城市住宅用地容积率管理标准优化研究——以驻马店练江河片区控制性详细规划为例

城市住宅用地容积率管理标准优化研究

——以驻马店练江河片区控制性详细规划为例1

冯浩,戴慎志

摘要：部分城市住宅用地容积率管理标准与城市发展实际不相契合，控制方法也因缺乏灵活性而影响管理效果；因此，及时发现问题并适度进行调整优化十分必要。对于城市住宅用地容积率管理标准的调整需要充分考虑总量控制、城市开发现状、经济效益、公共利益等要素，并积极参考典型城市的管理经验；对于城市住宅用地容积率的控制方法应坚持刚性与弹性相结合的原则，在分区控制的基础上采用“基准容积率+修正要素调整”的方式具有宝贵的借鉴意义。

关键词：住宅用地容积率管理标准控制方法

1. 研究背景

城市土地开发强度，特别是容积率的确定涉及诸多经济、社会及环境要素，因此城市管理部门在制定管理标准时，不得不考虑多方利益，从城市整体发展的角度进行统筹布局。但是，制定一套完善的容积率管理标准以取得多元利益主体的协调、城市整体空间系统的协调以及社会、经济、环境要素的协调，面临着诸多困境。虽然对于土地开发强度标准的确定已经有了很多较为成熟的方法体系，如经验归纳统计法、形体模型设计法、调查分析对比法等等，然而在经济发展、社会和谐与环境优化方面仍难实现兼顾公平。因此，很多城市土地容积率管理标准并不能与城市现实发展相契合。在新的城市建设中，根据城市发展实际，主动对城市土地开发容积率管理标准进行适度调整，成为规划编制能否有效指导城市未来发展的关键。本论文以驻马店练江河片区控制性详细规划为例，聚焦城市住宅用地容积率，在实地调研与案例研究的基础上，提出管理标准与控制方法的优化策略。

1本研究得到国家留学基金资助

2. 城市住宅用地容积率管理标准分析

2.1 与典型城市的对比分析

驻马店城市住宅用地容积率管理标准主要依据现行《驻马店市城市规划管理技术规定》进行确定。研究将驻马店的城市容积率管理标准与深圳、上海、郑州进行比照，明确驻马店容积率管理标准的定位。

表2-1 驻马店住宅建筑容量控制指标

备注：F 为容积率，D%为建筑密度；数据根据《驻马店市城市规划管理技术规定》整理得出。

深圳的容积率管理是基于容积率分区确定不同的基准容积率，并通过要素修正确定管理标准。市域范围分为6个容积率分区，除了Ⅰ区为生态控制区外，其余5个分区基本覆盖城市建成范围。与此相类似，驻马店的容积率管理标准也是基于不同的城市区位分成了5级管理标准，分别对应了二环以内的中心地段和一般地段、二环至外环范围内的中心地段和一般地段，以及外环以外的地段。将深圳的容积率管理标准与驻马店的进行对比，可以看出：驻马店的管理标准整体较高；由高标准到低标准的梯度变化较为平缓；与深圳管理标准的差距随着容积率标准的不断降低而逐渐增加。

图2-1 深圳与驻马店容积率管理标准对比

上海、郑州与驻马店的容积率控制方法相类似，均是基于一定的城市区位确定不同高度类型的住宅容积率基准值指导开发强度的控制。对上述三座城市对低层、多层、高层住宅的容积率控制标准进行对比，可以看出：对于低层住宅的控制，驻马店的标准高于上海，低于郑州，但是却不能在二环以内的中心地段内进行建设；多层住宅的容积率控制标准与上海相同，但高于郑州；高层容积率的控制标准与郑州相同，但高于上海。

图2-2 上海、郑州与驻马店容积率管理标准对比

2.2 与周边城市的对比分析

根据驻马店及周边各城市城市规划管理技术规定中的建筑容量控制内容，对低层、多层、小高层、高层住宅进行容积率控制标准的对比分析，可以得出驻马店的容积率控制管理标准普遍高于周边城市，尤其是对于小高层和高层的控制。

