中央权力的行使范围与地方自治权力的关系
第五章 政府间关系 地方政府管理
2、立法控制 立法控制包括两个基本方面：第一，中央政 府通过规范地方政府权限行使的各种法律， 要求地方政府遵循。第二，中央政府监督地 方政府的立法。
3、行政控制
行政控制则是中央政府在地方政府活动过程中 所进行的经常性控制，通常是由中央行政机关 行使这种控制。 由于地方政府所承担的事务性质和各国具体情 况不同，行政控制在不同的国家和不同事务上 呈现出差异。
中央与地方权限的划分，涉及两个领域：政治 的和行政的。政治领域内的权限划分有两种情 况，一种涉及到主权，反映在联邦制国家中； 另一种与主权无关，反映在单一制国家中，表 现在中央政府与混合体地方政府、自治体地方 政府的关系上。 中央政府与行政体地方政府不存在政治领域的 权限划分问题。
行政方面的权限划分表现为国家对社会公共事 务的权限划分：谁对这些社会事务的公共管理 做出决定，谁去执行决定和进行管理。
与国家整体利益相关事务、与当地居民利益相 关、与国家整体利益相关但须在地方执行实施。
2、联邦政府权限的来源
成员政府的权限是自身固有的，并不来自联邦政府； 相反地，联邦政府的权限则来自于成员的授予。成 员政府基于建立联邦的目的，将与之有关的部分主 权授予联邦政府。在成员政府管辖的地域内，成员 对其保有的权限，拥有最高的权威，即拥有相对的 主权。 联邦政府与成员政府的权限划分以宪法规定的形式 进行。
1992年，浙江对13个经济发展较快的县市进行扩 权，扩大了县级政府机关在基本建设 、技术改造 和外商投资等项目的审批权。 2002年8月17日，313项属于地级市经济管理的 权限被下放到20个县级行政区头上。涵盖了计划、 经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等12大类 扩权事项。 随后一条更显决心：对国务院有关部委办文件规定 的，须经市审核、审批的事项，原则是也要放。
当代中国政治制度考点精析及重难点三
第三章当代中国国家形式和国家机构单项选择题1. 中华人民共和国的国家机构实行“民主集中制原则”。
1）全国人大和地方各级人大都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。
2）国家行政机关、审判机关、检察机关都由人大产生，并对它负责，受它监督。
3）中央和地方的国家机构职权划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。
2. 我国审判机关与国家权力机关之间“是职能分工上的独立”。
1）中国1982年宪法规定，中国国家机构由下列国家机关组成：A：全国人大；B：国家主席；C：国务院；D：中央军事委员会；E：地方人大和各级人民政府；F：民族自治地方的自治机关；G：人民法院和人民检察院；2）我国国家机构系统，按其性质和职能分为五部分：A：国家权力机关；B：国家行政机关；C：国家军事机关；D：国家审判机关；E：国家检察机关；3. 国家政权组织形式是指“政体”。
注意：国家形式，主要是指国家政权的组织形式，即政体。
也包括国家结构形式，即国家政权的区域形式（单一制、复合制）；国家治理形式（集中制、民主制）。
4. 我国的政权组织形式是：A：民主共和制；B：人民代表大会制度；5. 在我国行使国家权力的是：A：人民代表大会；B：人大常委会；6. 在我国的国家司法机关主要是指各级：A：人民法院；B：人民检察院；7. 社会主义国家是劳动人民当家作主的国家制度，公有制的社会经济基础决定了社会主义国家只能实行的统治形式是“共和制”。
8. 总统共和制始于“美国”。
9. 国家形式可分为“君主制和共和制”。
10. 我国的国家政体是“人民代表大会制”。
11. 国家机关设置的依据是“国家权力的划分”。
