行政诉讼原告资格的扩张

行政诉讼原告资格的扩张——论行政诉讼诉的利益理论为基点孔维臣（武汉大学法学院湖北武汉430072）内容摘要：“诉的利益”是经典的民事诉讼法学术语，它起源于大陆法系民事诉讼理论。

但在行政诉讼法学界还没有得到应有的重视，我国一直没有将其正式运用于行政诉讼法理论和实践。

本文针对我国行政诉讼的现状，分析行政诉讼原告资格的现状，提出引入“诉的利益”的必要性和可行性，并从实体法的角度对其功能和内容进行分析，以国外行政诉讼诉的利益理论为借鉴，加强行政诉讼中诉的利益理论的研究，以期拓展行政诉讼原告资格，促进行政诉讼原告资格的扩张，并就几种特殊情况下原告资格问题进行重点分析，以更好地保护公民、法人和其他组织的合法权益，进一步完善行政诉讼当事人制度建构。

关键词：行政诉讼诉的利益原告资格扩张按照传统理论，诉的利益和诉讼标的、诉讼主体一起作为诉权要件存在于诉权理论之中。

行政诉讼诉的利益是法院作出行政实体判决的一个主要前提，也是行政诉讼的基本要件或者说是行政诉权的基本要件之一，在行政诉讼法中具体重要的地位。

早在一百多年前，有关诉的利益的讨论就在大陆法系的主要国家蓬勃展开，可以说，目前在各法治国家勃兴的民事权利保护的观念和程序设计，从很大程度上得益于对这一抽象的理论问题的讨论和探索。

然而，我国行政诉讼理论界至今对该理论尚未进行有效的研究和探讨，导致该理论无法与诉讼实践相结合。

本文拟对行政诉讼诉的利益基本问题进行探讨，重点讨论行政诉讼诉的利益理论对行政诉讼原告影响，以扩大行政诉讼原告的范围。

一、行政诉讼诉的利益理论之刻画诉之利益理论是诉讼法学理论中一个十分重要的问题。

在行政诉讼中, 法院行使审判权解决行政争议, 所涉及的也是一个利益衡量问题。

关于诉的利益，两大法系有着不同的看法和主张。

在大陆法系，诉讼的发生必须源于原告存在司法救济的需要。

诉的利益一直是民事诉讼理论界倍受重视的问题，而对该问题的重视则是源于“无利益即无诉权”这么一个基本原则。

对于诉的利益各国各地区的称谓不尽相同。

法国称为“利益”，德国称之为“权利保护必要”，或“权利保护利益”，奥地利称为“诉讼前提”，日本、葡萄牙和澳门等称“诉之利益”。

在英美法系国家，没有“诉的利益”的提法，其从实用角度出发，代之以对“诉讼资格”、“诉的地位”的讨论，实质与大陆法系国家“诉之利益”理论有异曲同工之妙。

①一般认为，诉的利益作为诉讼法学中一个重要的理论，是指当事人受到侵害或与他人发生争议时，需要运用诉讼予以救济的必要性，对诉讼法诸多理论的建构及程序环节的设计发挥着重要的作用。

在现代法治社会，通过诉讼寻求权利保护是公民所享有的基本权利之一，诉讼是维护公民合法权益的权威性救济手段。

但是并非所有的争议都能凭借主体的起诉行为得到司法救济，国家在诉讼制度上预设了一定的条件，只有那些符合相应要求的具有运用诉讼予以救济的必要性的争议才能进入国家司法裁判评价体系。

②笔者认为，对行政诉讼诉的利益，应当从以下几个方面来把握：首先，从不同的诉讼主体来界定行政诉讼诉的利益。

从行政相对人角度来看，行政诉讼诉的利益是行政诉讼相对人利用行政诉讼程序请求人民法院予以司法保护的正当的实体权益；从行政审判权的角度来看，行政诉讼诉的利益则指行政诉讼相对人所提起的行政诉讼中应具有的，人民法院对该诉讼请求作出判决的必要性和实效性。

