论我国环境公益诉讼制度的构建

2012年第8期山东社会科学No．8总第204期SHANDONG SOCIAL SCIENCES General No．204论我国环境公益诉讼制度的构建张锋陈晓阳（山东大学医学院，山东济南250014）［摘要］环境公益诉讼的法理依据是对自然权利的关注与认同。

作为自然权利实现的重要途径之一，环境公益诉讼制度在应对环境侵害和环境纠纷案件中表现出强大生命力及独特优势。

［关键词］环境公益诉讼；自然权利；制度构建［中图分类号］D925［文献标识码］A［文章编号］1003－4145［2012］08－0085－05一、我国环境公益诉讼制度构建的必要性面对新型的环境纠纷，传统的诉讼权能理论无论从法律标准抑或程序设计上，都显得苍白无力。

在环境问题已危及到人类的生存和发展的形势下，积极突破传统诉权理论，建立新型的环境保护诉讼机制，特别是构建环境公益诉讼制度就显得十分必要和紧迫了。

（一）传统诉讼权能理论面临的困境与出路传统的诉讼权能理论起源于在西方资产阶级革命中形成的裁判观念以及德国法中的规定，即“维护私人权利的纠纷解决机能和标准确立机能”①以及“某人能够站在法院当中进行诉讼的资格”。

这种解决私人利益纠纷的一个重要的延伸就体现在其解决纠纷的主要功能和对诉讼主体资格的限制上。

一方面，其遵循“法律权利标准”，规定只有自身权益受到现实损害或威胁的主体才有资格提起诉讼，即相关主体之间存在着纠纷的可能性；另一方面，其遵循“直接利害关系”原则，只有法律上的直接利害关系人才有资格提起诉讼。

这种限制不仅大陆法系存在，英美法系也存在。

按照这种传统的诉权理论，诉权是实体权利的请求权，因而是实体权利在程序法上的延伸，只有基于实体法上权利受到侵害或者威胁的事实，才能有效行使诉权。

在这种理论的指导下，形成了诉权与实体权利的一一对应的关系。

②公众只能基于实体权利受到损害的事实提起诉讼，在实体权利没有受到现实损害的情况下不具有诉的资格。

但在面对新型的环境纠纷时，传统的诉权理论和程序设计就表现出其僵化和保守的弊端。

换句话说，在环境保护日益紧迫的今天，对传统的诉权理论进行反思，建立一种新型的环境公共利益保护的诉讼理论和程序机制，已成为我们不得不面对的重大现实问题。

因为若按照传统的诉权理论，很多当事人的诉权将可能被排除在外，其中就包括基于环境公共利益受损而起诉的权利。

为了适应新型的诉讼与纷争，必须重新审视传统诉权理论，提高诉讼解决纠纷和保护权益的能力，重新衡量和考虑诉之利益，根据现实生活的实际情况扩大和充实诉之利益的保护范围，使诉权逐步发展成为基于诉讼程序法而产生的独立权利，从而摆脱传统诉权理论将诉权与实体权利机械挂钩的束缚，只要相关主体能够证明某种利益与自己有关，就享有起诉的权能。

这种利益不仅仅局限于私人利益，也包括社会公共利益，当然也包括环境利益。

这一转变将使保护环境公共利益的诉讼获得充分的发展空间与动力，为收稿日期：2012－06－25作者简介：张锋，山东大学医学院基础医学博士后流动站研究人员，山东师范大学教授。

陈晓阳，山东大学医学院人文医学研究中心教授，博士生导师。

基金项目：本文是山东省自然科学基金项目“生态文明理念指导下的环境政策与法律创新研究”（编号：ZR2011GM015）、山东省社科联科研课题“山东省低碳经济发展路径选择及法律保障机制研究”（编号：11－zz－JJ－06）的部分成果。