表2-1 驻马店与周边城市容积率管理标准对比

备注：数据来源于各地方城市规划管理技术规定及相关城市建设管理标准规范。

2.3 结论与建议

基于以上的分析，可以得出驻马店住宅用地容积率管理标准整体较高，应进行适当调整，具体调整建议包括：

●住宅总体容积率指标适当下调；

●基于城市不同区位确定的容积率管理标准的梯度变化需要拉大；

●对于小高层和高层的容积率控制标准需要额外进行下调。

3. 练江河片区住宅用地容积率管理标准优化

3.1 优化要素

练江河片区住宅用地容积率管理标准需要在城市管理标准的基础上进行优化，但必须考虑经济、社会及环境协调发展的需求。具体的限制要素包括总量控制、城市开发现状、经济利益、环境效益和区位要素。

3.1.1 总量控制

根据规划方案，练江河片区15.39km2的用地范围内，将有622.23ha的土地作为居住和商住用地进行开发，而在未来，这一片区将承载26.19万人口，按照“住房全面小康”的标准，人均住房建筑面积应为30m2,那么总的住房建筑面积需求为785.7万m2，那么从满足居民住房需求的角度出发，练江河片区的总体标准容积率应为1.26，实际建设的容积率不应低于此标准。从另一个角度出发，本着土地集约利用的原则，人均住房建筑面积不宜大于40 m2（上海现状为33.4 m2），那么住房建筑的开发总量则应控制在1047.6万m2，对于练江河片区的整体开发强度控制上限应为1.68。而这些开发量将依据开发强度的分区进行分配。

3.1.2 城市开发现状

在对驻马店中心城区新建或在建的16个住宅小区进行调研的基础上可以得出：多层住宅区的容积率取值范围为[1.5，2.5]；小高层容积率取值范围为[2.0，3.5]；高层容积率取值范围则为[3.0，5.5]。考虑到现状开发强度稍高，新建地区的容积率应在此基础上适度下调。

3.1.3 基于房地产利润的容积率测算

地块的开发价值（即利润）取决于开发成本与产出的差值。用公式表示为：利润=总收益-总成本。上述文字可进一步表示为：

(P1＋P2＋P3＋P4·F＋P5·F＋P6)·A·R=S·F·A－(P1＋P2＋P3＋P4·F＋P5·F＋P6)·A

公式一

其中，P1-土地出让价格（元/每平方米用地面积）；P2-土地征用费用（元/每平方米用

地面积）；P3-动迁安置成本（元/每平方米用地面积）；P4-建安成本（元/每平方米建筑面积）；

P5-基础设施建设费用（元/每平方米建筑面积）；P6-其他开发费用（元/每平方米用地面积）；

R-房地产营业利润率；S-销售价格（元/每平方米建筑面积）；A-总用地面积；F-规划容积率。

公式一变形后为：

F=(P1＋P2＋P3＋P6)·(1+R)/[S－（P4 + P5）(1＋R)]

公式二

因此，在利润率一定的情况下（通常以行业正常利润率为计算依据），通过计算能得出

该利润率下的“最低经济容积率”，即低于这一容积率将导致开发商利益受损，若高于这一

容积率开发商将得到一部分超额利润。

根据驻马店地方土地出让价格、土地征用费、动迁安置成本、销售价格等要素，在保证

房地产营业利润率不低于20%的情况下，容积率的最低取值为1.85。

3.1.4 基于公共利益的容积率测算

现行的容积率赋值方法的分析多是从外部因素对容积率的影响进行考虑，忽视了内部因

素，如：日照、停车、公共绿地、公共设施等。而这些因素正是现阶段与公众生活品质息息

相关的。在对驻马店已建区展开的调研中总结分析发现，公共绿地和停车两个因素是与当前

公众生活联系最密切，而在既有容积率指标制定方法中最容易被忽视的因素（日照和公共设

施分别通过通则和专项规划的方式，达到了较好的控制效果）。进一步研究停车、公共绿地

与容积率的关系，从下面两个公式：

停车位个数=地块面积×容积率×停车位配建系数

公式三

公共绿地面积=人口×人均公共绿地指标=（建筑面积×容积率×人均公共绿地指标）/(人均

住房面积指标×建筑密度×平均层数)

