第九章 财政法

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第九章　财政法

财 政 法
【教学目标】
l 1. 初步掌握财政法的基本原理
l 2.了解我国财政法律制度的基本框架
【重 点】
l 1.财政法的调整对象
l 2.我国财政法基本制度框架
l 3.当前我国财政领域的基本法律问题
【难 点】
l 1.财政法的基本功能
l 2.当前我国财政领域若干基本法律问题
【教学时间】
l 4学时
【课堂设计】
l 第一步：以财政在国家生活中的地位引入财政法在经济法体系中的地位
l 第二步：介绍财政法的基本原理
l 第三步：介绍我国财政基本法律制度
l 第四步：课堂小结
l 第五步：布置思考题
【思考题】
l 简述财政法的体系
l 论述我国财政法治化建设中的基本问题


【教学内容】
第一节 财政法概述
一、财政的概念、特征与功能
（一）财政的概念
财政是国家为满足实现其职能的需要而实施的取得、使用和管理资财的活动。其实质是国家凭借政治权力直接参与社会产品和国民收入的分配。财政是一个历史范畴是随着国家的产生、发展而产生、发展的，它是与私人经济并存的公共经济，是国家为满足公共需要而进行的经济分配。这一概念揭示了财政具有如下涵义：
⑴、 主体为国家；
⑵、 客体是社会产品或国民收入；
⑶、 目的是满足实现其职能的需要而进行的分配；
⑷、 内容包括财政收入、财政支出和财政管理；
⑸、 形式以货币为主，在自然经济条件下也不排除实物和力役等其他形式。
（二）财政的特征
财政具有如下特征：
⑴、 强制性
⑵、 非营利性
⑶、 永续性
⑷、 量出为入性
（三）财政的职能
⑴　维护国家机器运转职能；
⑵　收入分配职能；
⑶　资源配置职能；
⑷　保障稳定职能。
二、财政法的概念、特

征与调整对象
（一）财政法的概念与特征
财政法是指调整财政分配和财政管理活动中形成的财政关系的法律规范的总称。
财政法曾长期属于行政法范畴，随着国家经济职能完善，财政在国家干预国民经济运行中的作用日益明显，财政法开始逐步被纳入经济法的范畴之中。因此，财政法具有行政法与经济法相交叉的特征。其中关于财政机构的设立、组织、职权等的规定，更多地属于行政法性质，而关于国家财政政策及财政杠杆的运用的法律规范，则主要属于经济法性质。
（二）财政法的调整对象
⑴、 财政收入关系
⑵、 财政支出关系
⑶、 财政管理关系。
三、财政法的体系
财政法体系构成一般是从财政收入和财政支出的角度来分析的，从财政收入的角度看，税收和国债是获取财政收入的的最重要来源，因此，调整税收关系和国债关系的税法与国债法成为财政法重要组成部分；从财政支出的角度看，政府采取和转移支付是财政支出的最基本途径，因此政府采购法和转移支付法也是财政法的重要组成部分。此外，瞀法对预算关系的调整，既涉及财政收入，又涉及财政支出，是从总体上对财政收支活动进行规范的法，因此是财政法的核心构成。
综上所述主，我国财政法的体系构成应归纳为以下几个部分：
⑴、预算法
⑵、税法
⑶、国债法
⑷、政府采购法
⑸、转移支付法
四、财政法的基本原则
（一）财政法治原则
财政活动是政府活动的核心内容，在依法治国设计图中居于核心地位，因此，在国家财政收支活动中必须以法治为最高指导原则，一切财政收支都要严格依照宪法和法律规定办事。其具体内容包括财政主体法定、财政职权法定、财政收支程序法定、财政责任法定等。
（二）财政民主原则
财政民主是政治民主、经济民主的在国家生活中的最根本体现，因为财政活动既涉及国家财政收入，更涉及人民福利保障，在人民主权国家，财政民主理应是其根本指导原则。财政民主原则的涵义主要包括财政目的民主（以人民最根本利益为服务目标）、财政活动范围民主（与民主国家的职能需要相适应）、财政活动程序民主（落实民主决策、人民监督）。
（三）财政透明原则
⑴、财政透明是民主政治

