美国_日本产业政策_比较分析与启示

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美国、日本产业政策比较分析与启示
李远
惠州学院经管系, 广东惠州
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摘要现阶段, 在吸取美国、日本经验的基础上, 我国产业结构调整应主要依靠市场机制进行调节, 同时辅之以宏观政策, 尽快
使我国的产业结构优化, 即产业结构的合理化、高级化。
关键词美国日本产业政策启示
作者简介李远一, 男, 河北石家庄人, 管理学博士, 惠州学院经管系教师、高级经济师, 主要研究外向型经济管理。
中图分类号文献标识码文章编号一一一收稿日期一一
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一、美国政府的产业政策分析
美国是一个市场经济高度发达的国家, 崇尚自由竞争和
依靠市场机制管理经济。强调进行宏观经济政策的调控, 反
对采用微观经济政策的干预, 所以美国政府对产业政策的制
定与经济结构的调整具有鲜明的美国本土色彩。不是从制定
产业政策人手, 而是在贸易政策、科技政策上大做文章, 推动
企业兼并改组、加强管理, 并充分发挥中小型企业技术创新的
灵活机制, 从而不仅为高技术产业提供了相对宽松的国内外
市场环境, 而且为传统工业注入了新的活力。
美国是崇尚自由市场经济的国家, 在绝大多数领域的生
产技术水平处于世界领先地位, 这是美国经济实力保持世界
领先的关键因素。在技术发展的过程中, 政府的作用不可忽
视。无论是农业技术进步还是原子技术的开发, 美国政府发
挥了宏观调控的作用。年由政府提供的“ 研究与发展”
费用达亿美元, 占国民生产总值的, 世纪年代
后都保持在以上。年代以来, 面对美国经济的颓势,
美国历届政府虽然表面上仍奉行自由贸易的原则, 但保护主
义色彩不断加重, 以减轻国内产业竞争压力。年里根政
府宣布“ 贸易政策行动计划” , 其核心内容是变自由贸易为
“ 自由和公平贸易” , 目标在于保证外国市场对美国开放, 保
证美国获得更多的出口机会。年美国国会通过“ 综合贸
易与竞争力法案” , 授权总统对贸易对手不合理或不公平的
贸易做法, 可单方面采取制裁措施, 这就是所谓的“ 特别
条款” 。年布什政府制定了“ 国家贸易政策纲要” , 单方
面宣布有关国家为“ 重点观察国家” , 迫使对方向美

国开放市
场。克林顿执政后, 出台了《国家出口战略》。克林顿政府的
战略贸易政策主要是指运用出口补贴、优惠税收、进口壁垒等
措施, 扶持本国战略性产业的成长, 增强其在国际市场上的竞
争力, 从而谋取规模经济收益。克林顿还鼓吹所谓“ 公平贸
易” 新原则, 通过软硬兼施的办法来为美国的产品和服务寻
找出路, 借机劫掠他人的市场份额和工业利润。
长期以来, 美国政府对经济产业的国际竞争并不十分关
注。直到世纪年代, 里根政府才于年成立了总统
· ·
竞争力委员会, 负责监督美国产业竞争力的变化。世纪
年代克林顿政府提出了“ 通用的产业政策” , 肯定了对新企业
提供公共支持可以产生效益, 但这种支持必须是“ 通用的” ,
而不应当是给予特定的产业或富裕的投资者以贸易和管理方
面的优惠和保护, 而应支持基础性的研究和开发, 或者支持开
办新企业的企业家。在美国, 大约有四分之一的经济活动是
由政府经营或监督的。美国政府对产业的扶持作用最明显体
现在对农业和科技产业的扶持上。在美国联邦政府机构中,
农业部专门负责农业支持政策的拟定和管理农业生产的稳定
发展。二战后的汀年时间里, 农户收人低于全国家庭的平均
收人, 为了保护农民的利益和生产积极性, 政府通过价格保
护、直接收人资助等政策, 使农民收人维持在一个较高的水平
上。年以后, 农户收人超过了全国家庭的平均收人。
世纪年代, 为了提高国际竞争力, 美国联邦政府制
定了高科技产业政策, 把建设“ 信息高速公路” 放在突出地
位, 把信息产业作为世纪的支柱产业。并为此放松了反托
拉斯法, 允许公司之间合作开发新技术, 政府设立专项信贷基
金从财政上支持企业技术改造。通过政策导向, 直接或间接
增加科技投人, 大力发展科学技术, 尤其是发展新兴的信息产
业, 是推动美国经济持续增长的又一重要因素。
二、日本政府的产业政策分析
日本是世界上最早致力于产业政策制定与产业结构设计
的国家, 并取得了明显成效。日本的产业结构调整更多的是
通过产业政策的引导来实现的。日本政府对产业结构调整的
干预程度很强, 其干预的主要手段就是提出明确的产业政策。
日本的产业政策被认为是市场经济国家中独树一帜的宏观经
济政策。运用科学的产业政策来推进产业结构的优化升级,
是日本经济发展中国家干预的主要表现之一, 它为战后日本
经济的高速增长做出了巨大的贡献, 也使日本在世界各国中
成为以产业政策成功推进产业结构优化升级的典范。在日本
外向型经济初始发展过程中, 产业结构的变化主要

