城市公交首末站的综合开发研究

城市公交首末站的综合开发研究

前言

随着经济发展，越来越多的人集中在发达的市中心，城市空间的立体化建设已经成为趋势。城市立体化建设，旨在利用城市丰富、多样化的空间资源构建高效的城市运作系统。立体化建设的内容涉及城市广场、商业街、步行街、综合体、交通枢纽、市政设施等多方面。本篇报告主要研究城市资源的其中一部分----公交首末站的综合开发利用。

公交首末站系统是城市公交系统的重要组成部分，它合理的设置和布局，可以提高公交出行的便捷和舒适程度，提高公交分担率，降低机动车的交通量。通常，首末站集结了很多条公交线路，它不仅具备客流转换和集结大量客流的基本功能，而且配有各种运营调度组织管理及为乘客提供服务的多种用途、多种功能的综合建筑群。目前我国大部分的公交首末站都停留在平面发展阶段，既没有上下开发地下空间，又没有向上发展商业居住元素。无论是从经济效益还是资源的综合利用带来的社会效益的角度上分析，城市公交首末站的开发将会是未来发展的趋势。作为开发主体，尤其是掌握或能够争取到公交首末站资源的投融资平台，需要重新审视起站场丰富的可利用资源，最大程度的实现社会效益与经济效益，为城市的现代化和集约化建设作出贡献。

本文首先介绍了城市立体化建设的基础和实践，并由此引出立体化开发中公交首末站开发的重要意义；其次，介绍了目前公交首末站开发的现状和主要开发模式与经验总结，由此提出投融资平台作为开发主体参与公交首末站开发的可能性；在此基础上，介绍投融资平台涉入公交首末站的组织形式、开发资金筹集与投融资建议以及后期的运营管理和盈利与风险分析。最后，以南京公交总公司站为例，探索性的提出了实际的开发建议及开发的重点难点问题。

一、公交首末站立体化开发

（一）城市的立体化建设

城市立体化建设，是城市活动基面的立体化，也是集约化城市形制的一种表现形式，旨在利用城市丰富、多样化的空间资源构建高效的城市运作系统。从形态上，地面空间、上部空间、地下空间协调扩展；从功能上，居住、商业、娱乐、休闲、公共服务的有机结合，综合高效的利用和挖掘城市现有的空间资源。

1、城市立体化建设的基础

●社会经济发展水平

城市的经济实力、交通运输条件、城市基础设施的完善程度等社会经济因素，对城市的立体化建设有不同程度的影响。从总体上看，世界范围的城市空间立体化发展进程是与城市的经济发展一致的。据有关研究资料表明：当一个城市的市民人均年收入达到1000美元．该城市就初步具备了开发立体空间的经济实力。2011年我国农村居民人均纯收入6977元，城镇居民全年人均可支配收入21810元。尤其对于大中城市来说，早已达到了人均年收入1000美元的标准，城市立体化开发的经济基础基本满足。

●现代技术革命

19世纪下半叶，英国已开始建设地下铁道；在美国升降机已开始应用于高层建筑中。20世纪，现代的交通运输的发展，建筑中新技术、新材料、新设备的应用，成为推动城市空间向高空、向地下立体化发展最大的动力。

随着我国城市化进程的加快，城市建设施工技术水平和机械化程度已达世界先进水平，例如生态环境技术、防震防灾技术、新一代建筑材料的应用、地下空间的通风与采光等技术正不断得以更新和推广，完全能满足现阶段的立体化发展

需要。

2、城市立体化建设的内容与具体实践

城市立体化建设涉及城市广场、商业街、步行街、综合体、交通枢纽、市政设施等多方面。近年来，随着城市化由粗放式转向集约型发展，各地都在探索如何有效的利用城市空间资源：西安钟鼓楼广场的公共空间立体混合开发，涵盖了绿化主广场、下沉式广场、下沉式步行商业街、地下商城、传统商业楼五大部分；北京王府井大街的新东安市场中安排了商业、写字办公、旅馆餐饮等功能，建筑内部采用了中庭、室内商业街、屋顶花园等城市空间设计手段，营造大型综合公共中心；

