，一律裁撤。

“责任内阁”的成立光绪三十三年（1907）秋，宣布在朝廷筹设资政院，命令地方各省筹设咨议局，同时将考察政治馆改为宪政编查馆。

宪政编查馆直属军机处，专管调查编定东西各国宪法材料和各省政治情况，并负责草拟《议院选举法》、《宪法大纲》等有关法律文件。

光绪三十四年八月初一日（1908 年8 月27 日），公布《宪法大纲》。

十月二十一日、二十二日（11 月14 日、15 日），光绪帝、慈禧太后先后死去。

溥仪“入承大统”，以翌年为宣统元年（1909）。

以光绪帝之弟、溥仪之父载沣为摄政王监国。

载沣执政后，为巩固垂危统治，采取借“预备立宪”以笼络人心，并乘机加紧集中权力于皇族的方针。

他一方面通令颁布《厅、州、县自治章程》及《法院编制法》，要求务必在宣统元、二年各省成立咨议局、朝廷成立资政院，“以立议院基础”；另一方面，效法德国皇帝威廉·亨利统治办法，以皇族掌握全国军队统率权，削夺汉族军阀官员的权力，罢斥权势煊赫的袁世凯，自己代理陆海军大元帅，将军政大权掌握在皇族手里，以维持岌岌可危的统治。

①《光绪朝东华录》第5 册，总第5579 页。

②《光绪朝东华录》第5 册，总第5579 页。

①光绪三十三年五月二十七日《各直省官制先由东三省开办俟有成效逐渐推广谕》，故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》上册，中华书局1979 年版，第510 页。

宣统三年四月（1911 年5 月），清廷慑于各方面的压力，不得不颁布《新内阁官制》，撤销军机处这一君主专制的权力中心，设立责任内阁。

责任内阁由总理大臣、协理大臣、各部大臣组成，“辅弼皇帝担负责任”。

内阁会议由总理大臣主持，设政事堂为会议场所，规定颁布法律、敕令及有关国务的谕旨，须经总理、协理大臣会同有关部务大臣副署，涉及各部的事务，由全体阁员副署，才能发生效力。

新内阁体制，在总理、协理大臣之下，设丞1 人，综理各务，所属有承宣厅和制诰、叙官、统计、印铸四局。

新内阁设外务、民政、度支、学、陆军、海军、法、农工商、邮传、理藩等十部，各部尚书一律改称大臣。

同时，裁撤内阁、会议政务处、宪政编查馆，改礼部为典礼院、监务处为监政院、军咨处为军咨府，增设弼德院等。

至此，清廷中枢以新官制代替了旧官制。

责任内阁的成员是：总理大臣奕 ，协理大臣那桐、徐世昌，外务大臣梁敦彦，民政大臣善耆，度支大臣载泽，学部大臣唐景崇，陆军大臣■昌，海军大臣载洵，法部大臣绍昌，农工商大臣溥伦，邮传大臣盛宣怀，理藩大臣寿耆。

在这些阁员中，满族贵族8 人，蒙古贵族1 人，汉族官员4 人，满族贵族8 人中，皇族又占6 人。