行政合法性原则浅析

编办姚金龙
行政合法性原则浅析
【摘要】所有行政法律关系当事人都必须严格遵守并执行行政法律的规定，一切行政活动都必须以法律为依据，任何行政法律关系主体不得享有法外特权，越权行为是无效行为，违反行政法律规范的行为应导致相应的法律后果，一切行政违法主体必须承担相应法律责任。

【关键词】法律；合法性；行政权力；法律明确规定
一、行政合法性原则的概述
行政合法性原则是行政法治原则的核心内容。

行政合法性原则是指行政权的存在、行使必须依据法律、符合法律，不得与法律相抵触。

行政合法性原则要求行政机关实施行政管理不仅应遵循宪法、法律，还要遵循行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等。

合法不仅指合乎实体法，也指合乎程序法。

行政合法性原则的具体要求：
第一，行政权的来源和设定合法。

任何行政职权都必须基于法律的授予才能存在，无法律即无行政，几法律没有授权的领域和地方，行政主体无权实施管理。

第二，行政权的运用和行使合法。

行使行政权的主体必须是依法成立的组织，行政权必须在法律的范围内行使而不得与法律相抵触；行政权非以法律为依据，不得科以相对人以义务或损害其权益，也不得擅自免除特定人的法定义务或为特定人设定权利。

第三，行政权的委托合法。

当行政主体需要将其职权的部分或全部委托给其它的组织行使时，必须符合法律规定的条件。

第四，任何行政法律关系主体不得享有法外特权，一切行政违法主体都应承担法律责任。

根据行政合法性原则的要求，任何违法行政行为都必须予以追究，违法行政主体及其工作人员应承担相应的法律责任。

二、行政合法性原则的内容
我国法学界认为行政法的行政合法性原则的基本内容，主要有下列五点：第一，行政机关的行政职权由法律设定并依法授予。

一切行政行为以行政职权为基础，无职权便无行政。

然而行政职权必须合法产生，或由法律、法规设定，或由国务院或者其他上级行政机关依法授予；第二，行政机关实施行政行为必须依照和遵守法律、法规等法律规范。

它要求每一个行政机关既要依法管理行政相对人，
又应在其他行政机关的管理中遵守法律、法规和规章。

行政机关不得享有法律以外的特权；第三，行政机关的行政行为违法无效。

行政机关的行政行为必须合法，违法的行政行为不具有法律效力，无论是实体上的违法，还是程序上的违法，都使行政行为归于无效；第四，行政机关必须对违法的行政行为承担相应的法律责任，这是违法必究精神的体现；第五，行政机关的一切行政行为必须接受人大监督、行政监督和司法监督。

任何行政行为必须受到监督和救济，否则任何责任都是空谈。

无救济便无权利，无监督便无行政。

各级人大及其常委会对同级人民政府行使职权的监督制度、行政复议制度以及行政诉讼制度等，都是这一内容的体现。

但总体说来行政合法性原则包括实体合法和程序合法两方面的内容。

这两方面的内容又包括以下四个原则：
（一）职权法定原则
职权法定,是指行政机关及其工作人员的行政权力必须有法律的明确授权,不能自行设定。

行政机关要做到依法行政，首先必须有法律明确授予的行政职权，必须在法律规定的职权范围内活动。

非经法律授权，行政机关不能作出行政管理行为；超出法律授权范围，行政机关也不享有对有关事务的管理权，否则都属于行政违法。

职权法定原则对于我国行政机关依法行政具有十分重要的意义。

它是民主宪政的客观要求，是遏止腐败的客观要求，也是我国当前特殊国情新迫切需要的。

职权法定原则应当包括主体法定、程序法定、适用法定等内容。

任何行政机关，无论其权力多大，都必须有明确的法律界限，“职权法定，权力有限”，这是行政机关及其公务员在贯彻依法行政方针中，必须首先树立的现代法治观念。

（二）法律优先原则
所谓法律优先，是指上一层次法律规范的效力高于下一层次法律规范
1、原则要求
在上一位阶法律规范已有规定的情况下，下一位阶的法律规范不得与上一位阶的法律规范抵触；上一位阶法律规范没有规定，下一位阶法律规范作了规定的，一旦上一位阶法律规范就该事项作出规定，下一位阶法律规范就必须服从上一位阶法律规范。

实践中，若是法律、法规、规章均对某事项作了规定，法规、规章与法律不一致的，适用的顺序依次是法律、法规、规章。

这是行政机关在依照法律、法规、规章实施行政管理时必须遵守的基本准则。

2、必要性
在我国行政法学中引入法律优先这一概念是必要的，法律优先原则的基本涵义是指法律对于行政立法几行政法规和规章的优越地位。

从这个角度而言，法律优先实质上强调的是法律的位阶体系。

所谓法律位阶，是指“一部法律在一个国家法律体系中的纵向地位。

”
法律优先原则作为法律位阶的行政立法中具体作用的客观要求，在强调国家立法权限与行政立法权限划分的同时，侧重于要求低位阶法律规范的制定必须以高位阶的法律规范为依据，前者必须服从于后者，并不得与之相抵触。