和财政法治需要。财政是人民的财政，它“取之于民、用之于民”。纳税人交税，政府用纳税人的钱，为纳税人办事。政府收支过程就应当让社会公众了解，并监督是否按照社会公众的意愿来安排收支。
⑵、财政透明是现代财政管理的普遍要求。财政预算是管理国家和社会事务的重要经济手段，是调控社会经济资源分配的主要杠杆。纳税人特别关心各级政府的财政预算编制情况，预算多少，如何使用，都关乎每个人的切身利益。

⑶、财政透明是对外开放的需要。财政政策特别是关税政策、政府补贴政策、支持经济发展的政策等是构成对外开放政策的重要内容。透明度是世界贸易组织三个主要目标——贸易自由化、透明度和稳定性之一。
（四）财政安全原则
财政收支平衡；
财政监测准确；
财政调控有力。







第二节 预算法
一、预算与预算法概念
预算又称国家预算，是指依法编制的关于特定财政年度内财政收支及其平衡的具有法律效力的计划。简言之，即国家对会计年度内的收入与支出的预先估算。
预算法是调整预算法律关系的法律规范的总称。《中华人民共和国预算法》(1994年3月22日第八届全国人民代表大会第二次会议通过
1994年3月22日中华人民共和国主席令第21号公布 自1995年1月1日起施行)

二、预算管理体制
国家实行一级政府一级预算，设立中央，省、自治区、直辖市，设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区，乡、民族乡、镇五级预算。
(一)中央预算
中央政府预算(以下简称中央预算)由中央各部门(含直属单位，下同)的预算组成。中央预算包括地方向中央上解的收入数额和中央对地方返还或者给予补助的数额。
（二）地方预算
地方预算由各省、自治区、直辖市总预算组成。地方各级总预算由本级政府预算(以下简称本级预算)和汇总的下一级总预算组成；下一级只
有本级预算的，下一级总预算即指下一级的本级预算。没有下一级预算的，总预算即指本级预算。
地方各级政府预算由本级各部门(含直属单位，下同)的预算组成。地方各级政府预算包括下级政府向上级政府上

解的收入数额和上级政府对下级政府返还或者给予补助的数额。
各部门预算由本部门所属各单位预算组成。单位预算是指列入部门预算的国家机关、社会团体和其他单位的收支预算。
三、预算的主要内容
预算由预算收入和预算支出组成。
预算收入包括：
1.税收收入；
2.依照规定应当上缴的国有资产收益；
3.专项收入；
4.其他收入。
预算支出包括：
1.经济建设支出；
2.教育、科学、文化、卫生、体育等事业发展支出；
3.国家管理费用支出；
4.国防支出；
5.各项补贴支出；
6.其他支出。
四、预算编制原则
中央预算和地方各级政府预算按照复式预算编制；
按照量入为出、收支平衡的原则编制；
应当与国民生产总值的增长率相适应；
应当贯彻厉行节约、勤俭建国的方针；
应当统筹兼顾、确保重点，妥善安排。
五、预算编制程序
中央预算由全国人民代表大会审查和批准。
国务院财政部门应当在每年全国人民代表大会会议举行的一个月前，将中央预算草案的主要内容提交全国人民代表大会财政经济委员会进行初步审查。
地方各级政府预算由本级人民代表大会审查和批准。各级预算由本级政府组织执行，具体工作由本级政府财政部门负责。预算年度开始后，各级政府预算草案在本级人民代表大会批准前，本级政府可以先按照上一年同期的预算支出数额安排支出；预算经本级人民代表大会批准后，按照批准的预算执行。
六、预算的执行
县级以上各级预算必须设立国库；具备条件的乡、民族乡、镇也应当设立国库。
预算未经批准，不得调整。各级政府对于必须进行的预算调整，应当编制预算调整方案。中央预算的调整方案必须提请全国人民代表大会常务委员会审查和批准。县级以上地方各级政府预算的调整方案必须提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准；乡、民族乡、镇政府预算的调整方案必须提请本级人民代表大会审查和批准。
七、决算
决算草案由各级政府、各部门、各单位，在每一预算年度终了 后按照国务院规定的时间编制。
国务院财政部门编制中央决算草案，