图1：上海西站地下空间开发利用剖面图

上海西站地下空间（如图1所示）依托交通枢纽，分担城市副中心的商业商务功能，发展交通转换设施和旅游集散设施，以及配套的商业、商务、旅馆、餐饮设施。

（二）公交首末站立体化开发的意义

本篇报告重点研究城市资源的其中一部分----城市公交。城市公交作为城市交通的组成部分，是与人民群众生产生活息息相关的重要基础设施和公共服务事业，即使在以地铁为代表的先进交通公交广泛应用的大型城市（如北京、上海、南京等），公交以其灵活的路线、相对较低的成本、较小的建设难度，仍占据着不可替代的地位。但是，目前城市公交存在很多问题：

1、城市公交存在的问题

为了不断的完善城市公交体系的发展，中央及地方陆续出台了多项政策（如国务院印发的《关于优先发展城市公共交通意见的通知》，建设部等四部委出台的《关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见》，各地方政府颁布的“公共交通规划”以及相关的规范性文件），但各地的公交在运行的过程中仍然涌现出许多难以解决的问题：

公共交通基础设施建设与城市发展不相适应

从全国范围来看，大部分的城市公交都存在基础设施建设落后，如公交首末站面积狭窄、使用年限长、设施落后，根本不能满足停车、车辆保养等需要，部分公交车辆甚至“露宿街头”，影响公交车辆的及时维修和正常保养，给公交车

的安全营运带来隐患；公共交通设施与城市道路发展不配套，首末站停车场地、公交调度用房、洗车场所、出租车综合服务站等公共客运配套设施未能与小区开发、园区建设同步规划、建设，以至道路修好了，小区建成了，公交车却无法延伸；科学先进的运营管理技术（如BRT快速公交系统）未得到普遍应用。

●企业运营困难，政府财政压力巨大

地方财政对公交行业的投入远远不能满足当地城市公交发展的需要。城市公交在价格上受到严格控制，公交企业盈利有限。公交企业承担的税费负担过重，同时，地方政府也承担着每年补贴的巨大财政压力。这种两难的局面，使得多地的公交行业处于亏损状态。公交行业效益不佳直接带来驾驶员严重流失、服务质量下降、服务能力和水平的下降严重阻碍了整个行业的健康发展，也影响着城市品质的提升。

2、开发公交首末站的现实意义

解决上述问题的核心在于，如何让城市公交的社会效益与经济效益实现统一。在保证社会效益的前提下实现其经济效益的提升，对公交首末站的综合开发与利用，无疑能为公交行业的两难发展带来崭新的发展思路与方向。

●促进城市公交体系集约化发展

城市化快速发展，伴生了快速膨胀的城市人口和有限土地资源与公共服务之间的矛盾。土地（特别是中心城区）的日益稀缺，带来公共交通的服务受限，使得人们开始寻求一种新的空间发展方式——空间化开发利用（由二维向三维空间转化）。地上地下空间的开发是对公交首末站站场资源的有效利用，利用自身带来的客流量和交通便利等因素，丰富站场区域的功能。不仅能够优化站场的调度与环境，满足公交车自身的停车需求，还能整合站场周边资源，提供更好的公共服务（如公共停车场的建造）。综合利用首末站站场的空间资源，对解决交通难

题，促进城市公交体系集约化的可持续发展具有重要现实意义。

经济效益的获取

城市公交首末站系统是城市公交系统的重要组成部分，目前而言，南京市公交首末站的综合利用程度较低，小型的公交首末站分布零散，一般仅进行地上空间的单一开发以满足停车的需求。实践表明，公交首末站的空间化综合开发，所带来的商业元素、开发的住宅（部分为保障性住房）、提供的地下停车位等，能够改变以往低下的利用率，创造出巨大的经济效益。这是市场化开发的客观要求，也是作为开发主体的合理需求。