人民法院受理行政诉讼案件时必须衡量被行政相对人提起的行政争议有无解决的必要，以及纠纷可否通过行政审判权得以解决。

由是观之，行政诉讼理论中的诉的利益，应当不是指行政诉讼给相对人带来的好处。

而是指在行政相对人提出裁判请求后，人民法院在决定受理与否时，对该诉所具有的利益所进行的衡量，以确定该行政相对人的起诉是否具有权利保护资格和权利保护利益，进而是否给予司法上保护的制度。

其次，从程序和实体两个方面来界定行政诉讼诉的利益。

在程序功能上，行①宋波、陈兴生：《行政诉讼中的诉之利益理讼》，载《山西省政法管理干部学院学报》2002 年12月第15卷第4期，第4页。

②刘辉、方洁、曾文麒：《小议行政诉讼中的诉的利益》，载《当代经理人》2006年第14期第87页政诉讼诉的利益在行政诉讼法上的基本语意是指行政相对人所提起的诉中应具有的、法院对该诉讼请求作出判决的必要性和实效性。

从实体法的角度来观察，可以将行政诉讼诉的利益理解为行政相对人利用行政诉讼程序请求人民法院予以司法保护的正当的实体权益。

二、我国行政诉讼原告资格的界定行政诉讼原告是指认为自己的合法权益受到行政主体的具体行政行为不法侵害或者不利影响而向人民法院提出诉讼的人，包括公民、法人和其他组织。

而原告资格是指符合法律规定的条件，根据法律的规定，能够向人民法院捍行政诉讼的资格。

①一般认为，只要公民、法人和其他组织与行政主体之间形成一定和行政法律关系，并且认为自己的合法权益受到了行政主体的侵害，就应当赋予其原告资格，可以依法提起行政诉讼。

行政诉讼原告资格的确定，要充分考虑行政诉讼目的、行政诉讼的受案范围、与行政诉讼诉权的联系等因素，同时也要考虑民事诉讼原告资格对行政诉讼原告资格的影响。

我国对于行政诉讼原告资格的规定仅见于行政诉讼法及最高人民法院对行政诉讼法所作的司法解释之中。

我国《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关及行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起行政诉讼”。

《行政诉讼法》第41条规定：“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或其他组织。

”为使其更加明确，行政诉讼法第十一条具体列举了行政诉讼的受案范围，并在第一款第八项、第二款中作了概括、兜底性规定。

即，认为行政机关侵犯其人身权、财产权、以及法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。

可见，《行政诉讼法》不仅明确规定了法院受理行政案件的范围和审理对象，也明确限定行政诉讼中原告的资格。

即只有与法律规定的行政终局裁决以外的具体行政行为有直接利害关系的相对人，认为具体行政行为违法侵权（行政处罚显失公正的除外）提起诉讼的才具有法律认可的行政诉讼原告资格。

随着行政诉讼司法实践的发展，行政行为的非直接相对人，如行政处罚行①马怀德主编：《行政诉讼原理》，法律出版社2003年4月第1版，第205页。

为中与被处罚人相对应的被侵权人，建设许可行为中被许可人的相邻权人以及竞争者，消费者等权益受到行政行为影响的个人、组织，在行政诉讼中的法律地位成为我国理论与实践中急需解决的问题。

为适应行政法治的发展，明确行政诉讼的原告资格，《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《司法解释》）第12条规定：“与具体行政行为有法律上的利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”。

《若干解释》第12条对与具体行政行为有法律上利害关系的当事人的诉权作了总的规定，第13条则列举了司法实践中经常可能遇到的情形。

第13条规定:“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼：(一)被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；(二)与被诉的行政复议决定有法律上利害关系或者在复议程序中被追加为第三人的；(三)要求主管行政机关依法追究加害人法律责任的；(四)与撤销或者变更具体行政行为有法律上利害关系的。

