农民工城市居住问题的影响因素及解决思路_许庆明

（ 二） 城市国有土地制度和城 市环境
１．城市国有土地制度。 城市政府受本地居民要求住 房保护的压力， 出台的一系列排斥 外来农民工在城市居住的政策和 制度中， 国有土地制度是影响解决 农民工城市居住问题的重要制度 因素。在现有法律中， 城市土地由 国家所有， 无论是城市居民， 还是 进城农民工都无权占有和支配城 市土地， 他们都没有在城市土地上 建造房屋的权利， 城市土地的支配 权只能在城市政府手中。因此， 他 们要想在城市获得稳定的住所， 必 须通过房地产市场或者城市政府 的公共住房加以解决。由于政府垄 断土地市场， 一些地方政府为了追 求 ＧＤＰ 数 量 和 财 政 收 入 ， 会 尽 力 抬高土地出让价格， 推动住房价格 大幅度上扬。在这种情况下， 出现 了农民工既不能承担高昂的商品 房价格， 又被排斥在城市公共住房 （ 经济适用房、廉租房等） 范围之外 的被动局面。农民工只能把他们在 城市获得的收入投资到农村， 在农 村建造房屋， 这不仅造成了资源的 极大浪费， 使其获得的资源不能得 到有效的配置， 更无助于农民工在 城市获得真正稳定的住所。
２．多渠道为农民工提供低价位
的租赁住房。 一要引导住宅开发企业在合
理规划的基础上， 建设面向农民工 的住房， 向用人单位和农民工个人 出租。地方政府应参照经济适用房 的 有 关 标 准 ， 在 土 地 供 应 、税 收 等 方面给予优惠。二要鼓励企业利用 闲置厂房等建筑改造低租金住房， 降低农民工的交通成本。对于用工 量 比 较 大 、以 农 民 工 为 主 的 劳 动 密 集型企业， 要将农民工公寓建设纳 入 企 业 基 建 、技 改 项 目 计 划 和 用 地 计划。三要鼓励村镇集体组织利用 集体土地， 建造单身宿舍和单元式 住房。房屋要以小户型为主， 租赁 方式多样化， 既可多人共同租住， 也可由家庭承租。这样既有效利用 了土地， 又较好地解决了农民工的 居住问题。
通过上述分析可知， 我国首先 应该解决那些在城市有一定居住 年 限 、在 一 定 收 入 标 准 以 下 且 适 合 本 地 经 济 发 展 、有 一 定 技 能 的 农 民 工的城市居住问题， 将他们的住房 纳入城市发展规划， 然后根据城市 发展情况和进城农民工的情况， 逐 步扩大标准的覆盖面， 促进大部分 农村剩余劳动力向城市转移和 定 居。
城市 ２００８．２ ５２
城市 房地产业
ｃｉｔｙ
本水平比较低， 这就从客观上决定 了农民工只能获得相对较低的劳 动报酬， 使得他们在城市生活中只 能维持生计， 根本没有能力解决其 自身的居住问题， 当然， 也就无法 获得稳定的居住环境。
三 、解 决 农 民 工 城 市 居 住 问 题 的思路
（ 一） 分阶段逐步解决进城农 民工居、 经济适用房和廉租房等组成， 商品 房占据了主导地位， 城市公共住房 主要满足当地中低收入阶层的需 求。但是 ， 目前城市公共住房在供 给 数 量 、供 给 结 构 以 及 供 给 对 象 上 都存在着不足， 当把农民工纳入城 市住房体系之后， 只有完善城市住 房体系特别是公共住房体系， 才能 有效解决进城农民工的居住问题。 同时， 要发挥城中村的优势， 通过
首先， 解决城市农民工的居住 问题是改革城乡分割的户籍制度 的前提。而在各种户籍制度改革的 建议中， 在城市有稳定的居住场所 是外来人口在城市落户的必要条 件之一。
