宪法实施分析论文

宪法实施分析论文

一、法制进化中的宪法与行政法

(一)法制进化规律

法制是人类社会的实践结果,是人类社会自我治理的经验表现形式,是人类社会进化的产物,法制进化过程体现着人类社会的发展阶段。“总结人类社会法制发展的规律可以看出,法制史的发展大体经历了三个发展阶段(或时代),即刑法阶段、民法阶段和宪政阶段。”[1]这是对整个人类社会法制进化实践深刻分析后作出的经验总结。刑法阶段、民法阶段和宪政阶段的划分主要体现在对社会起关键作用的某一类法律规范的表现上。社会需求是法律制定和实施的基础,一个社会的法律表现和法律结构是由社会经济发展对法律的需求决定的。在刑法社会阶段,法律规范的出现首先是在自然经济基础上满足统治秩序的需要,法制的目的主要是以强制迫使人们做什么或不做什么,将法律作为专门威慑的工具和惩罚工具,将法律视作国家暴力的机器,法律的目的是为了维护强权秩序。到了民法社会阶段,法制虽然也有刑事法律规范,但与刑法社会阶段相比有了根本性的不同,法律规范在满足了统治秩序之后,商品经济和市民社会要求法制来维护人身自由和财产自由,民法阶段的法制,确认和保证社会主体的机会均等,承认社会资源的差别拥有,为模糊的权利提供明确而稳定的基点,使人们享有更广泛的意志自由和自主权利。到了宪政阶段,社会发展要求法制对权利的保护上升到了一个更高的阶段。宪政阶段的法制不仅要扩充权利的内涵和范围,还要突出对国家权力的控制来建立更多有效的权利保护机制。

(二)宪政阶段的宪法与行政法

在宪政法治阶段,宪法和行政法构成了法制的核心内容。国家权力与公民权利的关系是宪政关注的焦点,在对待行政权力和公民权利的关系上,宪法与行政法具有共同的价值追求。

“官民”平等的法治理念。宪政阶段的宪法与行政法在法律精神上共奉“法律面前权利与权力平等”的法治理念。宪政阶段的平等不仅是公民权利间的平等和行政权力对待公民权利上的平等,而且是国家权力与公民权利之间的平等。普通法系之所以不对普通法进行公法和私法严格区分的一个重要因素,主要就是为

了强调公民和政府之间的关系以及公民相互之间的关系要受同一法律支配、同一法院管辖,只有这样,才以符合“法律面前人人平等”原则,实现政府与公民之间的平等。宪法的平等理念已被广泛接受,但传统对行政法的误解———行政法是一种不平等的法———还在延续。实际上,“无论是个人或政府都平等地受法律约束,都不享受法外特权”[2]。行政法本来就是平等的法,它是通过法律机制———行政程序法与行政救济法的设计来达到政府和公民间的平等。

以“控权”为导向的制度规范。宪法与行政法的共同任务就是对行政权力的控制。对社会控制的需要是政府产生的内在动力,而行政权力总有不断突破权力行使界限的冲动。对于行政权力危险性的深刻认识是宪法与行政法产生的直接因素,宪法在价值层面上断然否定了权力的绝对性与无限制性,“行政法是法律管束行政机构和行政官员的学问”[3]。行政法继续奉行宪法的控权理念,在制度层面上通过各项权能间的相互分立、制衡和内耗,弱化其对权利的侵害能力。控制行政权力不仅是宪法制度设计的当然内容,也是行政法制度的核心部分。

实现公民权利普遍救济的法律实践。相对于强大的行政权力,公民的权利总是弱小的,保障公民权利是宪法和行政法产生和发展的原动力。在宪政阶段,宪法和行政法核心的价值在于其保障公民权利。权利的保障应当体现为一系列具体制度的设计和构建,尤其是公民权利受到侵犯时能获得及时有效的法律救济,行政诉讼制度和宪法诉讼制度就是权利有效救济的制度设计。行政诉讼是权利的广泛性、基础性救济,宪法诉讼是权利的最后的、最高的救济。行政诉讼使公民对已经被具体化的宪法权利的侵犯可以直接寻求救济,宪法诉讼使得公民的“虚置”的宪法权利甚至是被立法所侵害的权利也可以寻求救济。

二、对宪法与行政法关系的再认识

(一)对宪法与行政法关系的认识带有鲜明的法律传统背景

英美法系:英国行政法的开山始祖威廉·韦德指出,“实际上,整个行政法学可以视为宪法学的一个分支,因为它直接来源于法治下的宪法原理、议会主权和司法独立。”[4]自由主义思想大师哈耶克认为,宪法“旨在分配权威,限制政府权力”,而行政法“调整政府机关及其公务员的行为的规则,决定社会资源的配置方式”,两者的核心作用“对政府手中的任意权力加以限制,以免公民个人及其财产沦为政府恣意支配的工具”[5]。对于上述观点,笔者认为,由于在英美法

系不存在公法和私法的区分,在普通法的传统下,宪法与行政法的区分并不严格,宪法与行政法之间也没有明显的界限,在两者的关系上实际更强调其统一性,更强调行政法对宪法的归属。

大陆法系:德国行政法学缔造者奥托·迈耶教授曾经有一个著名论断:“宪法消逝,行政法长存。”德国联邦宪法法院前任院长弗里茨·维纳曾说过,“行政法是宪法的具体化”,德国行政法学者哈特穆特·毛雷尔认为,行政和行政法主要由其所在时代的宪法决定,成文宪法和不成文宪法中旨在表达有关国家及其任务和权限、以及国家与公民之间关系规则的决定,必须在行政和行政法中体现出来。行政法向宪法靠齐是一个长期的过程,立法者、执法者和法学家同时参与着这个过程。[6]德国学者弗里德赫尔穆·胡芬认为,德国现实是,“不仅基本权利和宪法的主导原则已经成为行政法院的最高准则;而且行政法院的机构和组织本身,也一再从宪法中获得有力的推动。反过来看,宪法的现实效力,也在多种意义上有赖于行之有效的行政法院”[7]。日本著名行政法学家盐野宏认为,“行政法,可以直接认为是关于实现宪法价值的技术法。行政法不仅是行政所应追求的实体性的宪法价值本身,而且是在实现价值的过程中行政所应遵守的价值。”[8]笔者可以这么认为,在大陆法系,宪法和行政法虽然都归为公法,但行政法还是具有技术法、具体法的色彩;虽然行政法受制于宪法的框架,但突出行政法相对于宪法的独立性;虽然行政法是独立于宪法的部门法,但更多的是强调二者的共同功能。

(二)行政法取代宪法的认识误区

在宪法与行政法关系的讨论中,尤以奥托·迈耶的“宪法消逝,行政法长存”观点最为引人注目,但也由于这句话导致了宪法与行政法关系认识上的一个误区。为什么奥托·迈耶认为“宪法消逝,行政法长存”?当德国行政法学缔造者奥托·迈耶提出“宪法消逝,行政法长存”的论断后,这句话就成为探讨宪法与行政法关系的前提,倍受争议,也常被误解。为什么奥托·迈耶认为“宪法消逝,行政法长存”?若理解成行政法能够取代宪法,两者关系就没有讨论的必要了。实际上这个论断有特殊的历史背景,因此要理解这句话,就必须从奥托·迈耶所处的时代来理解。[9]奥托·迈耶的这句话“不应被解释为行政法可与宪法分离且不受宪法之羁束”[10]。实际上,正是德意志帝国时期理想主义的宪法和实用主义的行政法,导致了奥托·迈耶教授发出了那样的感叹。当时的宪法是以立法权