相关理论我国土地征用补偿制度

相关理论:我国土地征用补偿制度

土地征用制度是我国土地管理的重要制度之一。从20世纪50年代起我国就开始实施土地征用制度，随着时间推移和历史变迁，土地征用制度历经多次修订。但至今不能满足土地供需双方的要求，从而严重制约了社会经济的可持续发展。(诸培新，曲福田，2003)。近年来，随着城市化的不断加强，目前的土地供应量远远不能满足其需求，根据最新的耕地数量公布结果，我国仅剩耕地18.89亿亩，降为8年来的最低值。除了退耕还林和农业结构调整造成耕地减少外，建设占用耕地是其主要原因。我国根据土地利用年度计划每年大约安排300万亩的建设用地，其中占耕地大约在200万亩，这意味着每年有上百万的农业人口失去赖以生存的土地，此外加上乱圈乱占、违法操作造成农民失地远远不止这些。再看看来自国土资源部办公厅的一组统计数据：2002年上半年群众反映土地纠纷、违法占地等问题的，占信访接待部门受理总量的73%，其中有40%的上访人次诉说的是征地纠纷问题，其中反映的有87%是征地补偿安置问题(仲济香，2003)。所以，征地补偿制度到了非改革不可的地步。

1. 土地征用的补偿理论

从建国后沿用至今，尽管其间在征地补偿标准方面作了一些调整，但是没有从根本上触动土地征用制度本身，这与我国市场经济体制的改革进程已经很不适应。而且，目前我国在土地征用过程中，土地纠纷很多，阻扰着土地征用的正常进行，纠纷集中体现为原土地所有者和使用者认为其损失因补偿标准太低而未得到合理补偿。因此在土地征用补偿测算的原则、技术和方法，主要有下几种基本的看法：

1.1 土地补偿论

征地，无论是公共目的还是非公共目的，都是将集体土地变为国有土地，是国家强制行为，其补偿行为应该定义在严格意义上的"补偿"概念上，即对以土地为中心的直接损失进行补偿。周诚(2004)教授认为"国家征用农地按农地价格予以补偿，是天经地义的，根本不存在"剥削农民"问题。被征地者失去的是农地，补偿必须以土地的农用价值为基础，土地征用后的增值应该归国家。所以专家对现行的产值倍数法较为推崇，认为征用土地的补偿费按该农用地被征用前三年平均年产值的若干倍数的计算方法是完全符合土地定价原理的。有的专家将此观点总结为历史定价法，即向后看的定价方式。但是，何太痴(2004)教授认为，周诚教授的观点是对马克思理论的误读，也是对农民土地财产权的忽略，对农民土地权利的不尊重，马克思所说的农地价格，是指在买卖前是农地，买卖后依然是农地的价格，但征地的现实却是农民的土地在征用前是农地，而征用后就不再是农地。因此，必须按最终用途和价值来决定征地补偿,用未来定价法替换历史定价法，即向前的定价方式(赵小凤，李瑞雪等，2004)。

1.2 财产和权利补偿论

曲福田，诸培新(2003)认为，应该将征地过程中的权利行为与补偿行为分开考虑。征地行为具有行政强制性，但是补偿行为是对被征地者的财产进行补偿，属于经济行为，应该更多地考虑财产权利的损失补偿，建立以财产为中心的权利补偿体系。从失地农民土地财产和权益实际损失的角度分析，被征地后，农民失去的财产及权利有以下几个方面，一是农地本身，二是农民的发展权利，三是农民的就业权利。所以提出"损失什么，补偿什么"的原则，具体补偿内容包括农用地本身的资产损失、失地后就业"机会成本"损失和土地区位及用途改变可能引起的土地增值的损失。诸培新(2003)认为应由土地使用者支付包括使用价值和非使

用价值在内的总的土地价值。

1.3 人本论

征地补偿要以人为本，以人为中心，主要依据被征地人的社会生存成本，而不是以土地用途来确定征地补偿。龙延芬，方文均(2003)认为，如果实行永续年租法，则补偿费偏低，将损害农民利益，实行最低保障法，较为合理，能切实解决失地农民的生存问题。可体现国家"立党为公，执政为民"这一"以人为本"的原则。龙延芬，方文均他们认为，农地对农民具有基本的社会保障功能，农地被征用后，补偿费用高低，起码应该保证农民的基本社会生存状况不受到损害，以及未来的生存有一定的保障。所以，更加强调征地后解决失地农民基本生活，就业培训和社会保障等方面的费用。基本计算公式为，失地的补偿费=农地价值+农地保障功能的贴现+附着物价值。但是反对者认为，不应该将社会问题土地化，仅仅靠土地补偿是不能够解决失地农民的社会问题的，失地农民的失业等诸问题应当由社会保障体系来解决。

1.4 市场论

从目前的征地现状看，无论是公共目的还是非公共目的征地，实际上都有用地者与被征地单位谈判的过程。虽然谈判的结果是以现在的征地补偿为基础，但是实际发生的费用与补偿标准都相差很大，这就是市场形成的结果。所以，市场操作实际上已经在征地补偿费用的确定中成为主流。杜业明(2004)教授认为，政府应当按照土地的市场价格补偿失地农民，不仅补偿农民放弃农地的机会成本，还需向农民购买土地发展权。在土地用途管制的前提下，应当允许农民集体所有的土地直接进入土地一级市场。政府可对农民行使土地发展权所获得的收益征收相应的土地增值税，以理顺国家与农民的分配关系，维护国家和社会的公共利益。既然如此，我们制定的补偿标准确定方法起码不能落后于现实的操作方式，即应该以市场谈判的方式确定补偿费用。黄贤金、陈龙乾(2004)他们也认为，随着市场经济的发展，客观上要求土地作为商品，其价值由市场来确定。政府需要做的事情是根据市场情况及时制定征地补偿费用。按市场确定补偿费用的意义在于：不仅有效地保障了被征地农民的财产利益，防止因征地而造成的被征地农民财产关系乃至社会关系的动荡，维持、稳定被征地农民的社会经济秩序;而且，也有利于土地使用人珍惜通过支付补偿而获得的土地权利，促使其有效地利用土地，避免土地的闲置和浪费，实现土地资源的配置。

从二十世纪九十年代开始，我国许多学者就从不同的角度对土地征用制度中存在的问题进行研究和探讨，力图建立新的土地征用制度，解决在征地过程中遇到的各种问题。其中土地征用补偿是土地征用问题的核心和关键，尤其在经济体制发生根本性改变后，国家征用土地不能再按照计划经济时期完全采用行政的手段无偿或低偿的获得土地的所有权，然后再将所征得土地的使用权以市场配置的方式高价出让给用地单位，从中赚取大量土地收益，或在进行国家重点基础设施建设时仅仅考虑为了减轻政府负担，而将负担转嫁给被征地农民集体。因此，现阶段对土地征用的补偿制度的理论研究已成为当前的热点。

2. 土地征用补偿中存在的问题

我国现有的征地补偿标准带有较浓的计划经济色彩。它是根据被征地前三年平均年产值的倍数确定的，而且确定的征地补偿标准多年不进行调整，致使执行中困难重重。大致存在以下几种问题：