其次， 居住问题是农民工在城 市面临的最主要的社会问题。居住 问 题 是 农 民 工 融 入 城 市 社 会 、完 成 农民向市民转化的关键一步。安居 才能乐业， 居住问题不解决， 农民
避， 使他们在思想上表现出一种相 对自卑感， 导致他们自身无力改变 目前这种城乡二元矛盾， 不能有效 地促进户籍制度改革。
可 见 ， 在 城 市 政 府 、城 市 户 籍 居 民 、进 城 农 民 工 形 成 的 利 益 格 局 中， 缺乏解决进城农民工城市居住 问题的动力机制。因此， 需要通过 调节城乡的利益关系， 建立新的利 益格局。
基于我国国情和城市发展水 平， 当前只能分阶段逐步解决进城 农民工的城市居住问题， 逐步吸纳 更多的农民工在城市居住。近期目 标是： 为进城农民工提供具备基本 人居条件的住所， 改善农民工居住 环境， 提高农民工居住水平。远期 目标则要通过户籍制度改革将进 城农民工的住房纳入城市住房体 系， 使其彻底完成由农民到市民的 身份转变。
工 在 城 市 就 没 有 一 个 长 期 、稳 定 的 落 脚 点 ， 其 他 如 子 女 教 育 、社 会 保 障等问题都无从谈起。
我国已经进入了城市化的加 速阶段， 这意味着越来越多的农民 工将进入城市， 同时， 留城倾向更 强烈的第二代农民工也出现了。因 此， 解决城市农民工的居住问题日 益迫切， 并已经成为推进中国城市 化进程的关键因素。
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许庆明
农民工城市居住问题的影响因素及解决思路
在我国城乡分割的人口管理 体制下， 农业劳动力的职业转换与 从农民到市民的身份转换被分割 为两个不相衔接的过程。这样， “城 市 农 民 工 ”这 一 极 具 中 国 特 色 的 阶 层就出现了。在我国城市现有的住 房保障体制下， “城市农民工”的特 殊身份， 相应产生了农民工的城市 居住问题。笔者试图深入分析影响 城市农民工居住问题的因素， 并提 出相应对策。
再次， 现行户籍制度的受损 者— ——农民是社会的弱势群体， 他 们在与自身利益休戚相关的户籍 改革中没有话语权。因为户籍制度 的存在而利益受损的农民工不能 形成户籍改革的强大舆论压力。城 乡二元利益矛盾的长期存在， 使得 农民工在务工经商时， 并不能真正 享受与市民同等的机会， 他们的城 市就业， 除了受自身人力资本的限 制外， 还要受社会资本包括就业、 教 育 、福 利 保 障 等 体 制 资 本 的 限 制。加之长期以来， 农民工因户籍 制度而受到市民阶层的歧视和回
其中， 解决进城农民工居住问 题的近期对策主要有：
１．规范农民工集体宿舍的基本 标准。
用人单位向农民工提供的宿 舍， 必须符合住宅安全标准和基本 卫生要求， 保证农民工的人身安全 和身心健康。对于农民工比较集中 的行业， 如建筑行业， 解决农民工 的居住问题， 主要是通过制定行业 标 准 ， 对 工 棚 的 质 量 、配 套 设 施 等 基本居住条件进行硬性规定， 推广 使用标准化的活动工房， 卫浴设 施 、工 房 建 筑 等 应 符 合 相 应 标 准 ， 人均居住 面 积 原 则 上 应 不 低 于 １５ 平方米。当地政府也应为这些集体 工棚和宿舍提供必要的基础设施， 改善公共交通和环境卫生状况。
一 、加 快 我 国 城 市 化 需 要 解 决 城市农民工的居住问题