12. 国家结构形式主要可分为“单一制和复合制”。
13. 一般国家军事武装力量领导机关属于“行政机关”。
14. 中国国家机关体系中，处于首要地位的是“人民代表大会。
”15. 在习惯上，社会主义国家行政机关形式是“联邦执行委员会”。
16. 国家政权是“是维护统治阶级的统治地位和阶级利益的工具”。
第十三章 中央与地方的关系(一)
国家的结构形式 国家整体和局部的关
系。 当代中国的纵向间政府关系是中国政府体制 改革中的一个困点。
单一制和联邦制
单一制国家是由若干行政区域所构成的单一 主权的国家。
联邦制国家是由若干邦国所构成的统一国家， 但各邦国依法有一定的自主权。
• 中国中央与地方的单一 制体制形成的历史、地 理原因？
• 当前，解决中国的中央与地方的关系这个 问题，不能靠简单强调中央集权，也不能 靠过度地强调地方分权，而是根据不同层 次，不同地方的不同情况，不拘一格，集 分并举 ，职责异构，达到”每一级政府都 做特定的事情“的理想状态。
第二节 实现“两个积极性”的基本机 制
一、法制统一与“二级立法”体制 二、“全党服从中央”与“下级服从上级” 三、“条条”管理和“块块”管理 四、“党管干部”与“下管一级” 五、中央计划管理与地方经济自主性 六、统一财税管理与分税制 七、民族团结统一与民族区域自治 八、“一个国家”与“两种制度” 九、党对军队的绝对领导
• 与多数国家“块块”实，“条条”虚的情 况不同，中国的“条条”和“块块”都 “掌握中央精神”，部分别通过自己的领 导系统把这种中央精神传达、贯彻到地方 和基层。
• 条块分割、条块矛盾
三、“条条”管理和“块块”管 理
• 我国干部任用制度的核心是委任制——上 级任免下级。
• 目前，中央对省、自治区和直辖市一级和 中央直属机关和中央国家机关部（委）一 级的干部实行直接管理，
• 当代中国具有现代意义上的单 一制的特点
• 在单一制基础上，形成和补充进去了以民 族区域自治制度、特别行政区制度等为主 要内容的一系列具有复合制特征的因素。 • 在政府管理的层次上，形成了地方立法制 度、分税制等一系列较为充分地考虑地方 利益的制度和作法。
宪法学视野中的中央与地方关系(1)论文_宪法学视野中的中央与地方关系(1)论文
【论文摘要】中国社会现在处于历史的关键时刻，为求得社会治理的稳定需行善治并兴法治，在宪法层面检讨目前宪法的中央与地方分权的不明确，重新梳理中央和地方的关系，意义关乎重大。
本文从宏观的宪法学视角检视中央与地方分权所具有的宪政意义，对当代中国中央与地方关系展开制度上的想象与语词上的重构，期待能以宪法保留保障下的法律分权制来涵摄未来的中央与地方关系，并指待日后修宪能够弥补此缺憾。
【论文关键词】中央与地方关系；单一制；民主集中制；地方自治；宪法保留【正文】一问题的提出中央与地方分权以及地方自治问题是最典型的宪法问题之一，也是国家治理的重要课题之一。
而在中央与地方关系基础上形成的国家结构形式直接关系到国家职能的实现，关系到国家的统一和分裂，其是宪法对国家权利进行配置的重要方面，是宪法对公共权力进行纵向配置的形式。
它们涉及如何适当配置权力与资源以实现中央权威与地方自治的最佳平衡，以及国家如何在激励地方创新的同时确保消除地方保护主义和其他不利于国家政令统一的现象。
对此，许多国家的宪法与法律都扮演了核心角色。
而中国实施近代政治制度较晚，在宪法的制定者的理念里，没有意识到中央与地方分权问题重要性。
而当下中国的宪法学人也稍少顾及这一问题领域的研究。
中央与地方权力配置缺乏统一和严格的法律规范，这种状况往往导致中央与地方关系的混乱和政府资源的浪费，一方面中央的宏观调控能力比较薄弱，另一方面地方保护主义影响了全国统一市场的形成和发展。
这些问题集中是控制与反控制、放权与收权的矛盾。
从我国现代化转型过程来看，中央与地方之间存在着这种客观存在的张力正在为我国政治体制改革提供一个巨大的历史契机。