据此，法律优先原则又可具体导出“根据（法律）”和“不相抵触”两个派生性原则。

一是“根据（法律）”原则。

该原则是指行政立法应服从法律位阶的要求，以上位法作为行政立法的根据。

“根据（法律）”原则理清了立法权在不同地位的国家机关的权限划分标准，保障了国家立法体系的统一性和有序性，同时也是对行政立法内容的一种限定，使行政立法遵循上位法的规定，符合内容合法有效的成立要件。

二是“不抵触”原则。

所谓“不抵触”，是指在法律位阶的层级结构中，下位阶的法律不得与上位阶的法律相冲突，凡有冲突应以上位阶的法律为准绳。

与“根据（法律）”原则相比，“不抵触”原则主要侧重于行政立法的内容不得与法律相抵触。

行政机关为了执行法律而进行行政立法，必须严格依照法律的规定和原则，其立法内容不得与法律相悖。

（三）法律保留原则
1、法律保留原则的涵义
是指宪法关于人民基本权利限制等专属立法事项，必须由立法机关通过法律规定，行政机关不得代为规定，行政机关实施任何行政行为皆必须有法律授权，否则，其合法性将受到质疑。

行政行为的做出必须有法律依据，法律没规定的行政主体不得擅自做出行政行为。

2、法律保留原则对行政机关的影响
（1）在法律保留的范围之外——行政行为的合理性审查
如果行政机关面临的事务是处于法律保留范围之外的，即无需法律的专门规定或授权，行政机关即可自主行事的，此时，行政机关的自主创新活动无所谓违反法律。

但是，这种自主决不意味着恣意，因为，在合法性之外，行政机关的活动还要受到合理性原则的拘束。

（2）在法律保留的范围之内——无效行政行为
如果行政机关面临的事务是处于法律保留范围之内的，那么，如果没有法律的明确授权，行政机关不得自行处理。

否则，所作出的行为将构成缺乏法律依据的行为。

笔者认为，对于违反了法律保留原则的行政行为，应视为无效行政行为，因为“缺乏法律依据”已经构成“明显且重大的违法”。

对于无效行政行为的救济，首先，对于相对人来讲，可以行使抵抗权拒绝接受其约束。

其次，相对人可以请求有权机关予以确认。

该有权机关可以是作出机关，也可以是作出机关的上级机关。

再次，相对人的确认请求遭到拒绝后，或者作出机关仍然强制相对人接受无效行政行为的效力的情况下，相对人可以请求法院确认无效。

最后，对于无效行政行为给相对人造成的人身和财产的损失，相对人可以请求国家赔偿。

（四）职权和权责统一的原则
权责统一原则要求行政机关在享有法定职权时，同时要承担相应的法律责任。

具体而论，权责统一原则应当包括以下内容：
第一，有权必有责。

对于行政机关和执法人员来讲，一定要增强责任意识，明白权力是人民给的，行使权力是有责任的。

就现行法律制度来讲，我国法律对行政机关确立了国家赔偿责任、依法补偿责任(补偿范围有限)、监督检查责任和其他违法责任制度，对于执法人员来说，主要法律责任有刑事责任、行政责任、国家赔偿追偿责任、执法过错责任，可以说，我国行政法对行政机关及其执法人员的法律责任规定已日趋完善;
第二，权责必须对称统一。

即有多大的权力，就必须承担多大的责任。

否则，如果权力过大责任过小，则虽有责任但不足以约束权力，反之责任过大权力过小，则职业风险太大导致人人都不愿涉足行政管理领域，公共利益将无法得到有效保障。

当前行政机关在行政执法实践中存在的一个突出问题就是职责权不对称，存在有职无权、有权无责的普遍现象。

因此，我们应当加强对执法人员的管理，使每个执法人员的职务、职权和职责明确，努力做到职责权对称统一;
第三，用权受监督。

杰斐逊说：“在权力问题上，不要谈论对人的信任，而是要用锁链限制他们，防止他们作出伤害人的事情”。

这表明对权力实施监督的重要性。

没有监督的权力，即使法律责任设定得尽善尽美，也将导致腐败;
第四，违法要追究。

违法要追究是保障权利运行规范正确、责任落实到位的最后手段，只有违法行为得到追究，才能确保“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信”原则落到实处。

【参考文献】
1、《行政法》，徐炳泽，群众出版社1986年版
2、《21世纪行政法》，沈岿译，法律出版社2004年版
3、《行政法论丛》，罗豪才主编，法律出版社2004年版
4、《行政法学》，罗豪才，湛中乐，北京大学出版社
5、《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第103-104页。