报国务院审 定后，由国务院提请全国人民代表大会常务委员会审查和批准。
县级以上地方各级政府财政部门编制本级决算草案，报本级政府审定后，由本级政府提请本 级人民代表大会常务委员会审查和批准。
乡、民族乡、镇政府编制本级决算草案，提请本级人民代表大会审查和批准。
八、预算法律责任
各级政府未经依法批准擅自变更预算，使经批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使经批准的预算中举借债务的数额增加的，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任。
违反法律、行政法规的规定，擅自动用国库库款或者擅自以其他方式支配已入国库的库款的，由政府财政部门责令退还或者追回国库库款，并由上级机关给予负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员行政处分。
隐瞒预算收入或者将不应当在预算内支出的款项转为预算内支出的，由上一级政府或者本级政府财政部门责令纠正，并由上级机关给予负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员行政处分。


第三节　国 债 法
一、国债概述
(一)国债的概念
国债又称国家公债，是国家为实现其职能而以国家信用为基础所举借的债务。它是国家为实现其职能对资金的需要，以国家财政为债务人，以国家财政承担还本付息为前提条件，通过贷款或发行有价证券等方式向社会筹集资金的信用行为，是国家筹集财政收入、弥补财政赤字和进行宏观调控的重要手段。
(二)国债的特征：
1国债作为一种国家债务，其举债具有自愿性和偿还性，需遵守一定的诚实信用原则，因而与税收和罚没收入等不同；同时，其公共目的性又使其与一般私人债务相异。
2国债作为国家信用的最主要、最典型的形式，与商业信用、银行信用、消费信用等不同，它反映的是以国家或政府为债务人或债权人的借贷关系，以政府信誉作担保；同时它以信用形式获取收入和进行支出，在重视宏观经济效益的同时兼顾微观经济效益。
3国债同金融债、企业债相比，其信用程度最高，流动性更好，变现力、担保力更强。

(三)国债的表现形式
国债可以从不同的角度进行分类：按照发行区域可分为国内的国债和国外的国债，简称“内债”和“外债”。如我国于1998年发行“内债”6508.6亿元，发行外债80亿元，那

么发行的国债总额即为6588.6亿元；按照偿还期限可以分为短期国债、中期国债和长期国债，它们的期限分别为一年以内、一年至十年及十年以上；按照流通与否，可以分为可转让债券和不可转让债券；按照发行方式可以分为强制国债、爱国国债和自由国债。

国库券是政府短期国债的最主要形式，期限有3个月、6个月、9个月，最长不超过一年。一般采取不记名形式，不按期计息，债券上只有票面金额而不载明利率。但出售时按票面金额打一定折扣发行（折扣率按当时的市场利率灵活确定），到期按票面金额十足还本，等于预扣利息。
国库券是各国资金市场上（短期金融市场）上的主要流通工具，在货币和信贷资金的融通活动中占有重要地位。是政府用于调节季节性资金余缺的重要手段。这是由于国库券兼备安全可靠性和高度流动性的特征，同时又是一种可以带来利润的资产，而且国库券的面额多样，可大可小，为认购主体的多样化提供了方便。

(四)国债的作用
调节积累与消费，使两者比例协调；
调节投资结构，促进产业优化；
调节金融市场，维持经济稳定；
调节社会总需求，促进供需平衡的。
二、国债法
(一)国债法的概念
国债法是调整在国债的发行、使用、偿还和管理过程中发生的经济关系的法律规范的总称。它是财政法的重要部门法，其许多基本原理与财政法是一致的。
内容主要包括：国债的分类和结构；国债的发行主体、发行对象与发行方式；国债的发行种类、规模或数额、利率；国债的用途、使用原则；国债市场与国债持券人的国债权利；国债还本付息的期限、偿还方式、方法；国债管理机构及其职权、职责；违反国债法的法律责任等。

（二） 国债的发行
国债的发行是指国债的售出或被认购的过程。国债发行的重要问题是发行的条件和发行方法。前者涉及到国债种类、发行对象、数额、发行价格、利率、付息方式、流通性等内容。后者则关系到国债能否顺利发行，因而同样是国债发行方面十分重要的问题。
国债的发行方法主要有：
1． 公募法
2． 公卖法
3． 摊派法
（三） 国债偿还
国债的偿还是国家依法定或约定，对到期国债还本付息的法律行为。偿还国债本息的资金来源可以是预算盈余，或者是专门的偿还基