公式四

可以得到，当容积率越大所需停车位个数和公共绿地面积越多，而从建设成本、心理安

全、交通容量等因素考虑，停车位个数和公共绿地面积都存在极限值，故而，也可反推得到

容积率的最大值。根据相关规范与标准，在保证居民停车率不低于10%的情况下，容积率取值范围为[1.88，3.76]；在保证人均公共绿地面积在1.5m2的情况下，容积率的取值范围为

[2.50，6.67]。因此，基于公共利益的容积率的取值范围为[2.50，3.76]。

3.1.5 典型城市容积率管理标准参考

练江河片区在驻马店城市的区位涵盖了二环至外环规划控制区的中心地段和一般地段、和外环以外的规划控制区，根据《驻马店市城市规划管理技术规定》，对于住宅容积率的控制标准如下表所示：

表3-1 驻马店住宅容积率控制标准

备注：数据根据《驻马店市城市规划管理技术规定》整理得出。

练江河在驻马店的区位类似于深圳Ⅲ、Ⅳ级密度分区的区位，上海中心城区内外环之间的区位、郑州三环以外的新区，根据以上城市的控制标准，其容积率的基准参考值见下表：表3-2 深圳市Ⅲ、Ⅳ级密度分区的容积率控制指标

备注：数据根据《深圳市法定图则地块容积率确定指引》（20091102 试行版）整理得出。

表3-3上海市中心城区内外环以内地区的容积率控制标准

备注：数据根据《上海市城市规划管理技术规定》整理得出。

表3-4郑州市中心城区内外环以内地区的容积率控制标准

备注：数据根据2006年《郑州市建设用地规划管理技术规定》（征求意见稿）整理得出。3.2 优化标准

基于以上的分析，驻马店城市建设开发强度的控制应在现有管理标准的基础上适当降低，并考虑总量控制、城市开发现状、经济价值、公共利益与典型城市的标准等要素。另外，根据功能定位，练江河片区开发的容积率应在城市整体控制水平的范围内取较低值，以塑造宜人的生态景观及居住环境。

表3-5 驻马店城市及练江河片区住宅用地容积率管理标准优化建议值

4. 练江河片区住宅用地容积率控制方法

4.1 典型城市住宅用地容积率控制方法总结

目前，以上海、深圳以及香港为代表的城市住宅居开发强度控制主要包括两种方式。对于大于一定用地规模的开发项目（如上海的临界用地规模为 3 公顷、深圳为 1 公顷），要求编制详细规划作为开发强度控制的依据；对于小于一定用地规模的开发项目和在详细规划没有覆盖的地区，以有关规范性文件作为开发强度控制的依据。各城市的有关规范性文件大部分都采用了密度分区的方法对开放强度进行控制和管理，如《上海市城市规划管理技术规定》、《深圳市城市规划标准与准则》等。

对于典型城市住宅开发强度密度分区管理经验主要包括以下几点：

（1）城市建设范围划分为若干密度控制区域。比如，上海城区以环路为界，分为中心城和中心城外两大类地域，其中中心城又划分为内环线以内地区和内外环线之间地区，中心城外划分为新城、中心镇、一般镇和其他地区三类；广州分为四种密度区，厦门和福州分为

三种密度区。

（2）基于密度分区类型，根据建筑用途和建筑高度，制定相应的建筑容积率和建筑密度的控制指标。

（3）根据地块规模，对容积率和建筑密度的控制指标采用相应的折减系数。一般而言，地块规模越大，折减程度越大。

（4）对于城市中的特定地区，包括商业中心地区（如上海的中心商业街区）、历史保护地区（如上海的外滩风貌区、厦门的中山路商业区、福州的三坊七巷）、风景名胜地区（如厦门的鼓浪屿和石万山风景名胜区），制定了特别控制规定。