二、公交首末站开发与投融资平台

（一）行业现状与趋势分析

在如今城市化如火如荼的进程中，公交作为城市交通体系中不可或缺的一部分，与人们的日常出行息息相关，也越来越受到人们的重视。各大城市都在建设和完善自身的公交系统，包括线路的安排，车辆的配置，已经相应配套设施的建设。一些城市由于土地极其稀缺，面临着公交车“停车难”等问题，公交首末站有综合（或复合）开发的需要。大部分城市在旧城的翻新改造与新城区扩张建设的时候，公交首末站都被划入了规划建设之中。

哈尔滨群力新区近年来打造了哈市第一个公交首末站。该公交首末站总占地面积4425平方米，建设规模1124平方米，其中包含站房1000平方米、候车廊124平方米、停车泊位20余辆。在设计打破了传统公交车调度室的概念，设计为一个主体两大部分，建筑主体高约13米，两大部分分为洗车房与营运厅，中部设有通车长廊，其中营业厅为两层，第一层内设候车厅、卫生间及满足乘客需

求的商业配套，第二层设有餐厅及办公室等设施,人们可在等车的同时就餐或娱乐。

2007年编制的《南京市公交场站总体规划》重包含了《南京市公交停车保养场控地规划》、《南京市公交枢纽站控地规划》、《南京市公交首末站控地规划》三个子项，结合南京市的实际情况，在对场站形式的研究上提出了联合开发、立体化建设等思路，突破了南京市公交场站传统的平面独立建设模式，对提高土地的利用效率、节约土地资源、有效的协调场站与周边用地设施等都发挥了重要的作用。

2012年成都首个公交场站综合体年内亮相。公交场站集购物、餐饮、影院等综合业态为一体，并引入了高科技解决噪音尾气等难题。早在2010年，成都就曾提出大力实施公交场站立体开发，建设停车楼，增加停车面积；将停车楼设置在地下，上面综合配套商业。目前正在做公交场站综合体的商业形态总体规划，每个场站将根据实际情况确定一些商业形态，主要为便民超市、银行网点、药店和日化品销售等。市民通过便利的公共交通体系，甚至足不出站，就能够享受到优质的商业服务和文化生活乐趣，同时也减轻了城市交通负担，丰富了区域商业结构。今年在成都还将启动9个公交场站综合体的报批、建设等工作，城区内现有的公交场站也将在条件成熟时启动改造。

图2：成都德源公交场站综合体建筑示意图

可以看出，未来公交首末站趋向于规模化和复合化发展。规模化对集中配置、综合管理、土地资源利用有着成本上的优势，同时能够聚集较大的客流量，便于商业开发与经营。对空间资源的复合利用能够有效的解决地面停车的难处，并且能够扩展经营的业务和范围，在以往单一的枢纽站上附加商业、休闲、娱乐、餐饮、住宿、商务办公等功能，多元化的经营能使各个部分协调发展。不仅能够创造客观的经济效益，同时也更好的承担了社会公共交通的责任，满足人们日常的出行。

（二）主要开发模式与经验借鉴

公交首末站的综合开发是基于对站场土地的空间资源合理化利用，由于站场具有自身的特殊性：如上下班出行高峰期，车流和人流相互交叉影响较大；与一般地区相比空气和噪声污染相对较严重；位于主城区的站场其土地资源极其有限。因此在开发模式上，各地主要推行的还是“交通＋商业＋居住”的多功能组合模

式。所谓的“交通＋商业＋居住”就是将公交首末站、生鲜超市和住宅项目有机结合起来，提高土地的综合利用效率。厦门在新建公交首末站综合开发的具体项目上，具有值得借鉴的经验。

●县后公交首末站综合开发项目

该项目位于厦门岛北端县后片区，总用地面积3475.31㎡，总建筑面积9624.51㎡，地下建筑面积2063.28㎡，地上建筑面积7561.23㎡，其中住宅面积（含配套用房）6969.12㎡，生鲜超市面积500.11㎡，公交场站配套面积92.00㎡。住宅户型均为一房一厅，总户数为154户；公交车停车数38辆，其中地上20辆，地下18辆。