”这一司法解释指明行政诉讼的原告并非局限于具体行政行为的直接相对人，明确了应当以是否具有“法律上的利害关系”作为界定原告资格的标准。

这一标准突破了以“权利”为核心的原告资格理论，为上述行政行为的非直接相对人享有提起行政诉讼的原告资格提供了依据。

这一规定基于对具体行政行为效力范围的认识，提出了“法律上的利害关系”作为原告资格的衡量标准，也就是说，要成为行政诉讼中适格的原告，起诉人就必须与被诉的具体行政行为有“法律上的利害关系”。

“法律上的利害关系”可从以下几个方面去理解：1、这种利害关系是客观存在的，而非主观期望的，是实质性的而非形式上的，也就是说“利害关系”不是以行政行为主体在主观上是否将谁视为相对人为标准的，而是以行政行为客观上是否影响有关公民、法人或其他组织的权利义务为根据的。

2、这种利害关系包括法律关系方方面面的实际影响，而不仅限于法律关系的内容。

如：在房屋拆迁安置行为中，拆迁安置人与被拆迁安置人订立好了安置协议，但拆迁安置人被一行政行为变更，虽然安置协议的内容未变，而对被拆迁安置人来讲，他与这一行政行为仍然有法律上的利害关系，具有适格的原告资格。

3、这种利害关系必须是直接的而不是间接的。

所谓直接联系，就是不需要其他中介环节而发生的法律联系，行政行为直接涉及了公民、法人或者其他组织的权益。

如果不是这样，而是因与其他法律关系相联系而最终导致不利后果，受到这些不利后果影响的人则不具备适格的原告资格。

三、从“权利”到“利益”——国外行政诉讼原告资格的理论变迁诉的利益可以成为当事人适格的基础。

近代的具体诉权说发现了诉讼上的权利保护要件------当事人适格和诉的利益，所谓“无利益即无诉权。

”诉的利益在界定当事人适格中可以起到一种普遍的作用，或者说学者可以诉的利益改造成当事人适格的唯一基础。

确定行政诉讼原告资格的前提与基础，在于明确法律的保护范围。

不同国家基于不同的历史传统、经济发展、文化背景，对于行政诉讼原告资格的规定各不相同。

但各国关于行政诉讼原告资格规定的发展趋势却是相同的，即各国都经历了一个从“权利”到“利益”的发展过程，使得行政诉讼原告资格的范围均由窄向宽的方向发展。

（一）大陆法系国家在大陆法系，“当事人资格”与“当事人适格”是两个不同的概念。

前者不以特定案件为前提，而是从抽象的一般意义上对某人能否成为诉讼当事人进行考察;而后者是以特定案件为前提，具体地、个别地讨论某人能否成为该案件的诉讼当事人①。

在德国，公民可寻求行政诉讼救济的利益范围也由“法定权利”向事实上的利益延伸。

以撤消之诉为例，虽然德国《行政法院法》规定原告须主张其权利因违法行政处分受到侵害始得提起行政诉讼，但这里所称的“权利”不仅指主观权利即法律上保护的利益，而且包括宪法和习惯法上的权利以及基于一般法则所生的不成文权利。

这样，除了以主观公权之有无判断诉讼资格是否存在外，许多案例也系以宪法上的基本权利为据提起诉讼，实务上亦承认关系人可直接基于基本权之规定获得诉讼资格。

由于传统理论认为公民由公益所得的间接利益不①参见[日]中村英郎，《新民事诉讼法讲义》，陈刚、林剑锋、郭美松译，法律出版社2001年版，第52页。

是法的利益，而是法之利益的“反射利益”，并不认同公民个人可就其在公害事件中所受损害提起行政诉讼。

但随社会公益侵害日趋恶化及行政权力在公共管理方面的不力，日本不得不就原告资格问题做出让步。