西部生态补偿立法研究

西部生态补偿立法研究摘要：我国西部的生态建设虽然取得了积极进展，但目前生态环境仍呈不断恶化趋势；因此必须尽快完善立法，建立起有效的生态补偿的法律机制，才能确保西部生态补偿工作得以长期、稳定地实施。

关键词：西部；生态补偿；立法《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》指出，为落实科学发展观，加快构建社会主义和谐社会，实现全面建设小康社会的奋斗目标，必须把环境保护摆在更加重要的战略位置。

我国的环境保护虽然取得了积极进展，但环境形势严峻的状况仍然没有改变。

生态破坏严重，水土流失量大面广，石漠化、草原退化加剧，生物多样性减少，生态功能日趋退化。

因此，必须建立和完善环境保护的长效机制，其中重要一点，就是要健全、完善生态环境保护、环境损害赔偿的法律法规，完善生态补偿政策，尽快建立生态补偿机制。

一、西部生态补偿立法的客观必要性(一)实施西部生态补偿的必要性生态补偿，一般是指生态环境和自然资源利用的受益者及生态环境的破坏者支付代价，向生态环境和自然资源的保护者及受害者提供补偿的社会经济活动。

生态补偿可分为政府补偿和市场补偿。

本文主要讨论政府补偿，即国家通过财政转移支付、项目支持等形式，对具有重大生态价值的西部民族地区的生态建设、环境保护及因此而放弃发展机会的行为予以补偿的活动。

根据公共财政理论，公共产品的受益范围是全体国民的，则支出责任应届于中央财政。

我国西部民族地区是我国主要大江大河的发源地，同时也是我国生物多样性的主要区域，我国的沙漠也大多集中分布在西部。

西部民族地区生态环境质量的优劣直接决定了全国总体生态环境状况，所以西部是东部的生态屏障，改善西部生态环境对于确保东部乃至全国的生态环境安全至关重要。

由于国家对西部民族地区的历史欠账太多(包括经济欠账和生态欠账)，这些地区目前大多还是财政基础薄弱的贫困地区，要这些地区单独承担生态环境建设的任务是不现实的，也是不公平的。

因此，国家有责任对该地区实施生态补偿，加大财政转移支付力度支持该地区的生态建设，同时促进区域均衡发展，避免西部贫困民族地区为获得生存而走上贫困——破坏环境——更贫困——更破坏的恶性循环之路。

许多专家学者、政府官员基本上对建立生态补偿机制的重要性和紧迫性达成共识，认为建立生态补偿机制，至少可以达到以下三个目的：通过对该地区政府经济补偿，为综合治理和生态环境恢复积累资金，激励当地政府进一步加强生态环境资源的保护，促进环境资源的合理利用；通过对该地区群众的补偿，改善群众的生产、生活条件，调动其保护生态环境的自觉性和积极性；通过补偿的实施，体现受益者享用资源应尽补偿义务，有效处理生态环境保护与经济发展的关系，实现协调发展、共同富裕，走上可持续发展道路。

为了促进西部大开发，国家在财政方面增加了对西部的转移支付额度。

财政转移支付是当前西部民族地区生态补偿的主要资金来源。

虽然生态补偿并非支付的重点，但生态环境建设作为西部大开发五大战略之一，获得的资金总量还是不小的。

然而令人遗憾的是，巨额的投入并没有产生预期的效果。

虽然在某些方面也取得了一些成绩，但目前西部地区荒漠化仍呈加速扩展趋势，沙尘暴灾害仍然高发，水土流失面积仍居高不下。

水土流失和荒漠化“局部治理，整体恶化”的态势没有得到有效遏制。

造成这样的结果原因固然是多方面的，但我认为，在施部民族地区生态补偿的实施过程中没有建立起有效的法律机制应是重要原因之一。

(二)西部生态补偿立法的必要性之所以强调法律在实施生态补偿中的重要性，是因为法律具有规范性、程序性、特殊强制性、效率性和高度理性化特点。

通过完善立法，建立起有效的生态补偿的法律机制，可以确保生态补偿工作得以长期、稳定地实施。

国外对生态补偿机制的建设已是逐步的制度化、法律化，如法国、日本等。

而我国的立法远远落后于生态问题的出现和生态管理的发展速度，现有的资源法和环境保护法缺乏对生态补偿的明确规定，许多新的管理和补偿模式没有法律法规给予肯定和外部支持。