图3：县后公交首末站综合开发项目鸟瞰图

●农科所枢纽站项目

该项目位于莲前西路南侧，云顶中路西侧。总用地面积15652.383㎡，总建筑面积89010㎡，地下建筑面积9910㎡，地上建筑面积79100㎡，其中，住宅建筑面积44900㎡，商业建筑面积10000㎡，市政公共部分(含公交场站、BRT 管理用房及控制中心)建筑面积24000㎡，附建式开闭所建筑面积200㎡。BRT 停车数10辆。

图4：农科所枢纽站鸟瞰图

西柯枢纽站项目

该项目位于滨海西大道南侧，官浔路以东侧。总用地面积28208㎡，总建筑面积117160㎡，地下建筑面积16626㎡，地上建筑面积100534㎡，其中，住宅建筑面积54623㎡，市政公共部分(含公交场站、BRT管理用房及控制中心)建筑面积45711㎡，附建式开闭所建筑面积200㎡。停车数374辆，其中，BRT停车数14辆，地下停车数315辆，地上停车数45辆。

图5：西柯枢纽站鸟瞰图

推进公交首末站的开发，需要明确开发主体。适当的开发主体，对空间资源能否有效利用，具体项目能否按期、保质保量地推进，以及能否统筹协调各项工

作，完成城市建设任务具有举足轻重的作用。

（三）投融资平台作为公交首末站的开发主体

1、资源归属

公交首末站属于城市公交资源的一部分，而绝大多数的城市公交资源属于当地的国有独资企业----公交总公司拥有，而各地公交总公司的归属则各有不同：以南京公交总公司为代表，其作为南京城市建设投资控股集团的全资子公司，属于城市建设投融资平台；重庆城市交通开发投资集团作为地方交通投融资平台，几乎整合了重庆所有公交系统的存量资产，垄断了重庆所有的公交产业；以襄阳市公共交通总公司为代表，公交资源由襄阳市交通局直接管理。

从资源归属的角度来看，地方投融资平台（包括城建类平台与交通类平台）在对城市公交资源的利用上无疑有着先天的优势。

2、介入的优势

作为投融资平台公司，在城市建设领域有着多年的建设和资产运作经验，并且对于已经掌握甚至是垄断城市公交资源的平台来说，开拓既有资源的和产业链的延伸（开发-经营-管理-维护）有着自身独特的优势。特别在对公交首末站进行综合开发的过程中，涉及到如今争议不断的地下空间归属权，虽然归属权暂时无法确认，但作为地上建筑（区域）或地下公益性项目的开发者，更容易争取到相关的地下空间的开发运营权。

2、介入的意义

作为投融资平台，自身在发展过程中所累积了大量的问题，如业务单一、优质资产稀少、现金流不稳定、投融资资金平衡缺口等。随着城市化率不断攀升，各种资源相对稀缺，开发成本的上涨压缩了开发利润，致使平台的很多业务无利

可图。新形势下的投融资平台又受到规范运作与现金流的要求，却苦于没有优质资产，经营性现金流匮乏，不但影响到平台当期的偿债和融资能力，带来不小的风险，同时也使平台未来的发展陷入困境。相比之下，立体化开发程度还不高的公交首末站，其各项空间资源并未有效利用，对投融资平台来说，是一种机遇，也是一种挑战。合理有效的利用公交首末站的资源进行，其中潜在的大量收益将为投融资平台的发展提供进一步的帮助。

三、投融资平台涉入的公交首末站开发

从投融资平台的角度，需要从组织形式、资金筹措、运营管理以及盈利风险几个维度，对综合开发公交首末站的核心要点进行解析。

（一）组织形式

由投融资平台公司（以某城建集团为例，由城建集团下属的公交总公司成立相应的项目公司，或由集团直接）成立项目公司，项目公司设立“运营管理部”、“投融资部”、“办公室”等部门，通过与市场化的企业进行项目投融资、招商等工作进行具体项目的运作。项目公司在进行项目开发的过程中，需要与相关规划部门确定和协调相应的政策规划，与科研单位进行相关可行性的研究以保障项目方案在技术上可以操作，项目公司投融资需求也需要评估机构的参与。