我国农村人口的城市化过程 分为两个阶段， 第一个阶段是农村 人口的非农化过程， 第二个阶段则 是他们的市民化过程。由于我国各 级 城 市 广 泛 存 在 的 对 农 民 工 “经 济 性接纳， 社会性排斥”的态度， 以上 城市化过程被分离为两个难以衔 接的独立阶段。其具体表现为 ： 在 城市从事非农产业的农民工不能 成为城市的正式居民， 不能平等地
享受城市的各项公共服务， 在住 房 、子 女 教 育 、医 疗 卫 生 等 方 面 存 在被歧视现象。“社会性排斥”的存 在， 使农村居民从农村到城市的转 移 始 终 停 留 在 “钟 摆 式 ”的 半 转 移 状态， 这种状态导致农业劳动力的 职业转换（ 非农化） 与身份转换（ 市 民化） 相脱节， 使人口城市化没有 能随着整个国家工业化水平的提 高而同步推进。要解决对农民工的 “社 会 性 排 斥 ”问 题 首 先 需 要 解 决 城市农民工的居住问题。
２．城市基础设施与环境压力。 随着城市农民工数量的不断 增多， 城市外部环境压力加大， 使 城市中人口的增长和城市外部环 境 的 平 衡 受 到 影 响 。 特 别 是 “文 明 城 市 ”、“卫 生 城 市 ”、“宜 居 城 市 ”等 等评比活动， 更加重了各地政府与 城市户籍市民对城市环境的关注。 由于城市政府与城市户籍市民对 城市环境的关注， 各地城市政府都 不约而同地采取了挤压进城农民 工生活空间的办法， 使城市的规划 建设与人口的增长相平衡， 使本地 居民更好地享受城市公共资源， 提 高城市环境的质量。因此， 城市外 部环境成为阻碍解决农民工城市 居住问题的重要因素之一。 （ 三） 农民工自身人力资本 进城农民工自身人力资本水 平较低决定了其在城市难以获得 稳定的居住场所。 在我国目前的劳动力市场上， 具有不同人力资本特征的劳动者 获得的就业机会不尽相同。劳动者 素质越高， 其就业机会越多。农民 工人力资本水平相对较低决定了 他 们 只 能 从 事 诸 如 建 筑 、制 造 和 低 端服务等行业， 而这些行业的工人 具有很强的流动性， 农民工一般会 居住在用人单位提供的集体宿舍 或简易工棚之中， 很少有长期稳定 的居住场所。 同时， 由于农民工人力资本水 平较低， 使得一些厂商和单位不能 和他们建立长期的劳动关系， 于是 他 们 只 能 在 行 业 之 间 、单 位 之 间 频 繁地流动， 造成了其工作长期不稳 定的状况， 从而也导致其居住场所 的不稳定。 再者， 由于农民工自身人力资
农民工受自身人力资本所限， 一方面其收入水平比较低， 根本无 力购买商品房， 另一方面其具有较 大的流动性， 无法获得稳定的居住 场所。因此， 将农民工纳入城市住 房 体 系 是 十 分 必 要 的 。但 是 ， 一 方 面， 并不是所有的农民工都想在城 市安家落户， 另一方面由于我国城 市公共财力的限制， 要全部解决流 动人口在城市的居住问题并不实 际。因此， 应当通过制定一定标准 逐步将一部分农民工纳入城市的 居住规划之中。
其次， 现有市民阶层是影响户 籍制度改革， 进而影响解决进城农 民工在城市居住问题的主要社会 力量。我国现行的户籍制度是一种 二元分割结构， 城市户籍天然地享 有在就业、教育、医疗以及住房（ 经 济适用房） 等方面的优势， 而农业 户籍的农民工却不能享受到与之 平等的权利。因此， 在这种情况下， 长 期 生 活 在 城 市 “福 利 城 堡 ”中 的 市民， 天然地具有获得社会资源与 占据竞争优势的优越感， 形成了 “一等公民”的优势身份意识。这种 城乡二元利益矛盾的长期存在， 使 市民阶层成为阻碍农民工在城市 居住的主要社会力量。