对行政确认行为相关法律问题的思考

对行政确认行为相关法律问题的思考

1999年3月15日，全国人大对《中华人民共和国宪法》进行了修改。增加了：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”的规定。这就为我国的法制建设确立了目标。要实现“依法治国”首先要依法行政，只有将政府行政机关的行政行为纳入法律监督的范围内，依法治国的方略才有望实现。所以，我们对有关行政法律的问题进行研究与探讨就显得十分必要。今天我要探讨的论题是行政确认行为在行政法中的地位及相关的法律问题。

第一，行政确认行为在行政法中的法律地位

首先，我们明确一下行政确认行为的概念与特征。

所谓行政确认行为，是指行政主体所具有的确认或否定相对方的法律地位或权利义务的单方法律行为。例如，道路交通事故责任认定、医疗事故责任认定、伤残等级的确定、产品质量的确认、火灾责任认定等行政行为，都属于行政确认行为。

行政确认行为的特征是：

1、行政确认行为是一种评价行为，不是制裁与执行行为。行政处罚与行政强制执行行为中包含行政确认行为。因为只有确认行为的违法性，才能进行处罚与执行。

2、行政确认权具有专属性与不可替代性。行政确认是特定的行政机关所具有的权力。例如，交通事故责任认定权必须由道路交通行政主管部门行使，土地纠纷中土地权属的确认，必须由土地行政管理部门行使。医疗事故责任

确认，必须由卫生行政主管部门认定。

3、行政确认行为的相对人既包括违法者，也包括受害者。他是对当事人的权利与义务及法律地位的一种评价。

行政确认，类似于我国民事诉讼法中的“确认之诉”。即确认当事人的法律地位，确认权利义务关系。这是行政机关利用自身所特有的行政管理权对当事人的权利义务所作出的单方处分行为。在行政法律实践活动中这一权利具有很大的适用范围，有很重要的地位。遗憾的是，行政确认这一重要的概念在行政法学界的争议还很大，有一些学者否认对行政行为的分类中包含行政确认行为，他们或者将行政确认行为归类于行政处罚行为之中，或者将行政确认行为归类于行政强制执行行为之中，甚至在有些行政法学的教材中也未提及行政确认行为。所以我们在以下的论证中有必要明确行政确认行为在行政法学上的地位。

传统的行政法学，将行政行为分为行政立法、行政许可、行政强制执行、行政合同、行政指导、行政处罚、行政监督、行政责任，八方面的行为（不包括行政确认行为）。我们首先分析行政确认与行政强制执行的关系。所谓行政强制执行是指公民法人或其他组织不履行行政法上的义务，由行政机关依法采取的必要强制措施，迫使其履行义务的具体行政行为。行政强制执行的前提是要确认行为人违反了行政法。所以，首先要经过行政确认程序才能适用行政强制执行行为。行政确认与行政强制执行是前提与结果的关系。我们再分析一下行政确认与行政处罚的关系。所谓行政处罚是行政机关及其法定组织对违反行政法律规范的，但尚未构成犯罪的公民法人或其他组织而实施的制

裁措施。从广义上说，行政处罚行为也首先要经过行政确认，只有确认行为人违反了行政法,才能进行行政处罚。二者的区别是，行政处罚的相对人必需是行政违法的人。而行政确认的相对人一方并不一定是违反行政法者，有时往往存在受害者。

经过以上分析，我认识到，行政确认是一独立的行政行为，不应与行政强制执行与行政处罚相混淆。

行政确认权是行政机关比较重要的一项行政权力。行政确认行为在行政立法中及行政司法实践中具有重要的地位同时发挥着重要的作用。例如：医疗事故纠纷，火灾赔偿纠纷等案件，首先要由行政主管部门划分事故责任。下一步的具体损害赔偿的额度，及违法一方当事人应该接受的行政处罚及其他法律责任，都应依据事故责任认定书中所确认的责任比例来确定。当事人的法律地位及权利义务都是通过行政机关的确认来实现。所以行政确认的正确与否对公民、法人及其他组织的财产及人身都会造成重大影响。由此可见，行政确认权的责任重大，其在行政法中理应占据重要的地位。