图6：组织结构示意图

（二）资金筹集与投融资建议

1、资金筹集

交通、商业、居住，不同侧重点的开发方式，所需的资金也不同。在开展工作之前，需要对所需的资金做出整体上的预估，并制定出相关的投融资方案，以保证开发项目顺利实施。

图7：资金筹集方式

政府给予的包括启动资金、

前期建设资金税费方面的支持；

自有资金及自筹资金。款支持。

通过吸引社会资本参与项

目开发；

合资入股或发行债券。

公交首末站开发建设资金的筹集渠道主要有三个，分别为内部资金、银行和民间资本。

内部资金，包括对一些项目，政府将给予的启动资金、前期建设资金和税费方面的支持，平台公司自身的资产及资金。这里的“自有资金”为狭义上的概念，包括所得税后提取的盈余公积金，以及折旧资金、资产处置收益等自有资金；

银行的支持，对一些主要建筑和配套设施的项目，争取到一部分银行的贷款支持；

引入民间资本，通过开发或投资主体发行的市政债券、城投债，进行BOT、TOT等项目融资，引入战略投资者，进行合资入股等。

2、完善投融资机制

（1）综合开发的特点

公交首末站综合开发兼具盈利性和公益性——部分项目（如地下车库、商业街区的建设、住宅的建设等）具有直接的经济效益，但也有一些公交场站的基础设施，或地下空间的一部分设施，其效益不能由其投资者和经营者直接获得；

投资额高、投资回收期长——首末站的整合、地下车库（停车场）的建设经营等项目存在着初期投资高，回收周期长的问题，特别是地下空间开发对资金的需求往往大于同规模、同功能地面建设的投资。据测算，开发地下空间所耗费的资金是开发地上同样单位成本的3-4倍，最高可达8-10倍。同时为保持良好的环境质量，地下空间设施的后期运营费用和维护费用也相对较高，导致首末站整体开发的投资回收期较长；

投资具有明显的规模效益——只有当首末站具有足够的规模和完善的功能，其经济效益、社会效益等综合效益最大，相比之下较小的首末站受到土地、成本、既有商圈和周边环境的制约，往往难以建设；

投资具有不可逆性——特指其中地下空间形态的基本构成要素一旦形成，就很难改变和拆除，不仅资产建成后难以改变其用途和使用地点，如果工程半途而废，就会造成地下空间资源的浪费和巨大的经济损失。

（2）投融资模式的选择

公交首末站的投融资模式是指对站场项目进行资金投入与融通时可供仿效和重复运用的方案，包括投资主体、资金来源和融资方式三个基本要素。这三个基本要素构成了地下空间投融资的主要内容，即“由谁来投资”、“资金来自何种渠道”和“运用什么方法来实现项目的投资目标”。

在站场的投融资过程中，项目的资产收益特性直接影响投资者的决策，因此，不同资产收益特征的项目应该采用不同的投融资模式。对投融资模式的研究首先需要对不同项目的资产收益特征进行分析，然后研究具有相同收益特征的同类项目的投融资模式。和普通的项目类似，我们可将首末站的开发项目划分为非经营性、准经营性和经营性三种，根据项目的属性决定项目的投融资模式。

非经营性项目：主要是指站场的一些基础设施和相关配套的设备系统等；

●经营性项目：住宅、商业街、购物中心、各类娱乐休闲设施以及广告，属于

经营性项目，可以取得可观的利润；

●准经营性项目：地下车库、停车场，具有潜在利润，但带有部分公益性。

公交首末站开发项目，其经营性、准经营性和非经营性的区分并非绝对一成不变的，而是可以随着收费定价制度、技术进步、市场需求等因素的变化而变化的。以定价制度为例，通过建立收费机制或提高收费价格等，使项目的可经营性提升，即准经营性项目可变成经营性项目，非经营性项目也可变成准经营性项目、甚至变成为经营性项目；而经营性项目一旦取消了收费即又成为非经营性项目。（三）运营管理