中国是世界上人口最多的国家，土地幅员广阔，不能期待以中央一隅来有效治理全国。
我国一个省的人口与土地，在世界上已经相当于一个中等的国家。
可以想见，中国的治理是一个艰巨而复杂的任务，仅在2008年的一系列的民族骚乱事件，我们就不得不沉思为何民族关系并不平和，整体性的中央与地方关系治理更是如此。
中央与地方的关系
第十四章中央与地方的关系（二）南开大学政治学系教授朱光磊2003年3月根据宪法的规定，中央政府在大多数情况下，并不直接管理省以下的地方政府。
所以，从政权的层次的角度上讲，中央与地方的关系在很大程度上就是中央政权与省级政权的关系。
中央和地方的关系中央与一般行政地方的关系中央与自治地方的关系民族区域自治地方特别行政区实行社会主义制度实行资本主义制度第一节中央——省政府过程•一、省制沿革•二、省政治权力结构•三、中央和省的政治关系•四、中国省政府过程的主要特点•五、省际关系一、省制沿革•在自元朝以来的大部分时间中，“省”（含“行省”）是中国地方政府的最高一级，是中央之下分治国土的第一级固定的行政区域。
•元朝设“行中书省”，主要首脑为丞相和平竞；在边疆地区设置有“道”，并在此四化开始对西藏等民族地方行使主权；行省上下，设置有路、州（府）、县。
•省也是明朝的地方最高行政机关，设置承宣布政使司、提刑按察使司、都指挥使司，共同组成省级政权机关，分管行政、司法和军务；省之下设置道、府、县。
•清朝光绪年间，省的设置已经达到23个，另有5个将军辖区；西藏和西宁两个办事大臣辖区，以及蒙古地区盟旗等；省设总督或巡抚，或督抚并置，总督掌军事，巡抚掌民政；省之下为府（与直隶州）、县。
•武昌起义之后成立的南京临时政府时期，各省建立了“省军政府”，其下是“军政分府”和传统的县，各地军政体制不一，管理混乱。
•北洋政府时期，地方一般分为省、道、县三级，全国共分22个行省；省设置有省议会，1913年后设置了由总统任免的省“民政长”，设有高等审判厅和高等检察厅作为司法机关。
•南京国民政府基本上是省、县两级制，另有一部分分别为相当于省、县两级的城市；在地方也实行“党治主义”；省政权先后称为“省政府会议”和“省政府委员会”，由各厅厅长所组成，其中省政府主席由国民党中央决定；•抗战结束后，国民党宣布实行“宪政”，设置了由选举产生，起咨询作用的省参议会；到1948年，全国共有•新中国成立后，最初设置了华北、东北、中南、华东、西北、西南六个“大行政区”，大区设置人民政府或军政委员会，首脑一般是各大军区的首长、各大中央局的第一书记。
我国中央与地方法律关系原则
一、我国中央与地方关系法制化的基本原则（一）集权与分权相平衡原则中央集权与地方分权，是现代西方国家中央与地方关系的基本格局。
现代西方国家都在强调建立福利型经济国家，这就需要赋予地方政府相应的权利，而西方垄断资本主义经济却要求中央集权以获得更大的利润。
福利国家的建设和垄断经济的发展两者间的矛盾并没有使西方国家陷入国家混乱中，反而是两者相互合作，相互协调更好的处理中央与地方的关系。
因为“现时的分权，是以中央集权为前提的分权；以分权为基础的地方自治，并不是一种与中央相隔离的自治，而是一种对中央具有很强依赖性的自治。
”【1】由于我国的历史文化传统，国家的单一制结构形式以及长期的计划经济体制的影响，中央所拥有的权利过分强大，导致地方权利渺小。
根据我国现行的法律规定中央能够随意的对地方事务进行干涉。
我国宪法第89规定“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。
”但由于目前中央与地方职权的划分任务并没有完成，两者的权限仍然处于模糊阶段，中央可假以“遵循中央的统一领导”为由干涉地方事务，扩大中央集权，侵犯地方自治权。
因此在今后制定相关处理中央与地方法律规范时应该对中央权力和地方权力范围进行划分，约束中央的权力，保障地方的自治权，做到二者的相互平衡。