第二、行政确认行为在立法上及司法上存在的问题

如前所述，行政确认在行政行为中占据着比较重要的地位。由于行政确认具有专属性，不可替代性的特征，行政确认权都是由具有专门技术，掌握专门业务知识的主体行使，所以对行政确认权的司法监督难度较大。加之大多的行政管理方面的法律法规都是由行政主管机关负责起草制订，这就更不可避免地将本部门，本行业的利益渗透到

立法中，具体问题可归纳为以下两点：

一、行政确认程序缺乏法律规范

要使具体行政行为真正作到“合法、公平、公正、合理”的原则，就必须要依法行政，依法行政的内容，是不仅要遵守实体方面的法律规范，更要遵守相关的程序法。1996年3月17日，全国人大通过了《中华人民共和国行政处罚法》。对于行政处罚行为来说，在程序上具有了一个专门的法律规范。而对于其他行政行为,如现在讨论的行政确认，以及行政立法，行政许可等行政行为都还是无法可依。笔者认为，《中华人民共和国行政处罚法》中的一些原则及一些程序性的规定应当适用于其他相关行政行为的执法活动中。

例如，笔者曾办理了一起火灾损害赔偿纠纷案件，火灾实际造成甲服装厂财产损失80余万元。公安局消防科经过现场勘查，认定火灾是由乙浴池烟囱中冒出的火星溅入了甲的房中，引燃房顶保暖层的锯沫而引起的。消防科遂作出火灾责任认定书。认定乙浴池承担70％责任，甲服装厂承担30％责任。乙浴池不服，向上级公安机关申请复议，上级公安机关维持了原行政行为。于是，乙又向法院提起了行政诉讼。在开庭审理本案过程中，合议庭发现消防科在作出火灾责任认定具体行政行为时，末履行告知的义务。即，未按照《行政处罚法》第三十一条之规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实，理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”最后，法院判决撤销了公安局消防科的火灾责任认定书。

我认为，法院的判决是一次很好的司法实践。判决诠释

了行政处罚法的立法精神，对促进依法行政具有重要意义。可喜的是，有些行政机关依据有关的法律原则，制订了一些在本系统适用的程序性规章，自觉地将行政行为纳入法律规范的轨道。

例如，医疗事故责任认定一直是社会反响极大的问题，有些比较复杂的医疗事故纠纷，经过区县一级、地市一级、省直一级，三级卫生行政部门的三次责任认定，却得出三个不同的结论。有时，结论之间甚至相互矛盾。这就说明一些医疗事故责任认定的主观随意性很大。有人形象地将卫生行政主管部门与责任医院之间的关系比喻为父子关系。父亲很难公正地监督评价儿子的错误行为。而法律规定，当事人对医疗事故责任认定不服又不能提起行政诉讼。这就使人产生很多的无奈。有些地方针对这一情况制订了地方法规。规定在作出医疗事故责任认定之前参照行政处罚法的规定，举行听证会。邀请法院审判员、人大代表、政协委员、律师及相关问题的专家进行听证。阐明自己的观点和意见。这样就能使责任认定相对客观公正，从而避免暗箱操作的情况发生。前段时间，在报纸上看到物价部门在核定社区服务收费时，参照行政处罚的规定举行听证会。听取各方的意见后，再核定收费标准。这无异是对实现行政行为的公开、透明、服务社会的原则作出了很好的示范。

二、行政确认行为缺乏司法监督

我们都认识到，行政确认行为的专业性较强，行政确认权只能由特定的行政机关行使。所以，有些行政法律规定，因行政确认发生争议时不能提起行政诉讼。行政机关