有些法律法规虽有提及，但往往是笼统性规定。

目前明确提及对民族地区实施生态补偿的法律是2001年修订后的《民族区域自治法》。

其中第62条规定：“……国家采取措施，对输出自然资源的民族自治地方给予一定的利益补偿。

”新增加的第66条规定：“……民族自治地方为国家的生态平衡、环境保护作出贡献的，国家给予一定的利益补偿。

”可见，国家对西部民族地区的生态补偿是很重视的。

然而，这些只是原则性的规定，缺乏可操作性。

加之执法机构软弱执法人员素质低下，部门行政色彩浓，因此很难建立起完善的生态补偿机制。

西部生态补偿涉及面广，尤其是关系到资金及财政的再分配，难免影响既得者利益，如果没有法律作为后盾，具体实践工作很难有效展开，无法确保生态补偿工作长期、稳定地实施。

可见，对西部民族地区实施生态补偿必须以健全的法律机制为前提。

法律机制，即法律的运行机制，指从法律规范的形成、实施到其目的得以实现的整个有机过程。

法律规范的形成，是法律的创造阶段，其任务在确认人们在法律上的权利和义务。

要建立生态补偿的法律机制，首先就要完善立法，明确规定生态补偿中各相关主体的权利(权力)、义务(责任)，使生态补偿的各个环节都有法可依。

其次，通过严格执法，使相关法律不折不扣地得到贯彻实施，通过公正的司法，使守法者得到保护和鼓励，违法者得到应有的惩处。

另外，还要逐步完善法律监督体系。

总之，就是通过法律的制定、实施、法律监督等一系列有机联系的活动，使生态补偿走上法制化轨道，从而保证西部生态补偿的方针政策落到实处。

因此，必须强化环境法治，完善监管体制，才能建立起生态补偿的长效机制。

可见，尽快完善立法，使实施生态补偿有法可依已成为当务之急。

二、西部生态补偿立法的现实可能性(一)公民对生态补偿的必要性已有清醒的认识近年来，结合贯彻《全国环境宣传教育行动纲要(1996-2010年)》，我国坚持不懈地开展了生态环境保护的宣传教育，大大增强了全民的生态保护意识和公德，生态补偿概念已深入人心。

目前，环境保护教育已纳入9年义务教育，全国各类高校、中等专业学校及职业高中普遍开设了环保专业；各级党校、行政学院也相继开设了环境教育内容，并把各级领导干部和企业经营管理人员作为环境宣传教育的重点，提高了各级领导干部的环境意识和环境与发展综合决策能力，加强了环保干部的培训教育，提高了环保队伍素质。

不仅重视生态环境保护的基础教育、专业教育，同时积极搞好社会公众教育，向公众普及生态环境保护知识。

根据全国生态环境形势的变化和国家生态保护战略发展的需要，利用科学、艺术和新闻相结合的方式，定期开展生态环境警示教育；组织开展草原保护、森林保护、沙尘暴防治、水土保持和矿山环境保护、旅游环境保护等专题、专项宣传报道，不断提高公众的生态意识、环境意识和搞好生态保护的责任感、使命感。

另一方面，随着我国物质文化生活水平的不断提高，人们对生态环境的质量的要求明显增强，然而我国的生态状况却呈不断恶化趋势，越来越严重的生态危机使人们的生态意识不断增强。

尤其是近年来的南方长江洪灾、北方的沙尘暴等重大灾害已使中东部的人们逐渐认识到，西部地区的环境也是影响自己的公共物品，对于实施西部生态补偿的必要性有了切身感受，从而对于国家实施的西部生态补偿内心有了认同感，真正理解了实施西部生态补偿的重大意义，进而能够给予积极的支持和拥护。