后期的运营和维护往往是在“谁开发，谁运营，谁维护”的原则下进行的，负责进行项目开发的，由项目公司取得运营权，负责公交首末站的后期运营、管理、招商和维护工作。对于部分投融资项目，我们可以借鉴开创公交站场开BOT 先河的广州市，对其22个公交站场改造将采用BOT模式，公交站场的规划与方案完成后，对外招投标吸引投资，企业按规划图出钱建设，并拥有10-15年的经营期限。作为回报，企业不仅拥有站场内商业用地及车站广告的经营权，公交公司也要向企业缴纳进场费，特许期结束后将项目所有权移交给项目公司继续经营。（四）盈利与风险分析

取得综合效益是公交首末站综合利用的主要目的，因此在进行开发利用时必须充分衡量开发经营的各项成本，收益以及风险，以最终获取最大的综合效益。特别是在非盈利性项目的开发中，虽然短期经济价值较低，但是这并不等于没有开发价值，只是开发价值主要表现在社会效益、环境或长期的经济效益上。

1、成本

开发经营的各项成本，主要包含土地费用、资金成本、建设费用与运营管理费用。

●土地费用，为取得使用权（包括地下空间的使用权）而支付的土地出让金，

或因为转让支付的转让金、过户费等费用；

●资金成本，主要包括融资所支付的资金使用费和利息等融资成本；

●建设费用，包含相关的基础设施，固定资产和相关配套设备（如电力、通讯、

消防、通风设备）等的修建、接入、改造费用；

●运行管理费用，运营期间固定资产的损耗、使用人力资源所支付的薪酬、招

商策划、广告宣传、购买相关保险等费用。

2、经济效益

一般来说，经济效益主要体现在经营期间的各项收入上，包括住宅的租售、商铺的租金、地下车库的租售、广告收入等。

●住宅的租售：无论是普通商品房，还是保障性住房，所获得的收益都比较大；

●商铺租金：作为商业部分经济效益的主要来源，也较为稳定。通过设置商铺，

吸引商家入驻，收取商铺的租金；

●地下车库：地下车库（或停车位）多针对于不固定人群，因此以出租（或承

包）为主；

●广告收入：包括墙壁、通道、指示牌、扶梯的广告，电子显示屏、出入口地

面贴等。对于人流量较大的首末站，广告收入也较多；

3、可能存在的风险

●规划施工风险：包括规划的不合理、施工工期延长、施工难度超预期等；

●运营风险：包括投资项目未达预期、融资成本超出预期、运营；

●安全风险：对于突发事故或灾害造成的人员伤亡，财产的损失；

●环境风险：噪音、空气、污水、垃圾所带来的污染产生的影响；

●政策风险：国家或地方相关政策法规的修改带来的开发和经营风险。

表1：成本收益测算表（例）

在具体运作过程中，需要对比成本与效益，充分考虑可能发生的风险并不断调整开发运营思路和策略，以保证取得最佳的综合效益。由于不同站场的实际情况不同，需要有选择的对部分站场进行开发建设。下文我们将以其中一个为例，简单的拟定开发思路并给予相关建议。

四、以南京公交总公司站（中北大院）为例的综合开发建议

1、简介

南京公交总公司站（中北大院）地处新模范马路与中山路交界处，紧邻南京公交总公司、南京汽车集团、玄武湖以及地铁一号线新模范马路站，南京工业大

学、南京药科大学也坐落于周边。

图8：南京公交总公司站（中北大院）地理位置图

作为南京市域范围内较大的的首末站之一，站场面积约90亩，容纳34、31、95、83、54、24、10、32、18等线路的公交车，人流量较大，且地理环境较为优越，周边已建成商业中心，金融、酒店业发达，商务气息浓厚。

2、开发建议

（1）模式选择与定位

基于“交通＋商业＋居住”的多功能组合模式，以及周末浓厚的商务、学府气息，建议以商用办公楼为主，结合交通与居住综合开发。

（2）站场开发

由于站场路线丰富，面积较大，周边既有环境较好，不用担心人流量的问题。但是站场的开发程度较低，各项基础设施相对薄弱，需要大量的资金投入，有一定的开发难度。因此在开发的过程中需要根据实际情况进行选择，若资金较为紧缺，则考虑综合开发，将近期收益项目与远期收益项目相结合；若资金较为雄厚，