（二）维护中央权威，注重地方民主原则改革开放三十年，中国正处在体制转轨和社会转型时期。
在转型的时期，我们需要一个稳定的国内国际环境来保障转型的顺利完成，由于我国幅员辽阔，区域经济发展不平衡，民族文化差异显著，若是没有一个强有力的中央政府操控全局，则可能会导致整个国家分崩离析。
这就需要各个地方政府尊重中央的权威，服从中央的正确领导。
同时也要求中央政府根据各个地方发展具体的情况，采纳地方的意见，不能够一味的以中央的政策对地方实行管理。
《中华人民共和国民族区域自治法》中的规定就体现了国家充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务权利的精神，体现了国家坚持实行各民族平等、团结和共同繁荣的原则。
中央和地方关系
委员制
• 源于19世纪中期的瑞士，该国至今仍保持这种中央政府的组织形式。 它集内阁制和总统制的特点于一身。
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ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ
中央政府体制概述
前苏联等东欧国家的中央政府体制的组织形式可分为如下几种： 部长会议体制
• 它是前苏联从1946年把最高行政机关人民委员会改称为部长会议 而建立的一种中央政府形式。
国务院体制
• 它是我国由建国初期的中央人民政府政务院演变而来，并于1954 年正式建立中央人民政府的组织形式。
政务院体制
• 它是朝鲜民主主义人民共和国以主席为国家元首、以总理为政府 首脑的，由政务院行使国家行政权力的中央政府的组织形式。
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中国中央政府体制的组织形式
中央政府是中华人民共和国国务院 国务院是最高国家权力机关的执行机关，最高国家行 政机关 由下列人员组成：总理，副总理若干人，国务委员若 干人，各部部长，各委员会主任，审计长，秘书长 • 《宪法》第89条规定：国务院行使包括政治、经济、 文化、社会生活等各个方面的18在项职权。国务院 实行行政首长负责制，总理领导国务院的全面工作， 召集和主持国务院常务会议和国务院全体会议。各 部、各委员会实行部长、主任负责制
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前苏联的高度集权体制
指斯大林执政时期的联邦制扭曲蜕变而形成的个人高度集权体制
在政治上，对各加盟共和国实行高压政策
• 如，在农业集体化运动中，强迫各族农民加入集体农庄，对反 对者以种种罪名加以镇压或放逐；在“大清洗”中，许多少数 民族干部和知识分子含冤致死，还涉及大批工农群众。
在经济上，各加盟共和国的经济管理权力很小
转型期我国中央与地方政府权力分配存在 的主要问题 转型期中央与地方权力分配应坚持的原则
中央与地方权限划分：国际比较与借鉴
中央与地方的权限划分，是重要的宪法问题。
从宪政体制下比较中央与地方关系，并探讨我国中央与地方的权限划分及立法完善，具有重要的意义。
一、中央与地方权限划分的基本模式中央与地方权限的划分，是许多西方国家宪法一项重要的制度安排，但在联邦制国家与单一制国家情形不尽相同，一般可分为立法和行政分权两个方面。
（一）联邦制国家的分权在联邦制国家，分权包括两个方面：一是联邦与各联邦主体的分权；二是各联邦主体与地方的分权。
联邦与各联邦主体的权力，一般由联邦宪法划分。
如《美国宪法》逐项列举了联邦政府的权力，并于1804年的宪法第十条修正案中规定：“本宪法未授予合众国、也未禁止各州行使的权力，由各州或人民保留”。
《美国宪法》并规定联邦应保证各州实行共和政体，在此前提下，各州有权制定自己的州宪法，有权选择和组织任何形式的政府。