是依靠政
府通过制订和实施产业政策来实现的。产业政策是日本政府
主导型市场经济的重要内容。
年, 日本政府提出了“ 倾斜生产方式” 为主的产业复
兴政策。其实质是通过解决能源、动力等部门制约从而拉动
整个国民经济的恢复和发展。通过倾斜生产方式政策, 日本
的基础工业部门实力得以壮大, 为其以后的重化工业化奠定
了基础。倾斜生产方式实质上是一种封闭的国内资源开发和
产业保护政策, 受日本自身资源察赋状况的制约。随着
年道奇路线对日本经济的矫正, 日本重新获得了进人世界市
场的机会。
世纪年代初期, 日本政府制订了“ 产业合理化政
策” , 提出以钢铁、煤炭、电力和造船四大产业为重点, 通过设
备更新和技术进步来降低基础工业成本, 大力刺激民间企业
对现代化设备的投资, 使劳动生产率在一年期间提
高了。世纪年代后期, 日本产业政策重心从基础
工业转向新兴工业。政府开始有意识地支持和培育支柱产业
和出口导向产业。年, 日本加人了关贸总协定, 开始了
贸易与资本自由化进程。日本政府提出发展利益较大的资本
密集型产业政策。
年至世纪年代初, 日本经济进人了经济高速
增长时期。在赶超目标下, 日本产业政策目标是实现重化工
业化, 增强企业竞争力。为此, 日本实行了一系列卓有成效的
产业政策。世纪年代开始, 日本政府以追赶欧美发达
国家为指导思想, 确立了“ 贸易立国” 战略, 对工业部门实施
重工业化和化学工业化, 产业政策的思想是推进重化工业化。
产业政策的中心目标是尽快适应逐步开放的国际经济体系,
实现产业结构高层次的转变。通过重化工业的发展, 日本实
现了产业结构的高度化, 国民生产总值超过了英、法、西德, 成
为第二经济大国。
日本产业政策与贸易政策紧密相连。日本政府始终以
“ 贸易立国” 为基本国策, 把扶植本国企业, 提高其竞争力, 振
兴出口作为推行产业政策的出发点。产业政策的制定以“ 贸
易立国” 战略为决策依据, 因此, 产业政策是实现“ 贸易立国”
战略的重要手段。“ 贸易立国” 战略分为进口替代战略和出
口导向战略。鉴于资源贫乏, 年至世纪年代中期,
日本先是推行了进口替代战略。年代中期后, 重化工业已
相当成熟, 而且具有很强的国际竞争力, 迅速成为了出口主导
产业。进口替代战略转向出口导向战略, 产业结构不断高级
化。日本的这种产业政策是超常规的, 它没有选择比较优势
产业, 而是选择了潜在优势产业。这种超常规性恰是日本产
业政策成功的原因之一。
世纪年代受环境和石油危机的影响, 日本政府开
始将