而且，目前越来越多的人能够接受“环境有价、资源有价、生态功能有价”的观念。

因此，我国有关西部生态补偿的政策法律的制定和实施就有了良好的群众基础。

(二)国家对西部生态补偿高度重视由于生态环境问题越来越成为可持续发展的巨大障碍，我国政府对于生态建设及生态补偿一直很重视。

15期间，我国政府综合运用经济、行政和法律手段，逐步增加环境保护投入，强化监管，发挥了环保投入主体的作用，并逐步建立适应市场经济体制的生态保护投入机制。

各级政府都把环保工作经费列入财政预算的正常支出科目，并逐年有所增加；把生态环境保护纳入国民经济和社会发展年度计划，把生态功能保护区、自然保护区、生态示范区、农村污染控制示范工程、生态保护监管能力、以及生态监测站网的建设与运行费纳入各级财政预算，建立固定的生态保护资金渠道。

此外，国家还制定和完善投融资、税收、进出口等有利于环境保护的优惠政策，吸引国内外资金投向环保项目。

扩大引进国外资金的力度和领域，国外长期优惠贷款也优先安排污染治理和生态保护项目，并向西部地区倾斜。

与此同时，建立并逐步完善各级政府和部门生态保护责任制，强化各级政府环保部门和资源管理部门相关的生态保护监管职能；按照“谁开发谁保护、谁破坏谁恢复”的原则，明确资源开发单位和法人的生态保护责任，建立生态破坏限期恢复治理制度。

按照“谁使用谁付费”的原则，开展试点工作，探索建立以资源开发补偿、流域补偿、遗传资源惠益共享为主要内容的生态环境补偿机制。

(环境保护及生态环境保护“十五”计划)目前，西部生态补偿的最重要的资金来源是国家财政转移支付和专项基金。

财政转移支付是指以各级政府之间所存在的财政能力差异为基础，以实现各地公共服务的均等化为目标而实行的一种财政平衡制度。

财政部制定的《2003年政府预算收支科目》中，与生态环境保护有关的支出项目约30项，其中具有显著生态补偿特色的支出项目，如退耕还林、沙漠化防治、治沙贷款贴息占支出项目的1／3强。

就支持力度而言，到2002年底，中央财政对西部地区的财政转移支付达到3000亿元，其中退耕还林、天然林保护、“三北”等重要防护林建设、京津风沙源治理、退牧还草等重点工程完成中央直接投资409．95亿元。

中国政府实施的一系列生态建设重点工程，不仅直接改变项目区的生态环境状况，而且对项目区的政府和民众提供资金、物资和技术的补偿。

专项基金是政府各部门开展生态补偿的重要形式，国土、林业、水利、环保等部门制定和实施了一系列计划，建立专项资金，对有利于生态保护和建设的行为进行资金补贴和技术扶助，如农村新能源建设、生态公益林补偿、水土保持补贴和农田保护等，1998--2002年以来，国家共安排636亿元国债资金，用于西部生态建设；2005年，国家投入国债资金152亿元，主要用于天然林保护、退耕还林还草、防沙治沙等重点生态工程及淮河、太湖等重点流域污染防治。

中国政府在2000年以来实施西部大开发战略的5年中，先后投入1100亿元用于西部地区的生态补偿。

此外，有些地方政府也在尝试采取灵活的财政转移支付政策，激励生态环境保护和建设。

2005年底至2006年初，国家更是把生态建设及生态补偿提上重要议事日程。

国务院关于推进新农村建设的若干意见、十一五规划及温总理的政府工作报告均明确强调要抓紧建立生态补偿机制。

并指出要按照建设环境友好型社会的要求，继续推进生态建设。

2006年的长期建设国债资金和预算内投资，主要用于农林水利、生态建设、环境保护和西部开发等方面，要加强对水源、土地、森林、草原等自然资源的生态保护；在天然林保护区、重要水源涵养区等限制开发区域建立重要生态功能区，促进自然生态恢复；继续实施自然生态保护工程，加强青藏高原生态安全屏障保护和建设，加大荒漠化和石漠化治理力度；巩固和发展退耕还林、退牧还草成果，抓紧研究制定后续相关政策。