金、预算拨款，也可以是借新债还旧债。在偿还方法方面，可以是直接由政府或其委托的金融机构进行偿还，也可以通过市场收购来偿还，还可以通过抽签等方法来偿还。









第四节　政府采购法
一、政府采购的概念
政府采购又称公共采购，是指各级政府及其所属部门的褓运用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。它属于直接进入市场并获得对价裣的财政支出，能够直接形成并调控当时市场需求。
二、政府采购的特征
主体的特定性 积极国家机关、事业单位和团体组织；
目的公共性 采购是为满足政府提供公共产品的需要；
资金来源的财政性 采购所用资金为财政支出资金；
过程的公开性 采购活动作成公共记录、采购信息公布、接受社会监督
监管的严密性 各环节都有严格的程序约束和审计、技术、民意监督。
采购的规模大 政府采购在多数国家约占国内产值的10%以上。
三、政府采购法
政府采购既有财政支出属性，又有市场资源配置的作用，因而政府采购法具有财政法和市场规制法的双重属性。
政府采购法由于其所调整的社会关系在国家政治、经济生活中发挥着日益重要的影响，因而在经济法中的地位也在不断提高。
四、政府采购法的原则
公开透明原则
公平竞争原则
公正原则
诚实信用原则
五、政府采购的主体
㈠采购人：
依法进行政府采购的国家机关、事业单位、团体组织。
㈡、供应商：
通过竞争获得向采购人提供货物、工程或者服务机会的法人、其他组织和自然人。
㈢、采购代理机构：
包括集中采购代理机构和其他采购代理机构。集中代理机构是设区的市以上政府根据本级政府采购项目组织修路采购的需要设立的、专门从事政府集中采购目录以内项目采购代理活动的非营利事业法人。其他代理机构主要是依法获得采购代理资格，参与采购代理活动的经济组织。
六、政府采购方式
1.公开招标
2.邀请招标
3.竞争性谈判
4.单一来

源采购
5.询价采购


第五节　财政转移支付法
一、财政转移支付概念与特征
(一)概念
财政转移支付是指中央政府或地方政府将部分财政收入无偿地让渡给下级政府、企业和居民时所发生的财政支出。
(二) 财政转移支付的特征
⑴无偿性：根据财政支出能否获得等价的补偿，或将其分为购买支出和转移支出。前者是政府以购买者身份在商品和劳务市场上购进商品和劳务时所发生的支出。后者指政府根据国家的社会经济政策，将一部分财政资金无偿的、单方面的补助给特定行业、地区和经济组织与居民。
⑵多层次性：财政转移支付是中央政府或地方政府将部分财政收入无偿地让渡给下级政府、企业和居民的财政流转活动。
⑶条件性：财政转移支付的条件是社会经济发展需要及财政收入的不平衡性。



二、财政转移支付的形式
(一)政府间转移支付
政府间转移支付是指上级政府的财政收入转作下级政府的财政收入来源并由下级政府作为本级财政支出来支付。它包括：
⑴体制性转移支付，或称一般性转移支付，即基于现行财政体制中各级各地政府固有财政收支状况而存在的常规性纵向和横向财政失衡而发生的上级财政向下级财政转移支付。
⑵专项转移支付，即为实现某一特定经济政治目标或专项任务，上级财政给下级财政进行专项拨款或支付相应配套资金。
⑶特殊转移支付，即在遭遇自然灾害、社会运筹等非常情况以及国家重大政策调整而影响地方财政利益时，由上级财政给下级财政以特殊补助。

(二)财政补贴
财政补贴是指各级政府向企业、居民作出的财政转移支付，也就是政府将部分财政资金转移给企业、居民的无偿支出。根据补贴的对象不同，财政补贴可分为三种形式：
⑴居民补贴，又称社会保障支出，是政府基于社会保障目的向居民支付的补贴。它主要用于社会保障和社会救济支出，与市场上的相对价格结构基本没有联系或联系不密切，故对市场上的相对价格结构没有影响。
⑵企业补贴，即狭义财政补贴，是政府基于一定目的而在一定领域支付给企业的补贴，后者如减免税收、税前还贷等。企业补贴产生于产业政策、价格体系不合理，支持出口等经济原因。

⑶特殊人才补贴，是政府基于奖励目的而对一定特殊人才所支付的补贴，如各类政府津贴。

三、转移支付的原则
（一）统一与规范。对项目和标准进行合理界定，选取相关客观因素，按照统一公式测算标准支出需求。
（二）公正与合理。根据各地区的财力结构和财政困难程度，合理确定中央财政对不同地区的补助力度。
（三）公开与透明。转移支付测算方法和考虑的客观因素公开，测算过程透明。