（5）对于提供公共开放空间给予相应的容积率奖励，并且规定了容积率奖励的上限，一般不超过核定建筑面积的 20%。

4.2 练江河片区住宅用地容积率控制策略

基于典型城市的控制经验及驻马店城市开发的现实情况，研究建议：在不同高度类型基础上，确定容积率基准值，并通过用地规模、交通条件、景观区位要素的修正，反映容积率控制的要素影响；

具体的控制方法包括：容积率分区、开发强度分配、基准容积率的确定、修正要素及系数及容积率奖励。

4.2.1 容积率分区

练江河片区开发强度采用分区控制的方法，根据容积率的不同，将整个片区划分为四类容积率分区，其中Ⅰ区为低容积率，主要是位于邻近练江河及其支流周边景观环境较好的地块；Ⅱ区为中低容积率，主要位于Ⅰ区与中高容积率地区的衔接地段，通过空间的过渡打造连续和谐的城市整体风貌形象；Ⅲ区为Ⅱ区外围，可以依托良好的片区环境基底打造温馨宜人的居住小环境，并通过便利的交通联系实现与景观核心、交通廊道以及服务中心的空间互动，满足居民的住房与生活需求；Ⅳ区为高容积率，主要是部分邻近交通廊道及公共服务设施的地块，可以通过提高开发强度集聚人口，实现交通、景观、服务的高效利用。

4.2.2 开发强度分配

假设城市建设总量为S ，容积率分区数量为n ，第i个分区地块的地块面积为A i（参考

图4-1），由此可以得出城市建筑面积总量计算公式为：

S=∑A i×r i×K (i=1,2,3,4……)

公式五式中K为常数，即第i个分区地块容积率F i与该容积率所对应分值r i的比值。根据前文预测得出的城市建设总量S和公式四可以得出K的值，进而可以得出不同开发强度分区地块内的容积率值，最终建立起基于效率原则下的容积率分区模型，得出较为合理的指标为：容积率Ⅰ区：1.5；容积率Ⅱ区：2.0；容积率Ⅲ区：2.5；容积率Ⅳ区：3.0。

4.2.3 基准容积率确定

以上述分析内容为基础，确定不同容积率分区内不同高度类型住宅的容积率控制标准值。

表4-1 驻马店城市及练江河片区住宅用地基准容积率

4.2.4 修正要素及系数

练江河片区住宅开发应根据用地规模、景观环境和交通条件，对容积率采用灵活控制的手段，三类要素的修正系数见下表：

表4-2 驻马店城市及练江河片区住宅用地容积率修正要素及系数

此外，作为补充，在实际的规划管理中还应根据《驻马店城市规划管理技术规定》中的相关内容，切实执行容积率的奖励政策。

图4-1 驻马店城市及练江河片区住宅用地容积率分区及控制图

5. 总结

与许多城市一样，驻马店城市住宅用地容积率管理标准存在着过高的问题，与城市发展实际不相契合，对城市开发缺乏有效的指导，需要进行适当的调整与优化。总量控制要素可以保证地区与城市整体建设的统一协调，明确地区总体开发规模；城市开发现状的分析则避免新区建设脱离城市发展实际；基于市场开发价值的容积率测算，可以作为容积率下限控制标准，同时明确具有市场开发价值的住宅容积率控制范围；基于公共利益的容积率测算值确定容积率管理标准的重要依据；而对于典型城市容积率管理标准的参考则是对驻马店现行标准调整建议的重要补充。

在确定合理的管理标准基础上，对于片区的开发仍需要提供细化的指导，包括容积率分区、开发强度分配，尤其是单个地块容积率标准确定，而“基准容积率+修正要素调整”的控制方法体系可以有效地落实对于城市开发的指导作用。

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作者简介

冯浩，博士研究生，同济大学建筑与城市规划学院；

戴慎志，教授、博导，同济大学建筑与城市规划学院。