各联邦主体与地方的分权则由各联邦主体以宪法、法律规定或由议会批准。
由于地方政府是各联邦主体授权或特许成立的，其职权也是各联邦主体授予或特许的，地方政府本身并没有固有的权力。
根据狄龙规则，地方政府只能行使由州法律明确授予的那些权力、由这些明示权力所隐含的权力以及为已经宣告的地方政府的宗旨和目标所绝对必要的权力。
当对地方政府的任何一项具体权力发生合理置疑时，法院都要使疑难的解决有利于州。
但狄龙规则并不反对纯属地方性事务由地方自治体管理。
如《加利福尼亚州宪法》规定：“市宪章有权规定该市可以制定并执行的有关地方性事务的一切条例和规章，但应符合该宪章所限定的范围；有关其他事务的立法应符合一般性法律”。
根据加州宪法，市警察的设置和管理、市的全部或部分下属行政机构、市政选举的组织、市公务员的人事管理等事务，可在自治宪章中规定。
[1]（二）单一制国家的分权单一制国家的分权，主要表现为中央与地方的职权划分。
西方单一制国家大多实行地方自治原则，其中央与地方的职权划分，主要有两种模式：一是以宪法具体列举中央与地方的职权。
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中央权力的行使范围与地方自治权力的关系——基于
《美洲三书》所带来的思考
借助这次对柏克诸多作品中所选取的四篇文章的阅读，我对英国政治体制及其主权管辖模式有了更深入的了解。
倘若要深入地详写英国政体在1770年前后所具有的特点及其后的变化，恐怕于我个人而言并无此能力，况且一国之整体实在有太多可描述。
在此，我只将简略地概述一下柏克在《美洲三书》中已阐述的思想，并且将全篇重心放置于以英国为代表的西方民主政体相较于东方古中国在民主制度建立初期如何面对中央与地方管辖权力分割与联系的问题。
作为一个中国人，在接受了具有4000年极权专制传统与讲究君臣伦理纲常的儒家文化的熏陶后，想要去理解英美国家中的政治家们在辩论法律体系漏洞或发表的诸如此类的基于人的自由权为基础的演讲，恐怕多多少少会有些困惑。
对于英国人而言，所谓高贵的自由主义血液流淌于英国人身上的这种说法倒也不是信口开河，毫无根据，但不必追踪至1215年大宪章签署的那一日开始。
英国与欧洲大陆在人民气质与思想行为上总存在差异，抛开孟德斯鸠的自然环境论不谈，单就英国本土所涌现的科学家与哲学家来看，似乎本土盎格鲁撒克逊人与诺曼人更具自由主义基因。
首先是经验主义在英国得以发扬光大，从托马斯霍布斯到约翰洛克，从牛顿到达尔文，他们的成果无一体现了感性经验先于意识而存在并且能够为直觉所感受这一哲学论断。
他们率先建立了以维护个人私有财产与人身安全保障为基础的，具有完整严谨宪法保障的法律制度，同时构建了由国王、贵族和平民三方联合的最高主权机构——议会，这种议会形式最早可追溯至古罗马的元老院，甚至古希腊的公民大会，但其特点相较于后者要更加民主化与普遍化，哪怕最早的下议院议员选举采用的是财产资格选举标准，它也要比以往单一的贵族精英垄断民主得多。
关于英国宪法对国王权力牢牢控制的特点，从中似乎可以看出英国人对他们的王极其不信任。
当然现在不必如此，只是该制度传统伴随着该约束法律的制定精神一并流传了下来，到目前为止，英国人眼中的国王反而是荣耀与名誉的代言人，而绝非权力。
也许当时的民众该感谢贵族们为利益而胁迫约翰签署大宪章法案这件看似与他们毫无关联的事情，因为条文根本上涉及的是贵族与国王间的利益谈判，目的是为映射“国王只是贵族同等中的第一个”。
这种从利益矛盾转移到权力约束甚至是权力转让的事情无论在东西方都大量存在，只是对东方人（古中国人）来说，过度的利益压迫或高额财政税收将导致政权颠覆，而非简单一纸条文的惩罚。
中世纪国王与贵族们的对立主要反映在因战争而强制性地将战争支出财政压力转移到贵族们的头上，转移形式主要以税收体现，这就好比中国古代越是兵荒马乱的年代，人民起义的可能性就越大。