更多的注意力转向知识密集型产业的发展。在整个
世纪年代, 日本政府越来越重视推进电子、信息产业的发
展, 同时加强了以节省能源与促进替代能源为两大支柱的能
源政策, 使得日本能够顺利克服因石油危机造成的困难。
世纪年代日本产业政策理念是创造性知识集约
化, 重点是加强自主的技术开发。日本政府在年代通商
产业政策构想》中提出来“ 技术立国” 的方针, 这意味着日本
决心实现科技发展战略的目标。年的《世纪产业社会
的基本构想》中首次提出了日本产业结构变化趋势是国际协
调化和创造性的知识融和化产业政策主要目标是适应国际
协调化的结构调整, 提高产业和企业的灵活转换能力, 确保就
业流动性, 维持地域经济活力等。从年代开始, 政府在提
出产业结构知识密集化要求的同时, 大幅度增加科技投资, 主
持或参与重点科技领域的科研工业, 建立企业、大学、政府三
位一体的“ 流动科研体制” 。在日本政府的产业政策推动下,
经过不断调整, 日本的产业结构达到了比较合理、先进的程
度, 其产业的应变能力迅速增强。
世纪年代, 日本泡沫经济破灭。从产业角度看, 不
仅涉及到产业客观正确规划, 也涉及到政府产业政策行为本
身, 以及促进高新产业发展的环境建设。年月日本政
府提出了“ 新技术立国” 的方针。年日本提出了《面向
世纪的日本经济结构改革思路》。年又提出了“ 产业
技术产业创新基本战略” , 加大创新产业的力度, 促进风险企
业的发展, 拉动世纪日本经济发展。虽然日本政府提出了
“ 新技术立国” 等方针, 但是由于泡沫经济崩溃以后, 日本经
济陷人了长期萧条的局面, 整个日本产业结构高度化的进程
被迫推迟。
三、美、日两国产业政策的不同特点
在产业政策目标上, 美国仍是市场自由化程度最高的
国家之一
美国联邦政府并没有明确的经济增长目标, 相对而言, 宏
观经济的稳定更为重要。与此相反, 日本政府的产业政策最
大目标是实现经济快速增长。明治时期政府提出的“ 富国强
兵” 、“ 殖产业兴” 和“ 文明开化” 三大政策的目的就是要加速
发展资本主义经济。二战以后, 日本的工业技术水平和经济
实力等远远落后于发达国家。在这种历史条件下, 日本面临
的主要任务是加速经济增长, 摆脱经济落后状态。可以说, 日
本发展外向型经济的成功经验, 是世界经济发展史上的“ 奇
迹” 。
在实现政策的手段上, 美国很少直接运用行政手段达
到政策目标
美国即使使用经济手段也比较谨慎, 以防止被支持行业
和部门形成对政府的依赖, 从而妨碍市场的公平竟争。与

美
国相比, 日本政府对经济的干预程度要强得多, 对计划重视程
度也比较高。日本政府以强有力的计划和产业政策对资源配
置实行引导。日本战后的工业生产、对外贸易史可称得上是
一部国家干预史。战后经济复兴期, 日本政府的“ 倾斜生产
方式” 是典型的计划经济。此后, 日本政府干预手段由直接
的行政手段改为间接的经济调节, 但政府在实行市场经济的
前提下仍保留了广泛的计划调节措施, 包括政府的宏观经济
目标如经济复兴、经济增长、社会发展等都要通过计划加以量
化, 以保证政府宏观调控作用的顺利实现。
在产业政策的孟点领域上美日两国区别较大
美国政府的作用多局限于基础设施和公共事业领域, 以
及其他公共性较强的产业领域, 如农业、交通运输、科学研究
等。政府也侧重于扶持薄弱的产业部门, 从而起到协调促进
各个产业部门发展的作用。日本的产业政策实际上主要是工
业政策。从日本政府产业政策的制定和实施过程看, 其着眼
点多集中在工业部门, “ 重点生产方式” 、“ 重化工业化” 、“ 国
民经济倍增计划” 等政策都是支持和保护主要支柱工业。尤
其是为了实现“ 科技立国” 的经济战略和知识密集化的产业
政策, 日本政府在世纪年代以来继续加强它在经济运
行中的宏观指导作用, 使以知识密集化为中心的产业结构调
整取得明显成果, 原来以大量消耗能源、资源的重化工业为主
的产业结构, 正在向以高科技产业如电子计算机、信息、新
能源、生命科学、宇航、海洋开发、新材料等为主的产业结构
转变, 日本已成为一个能利用高科技大量制造并出口具有国
· ·
际竟争力产品的世界经济强国。
四、启示
通过对美国、日本产业政策的研究分析, 笔者认为为促
进我国经济发展适应世界市场、国内市场的发展要求, 应根据
我国的经济现状和世界经济发展动态, 选择适合我国产业结
构调整的政策与模式。现阶段, 在吸取美国、日本经验的基础
上, 我国产业政策调整应主要依靠市场机制进行调节, 同时辅
之以宏观经济政策, 尽快使我国的产业结构优化, 即产业结构
的合理化与高级化。
我国产业政策调整应主要依靠市场机制
在目前我国市场格局的条件下, 政府应以市场为导向进
行产业结构的调整。美国、日本的经验表明产业结构调整在
一定程度上应以国际、国内两个市场导向进行调整。我国应
该发挥国际、国内两个市场在优化和配置经济资源中的基础
性作用, 进而提升我国的产业国际竞争力。
进一步完善推进产业发展的政策体系
产业政策是一个系统, 财政、信贷、价格等经济政策及