①王树义主编：《环境法系列专题研究》（第二辑），科学出版社2006年版，第63页。

②王树义主编：《环境法系列专题研究》（第三辑），科学出版社2006年版，第194页。

公众提供一个通过司法主张环境公共利益的新途径。

（二）环境公益诉讼制度推行的现实需求环境公益诉讼制度突破传统的诉权理论，放宽了法律上的对原告资格的限制，赋予相关主体代表公众就环境公共利益受损而提起诉讼的权利，以此达到自然权利的救济和实现。

因此，环境公益诉讼是自然权利实现的重要途径之一，是环境公益保护的重要表现形式，是从程序法上保护自然权利的重要武器，具有明显的预防性质，同时兼具补救功能。

早在20世纪80年代，美国在其环境诉讼中，在原告诉状的当事人一栏中就将自然物特别是动物的种类的名称列于其中，允许其以原告的身份提起诉讼。

我国资深环境法学者蔡守秋教授认为，承认自然体的权利，对于保护自然环境资源，实现人与自然的和谐共处有积极的意义。

法律可以从只保护人的权利向同时保护人和自然的权利发展。

①因此，研究自然权利的实现，就不得不研究环境公益诉讼制度。

在这个问题上，目前司法界认为“代理论”可以解决一切问题，即人类可以作为自然的代理人，使自然权利的主张得以实现，在自然权利受到侵害时，这个代理人可以代为诉讼，使其获得司法救济。

然而，问题是复杂的：这个代理制度的理论基础是什么？在现实的程序中如何运行？自然的利益究竟通过何种程序实现？从我国现行立法情况来看，虽然一些法律有类似的规定，但未通过立法明确规定环境公益诉讼制度，这就使我国的环境公益诉讼缺少法律制度上的支撑。

（三）环境公益诉讼的功能与价值面对环境保护工作日益紧迫的形势，环境公益诉讼彰显出以下多元化的功能和价值：首先，环境公益诉讼是实现环境公平正义的助推器。

市场机制将各种环境要素在各主体之间自由交换，最终使个人利益和社会利益都能够得到同步增长，达到全社会的最大福利，它更符合自然的公平正义。

然而，市场只能够解决交换的正义，却从来就无法解决分配的正义问题。

在市场的调节下，一部分人（包括国家）可能会获得环境利益的充裕供给，另一部分人却可能因为市场调节的盲目性而连最基本的维持生存所必需的环境资源都无法得到保障，改变这种环境利益上不公平现象的重要途径便是环境公益诉讼。

环境公益诉讼能最大限度地保护环境公共利益，对不平等的环境资源分配予以调整，使法律向那些对于环境公共利益损害无动于衷或无能为力的“弱势群体”倾斜，实现环境利益分配上的正义。

其次，环境公益诉讼具有事前和事中的矫正功能，它可以对那些因滥用行政权而对环境公共利益造成损害的行为以监督和纠正，有助于实现以司法权力制约环境行政权力，以人民主权制约国家权力，从而有效地保障公共权力的合法行使。

再次，环境公益诉讼体现了民主的和宪政的价值。

在环境公益诉讼制度下，任何组织和个人都可以基于保护环境公共利益的需要向法院提起诉讼，通过程序性权利来实现实体性权利，从而行使自己管理国家事务的权利，对国家的保护环境的职责起到了监督和补充的作用，体现了人民主权、民主参与对环境保护的重要意义。

②二、我国环境公益诉讼制度的构建（一）价值取舍：环境公益与环境私益的合理融合环境侵害不同于其他的侵害，环境侵害的结果往往不仅仅对某个个体的私人利益造成损害，更多的时候是损害不特定范围内不特定的多数人的公共利益，即某一区域内的环境公共利益，因此，环境私益诉讼涉及的环境侵害行为大都也对环境公共利益造成损害，但由于我国诉讼制度存在缺陷，致使受损害的环境公共利益所涉及的不特定多数人因不具备诉讼资格而无法寻求法律上的救济，这时，处理好公益与私益的关系并在私益诉讼中解决环境公益问题，就成为我们不可回避的问题。

我国在构建环境公益诉讼制度伊始，就要关注如何在环境私益诉讼中寻求对环境公益的救济问题。

环境公益诉讼本质上就是私益诉讼，它是以公民的财产权、人身权等公民权利理论为理论依据的，这些理论不仅可以为公民提起环境私益诉讼提供法理依据，同时也是环境公益诉讼的理论根据。