但其中最主要的差别是，作为国王反抗力量一部分的贵族同国王一样，属于上层统治阶级，为什么他们没能像古代中国那样做到皇帝与官员紧密联合呢？若要从制度上解释，中世纪的不列颠政权体制更像西周分封制，作为皇帝或国王，除了要诸侯与贵族表示名誉与地位上的效忠外，在财政与税收上都要上贡，从经济关系上看，国王与贵族之间的关系实际上是一种剥削与被剥削关系，贵族很大程度上享有经济与军事独立，即除了有独立税收外，贵族们能够自行招兵买马，供养军队，以维持个人领土的防务需要，必要时，可接受国王的应召参展。
可问题在于，如何处理地方与中央的财政关系以及由此引发的权利义务难题呢？
回归《美洲三书》，柏克在对美洲课税的法案进行反驳时提出很好的解答方案。
“帝国也者，是有别于单个的邦国，或王国的；一个帝国，是众多的邦国在一共同首脑之下的集合体，不论这首脑是一位君主，还是居首席地位的共和国。
在这样的政体中，次一级的政区，每有大量的地方特权与豁免权，只有奴役状态之死气沉沉的整齐划一，才能避免这一点。
在地方
特权与共同的最高权威之间，界限当极端微妙。
争端、甚至激烈的争端和严重的敌意，往往无可避免。
但是，每一项特权，固然都使它（在这一特权使用的范围里）免受最高权威之运行的约束，但这绝不是对最高权威的否定。
一项特权的声明，就该术语的本意来说，似乎正暗示了高一级权力的存在。
···········在一个巨大的政区联盟的内部，各组成部分之间一旦发生这种不幸的争吵，最轻率的做法，我看莫过于帝国的首脑坚持认为：任何违逆它意愿和行为而申明的特权，都是对它整个权威的否定。
”（第107页）从这一段原文摘录中我们可以看出，柏克认为地方权力的行使恰好是基于对上一级权力的认可与尊重的基础上进行的，地方法院或政府坚守自己的特权，因为他们相信这样的特权是受上一级权力所保护与认可的，而绝非像在美国独立战争时期大英帝国政府及议会所顽固不化地认为美国人享有了过分的自治权利而需要予以约束那样。
地区行政上的自由与最高权利之间并不冲突，原因在于一个巨大政治联合体需要的不是过分紧密的约束，而是权力的自由与分层。
基于自由原则而制定的政治体系保障的是每一公民的合法权益与利益，因此适当的豁免权与特权有利于民众的服从与参与，也便于政府更好地行使其职能。
然而现在凸显的关系是，在美洲战争中，美洲殖民地的地方政府与英国本土议会就税法上产生了不一致的意见。
美洲人民认为“直接课税”违背了宪法（英国）中的“无代表不纳税”的原则，而英国议会则认为殖民地无权享有和英国本土人民同样的权利。
事实上，美洲并不能算真正意义上的英国的行政领域，准确的说是原材料的供应地与商品倾销地，因为英国没有在美洲设立专门的行政区划与派遣总督，所有的政府与法院都是由当地殖民者自发组织起来的，从这一角度或许我们就能够理解英国议会对美洲人民权力申诉的拒绝缘由，但相应的，议会本不应该提出的课税法案实质上是对殖民地人民自由权的践踏，尤其是在涉及利益方面，代表美洲人民的美洲政府所申诉的关税平等体现了殖民地对自身利益的重视，当地议会的权力来源于当地人民，自然要代表他们的权力来进行申诉。
如果说英国宪法规定了对人民财产权，人身安全与生命权的保障，那么课税无疑就是对美洲人民自由权（财产权）的侵犯，怎能谈得上是符合宪法精神的行为呢？所以从源头上来说，大英帝国议会并未能处理好地方权力与议会权力之间的制约关系，一味的强调主权，而忽略了殖民地的利益，使双方的矛盾冲突从单纯的利益谈判上升到了主权申诉，并最终酿成了苦果。
综上所述，两种文明价值观的冲突不但体现在洁净观与仪式上，更内涵地表现于其组织架构与政治观念中。
但大体上，尝试了分权统治的政权如果没有确立一套有效的宪法或法律制度来规定不同级别行政单位的权力行使范围，个别地方行政单位有可能逾越权限或者最高管理者滥用自身权力为己谋取利益，这样的后果不堪设想。