工
商管理都与之相互关联, 因此, 加强产业政策与其他各种经济
政策之间的协调配合至关重要。只有充分发挥产业政策、财
政政策、货币政策、土地政策、环保政策等经济政策之间的协
调配合, 发挥系统功能, 宏观调控才能真正取得实效。国家发
改委会同人民银行、银监会联合下发了《关于进一步加强产
业政策和信贷政策的协调配合, 控制信贷风险有关问题的通
知》, 提出了产业政策和价格政策相配合措施, 两项政策都取
得了较好的效果。要继续研究探讨产业政策与财政政策、税
收政策、信贷政策、外贸外汇政策、投融资政策、土地使用政
策、价格政策、对外经济合作和贸易政策的协调配合方案, 建
立相互之间长期有效的协调配合机制, 发挥政策的综合效力。
产业政策调整应以提离我国的国际竟争力为目标
经济全球化实现了世界资源的最优配置, 它使得跨国企
业能够利用世界任何地方的资金、技术、信息、管理和劳动力,
在任何地方生产产品, 并且把生产出来的产品销往任何有需
求的地方。在这场竟争中能够保证不断增进我国国家利益、
大幅度提高人民生活水平的惟一选择是提高国际竟争力。在
全球竟争中, 只有不断提升我国的国际竟争力, 才能确保经济
的持续繁荣。因此, 在调整产业政策中, 应当以这次经济结构
调整为契机, 抓住当前发达国家经济结构调整中产业国际转
移的有利条件, 树立我国在一些传统产业方面的竞争优势, 促
进国际竟争力的全面提高。
‘, 后过渡时期” 的产业政策导向
在“ 后过渡时期” 历史背景下, 中国经济必须走出一
条新型的经济发展之路。产业结构调整应以市场调节为主,
并同时辅之以产业结构调整政策为特征的产业调整模式, 具
体政策导向是首先, 积极调整农业结构。针对现阶段我国农
业的发展水平较低的实际情况, 应充分利用农业资源优势, 发
挥比较优势, 合理配置土地、水、资金技术、劳动力等生产要
素, 大力发展农业基础设施, 体现规模经济, 发展特色农业, 促
进我国传统农业与现代工业体系和现代服务业的结合大力
开展农副产品深加工工业, 促进农村劳动力的转移, 努力消除
农村的隐蔽性失业, 使劳动力向农产品的深加工工业转移, 大
力推进农民技能培训, 进一步推动农业内部及农业与工业、服
务业的合理化、高级化。其次, 加快传统工业结构调整。加快
工业结构合理化、高级化是实现我国工业化的重要标志。传
统工业向现代工业过渡, 将知识经济的发展与传统工业的改
造结合起来。要大力加强支柱产业的发展, 努力培养主导产
业, 加快传统工业结构调整向现

代工业过渡, 实施科教兴国战
略, 提高劳动者的综合素质, 为产业的技术升级、合理化组合
提供人才保证。第三, 大力发展第三产业。加快以金融、保
险、咨询、信息、旅游、房地产和高等教育为主要内容的现代服
务业的发展, 应加大资金、技术的投人, 以提升第三产业在整
个国民经济中的比重, 促进产业结构的优化升级。第三产业
可以大量吸收传统农业和传统工业分离出的劳动力, 大力发
展教育, 进而才能大力发展金融、保险、旅游、房地产等, 从而
为第一产业、第二产业做好优质高效服务, 促进农业、工业等
合理化、高级化, 最终促进整个国民经济的发展。
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