环境公益诉讼与环境私益诉讼是密不可分的，某项环境权益往往并不仅仅属于个人，它还是社会公共利益的一部分。

环境问题往往和行政机关的行政行为密不可分，无论是环境的保护还是环境纠纷处理都与行政机关的行政行为紧密相连，因此，环境诉讼中经常掺杂着环境民事诉讼与环境行政诉讼，公民一方面起诉相关主体的环境侵害行为，另一方面起诉行政机关的行政不作为。

由于现行实体法没有将环境公益诉讼纳入到现行法律所承认的权利体制和框架中，所以法官必须在环境公益诉讼制度构建之前、在环境民事诉讼与环境行政诉讼中找到环境私益与环境公益的利益平衡点，在审理环境纠纷案件①②蔡守秋：《环境资源法学教程》，武汉大学出版社2000年版，第270－272页。

马明飞：《自然遗产保护中的环境公益诉讼》，《求索》2012年第2期。

时透视环境私益诉讼中所包含的公益诉讼的诉的利益，在现行司法制度允许的范围内最大限度地保障社会公共环境利益。

（二）模式架设：国家公诉与民众私诉相结合国外环境公益诉讼原告资格的取得分为以下两种情况：一是国家具有原告资格，这是环境公益诉讼启动的主体，主要是国家检察机关作为原告提起的诉讼，比如法国民事诉讼法赋予检察机关以在涉及公共利益案件中的原告资格，美国法律也赋予了区检察机关对涉及环境保护或联邦利益的案件具有起诉资格。

二是除了国家检察机关具有原告资格外，法律也赋予了其他的相关主体以原告资格。

我国的环境公益诉讼原告应采取多元模式。

1．公民与环保团体的诉讼资格问题。

公民个人的原告资格应该是没有争议的，这也是许多国家的做法。

这其中既包括直接受害人，也包括社会上一般的民众。

在民主社会中，公民应该成为当然的原告主体。

政府固然是公共利益的代表者，但政府的行为有时会与环境公共利益相冲突。

此时，公民就是最好的监督和制约主体。

通过赋予公民起诉的资格来启动司法程序，制约政府的行政权对环境的损害，无论从理论上还是实践上都是正确的选择。

当然，肯定公民的诉讼资格并不代表所有公民都当然地取得了该资格，我们应该从制度上进行相应的设计和限制，究竟多大范围内的公民可以取得该资格，将是我们首先要确定的问题。

为充分保护环境公共利益，笔者建议应该将该范围扩展到“非直接利害关系”，毕竟环境损害较之其他的侵害在因果关系的确定上更加困难和模糊，否则可能会将很多相关诉讼主体排除在外。

此外，还要通过制度设计和限制（如借鉴现有诉讼法中的有关诉讼资格竞合的问题），解决实践中可能出现的滥诉问题或多人同时诉讼问题。

环保团体也是国际上最为普遍的环境公益诉讼主体。

环保团体具有公民和政府所没有的独特优势：在资源与信息的取得和占有上，它比公民个人更具优势，有能力负担诉讼成本，一般不使用财政资源；在环保意识上，它一般比公民个体的环保意识更超前更强烈；在立场上，它相对于政府来说，更能够保持中立性和正义性。

因此，环保团体应该成为我国环境公益诉讼的当然主体。

2．检察机关的诉讼资格问题。

在国外，检察机关提起环境公益诉讼已经成为一种惯例。

目前在我国，检察机关是具有代表公共利益提起诉讼的资格的，如刑事诉讼法规定，检察机关在作为公诉机关起诉犯罪嫌疑人时，是社会公共利益的代言人；在国家、集体财产受到损害时，检察机关也可以代表社会公共利益提起附带民事诉讼。

虽然我国民事诉讼法尚没有明确赋予检察机关该种地位，但检察机关的代表公共利益的诉讼资格不能被否认。