公共利益的理解

• 分离的情况下，社会利益与国家利益分别代表着不同
的利益领域，但它们都应是从属于公共利益的下位概念。
• [注意] 公共利益与共同利益更是相异。 • “公共利益”不同于“共同利益”。这是 两个十分相似，极易混淆的概念，但其区 别也是明显的。公共利益始终要求其利益 主体的社会公众性，而共同利益的主体却 并不始终如此，它因共同体范围的不同而 有不同，有时甚至可以小到指两个合伙人 范围的共有(共同)利益。
公共利益具有不确定性
• 按照台湾学者陈新民的观点，公共利益的不确定主 要体现在两个方面： • 第一，利益内容不确定。“利益”是被主体所获得 或肯定的“积极的价值”，“利益”与“价值”密 切相关。而“价值”是人类的“精神行为”，是主 体对客体所作“价值判断”后得到的“积极的结 果”。这种“价值”判断所形成的利益概念具有不 确定性，不仅包括物质上的利益，还包括形而上属 于理想式的利益，如文化、风俗及宗教等利益。
• 其二，公共利益与国家利益具有一定的
• 重合性，维护了国家利益，也有可能同时也 就是对公共利益的维护，如国家加强国防建 设确保国家安全，本身也是对公共利益的维 护。
• 其三，有时国家利益会对公共利益产生一定 的危害，如国家为了国防建设开展武器试验， 但该活动会对试验区人们的公共利益产生一 定的危害。 • [注意]公共利益与社会利益也不同
“公共利益”之滥用，影响到社会主义和谐社会 之构建。
• 全国人大应当对“公共利益”作出法 定解释。理由：
• 第一，“公共利益”一词不仅已经是立法中 的一个重要法律概念，而且出现的频率极高。 据统计，现行有效的中国法律中，明确使用 了“公共利益”表述的法律、法规、规章和 司法解释共963件，其中法律77件（其中42 件使用的是“社会公共利益”一词），国务 院行政法规107件，部门规章699件，司法解 释80件。很多法律法规及规章中，对公共利 益的引述和规定反复出现。
• 我们如何理解“公共利益”这一概念
• 公共利益与个体利益相对应，二者的区别 主要在于是否具有公共性，具有公共性的 利益属于公共利益，反之则属于个体利益 （含私人利益、集体利益）。
• 那么，什么是公共与公共性？我国学者们 探讨了判断公共利益的正当性标准——什 么样的公共利益才是真正的公共利益？主 要代表观点有“六性”说。
• 3月30日，九龙坡区法院发布公告，责令在2007年 4月10日前自动搬迁，并将九龙坡区鹤兴路区17号 房屋交重庆南隆房地产开发有限公司拆迁，否则 法院将依法实施强制拆除。4月2日，重
• 庆智润臵业有限公
• 司和吴苹夫妇达成
• 协议。吴苹夫妇接
• 受异地商品房安臵， • 自愿搬迁，并获得 • 90万元营业损失补偿。
重庆“钉子户”案件中的“公共利益”
• 案件经过 • 2004年，重庆南隆房地产开发有限公司与重庆智 润臵业有限公司共同对九龙坡区鹤兴路片区进行 开发，鹤兴路片区地处当地的商业核心地段，但 80％左右的建筑系危房。拆迁工作从2004年9月开 始，该片区280户均已搬迁，仅剩一户未搬迁。 • 从2006年9月14日到2007年2月9日，该“钉子户” 户主吴苹和开发商进行了三次协商。第一次协商， 吴苹除提出在原拆迁范围内还营业房，“一楼还 一楼，二楼还二楼，朝向不变，左右均可”，还 提出两项共计500余万元的赔偿。因无法满足该要 求，双方首次接触不欢而散。
• 的；三是发生严重危害社会治安突发事件 时，需要查明现场有关人员身份的；四是 法律规定需要查明身份的其他情况。”
• 其实，在实践中，铁路警察在查验乘客 身份证时，并未说明任何理由；即使说明 是以追查逃犯、保障社会安全的公共利益 为由，也应当尊重公民的人格权。除非铁 路警察有确切证据证明有犯罪嫌疑，否则 乘客有拒绝查验身份证的权利。
• 第三、司法解释会导致司法权对抗民主，以 法官的统治代替人民的统治。 • 第四、行政解释能够解决司法机关解释的消 极性，但行政权力与生俱来的扩张性，又使 得赋予其公共利益解释权具有相当的危险性， 往往会导致对公民权利的侵犯。 • [例] 2006年5月8日《光明日报》曾报道过陈 杰人拒绝警方的滥查身份证行为。该事件中， 长沙火车站派出所教导员雷沙平
• 即六条判断标准：
• 第一，合法合理性。财产权是公民不可侵犯 的基本权利，只有在法定条件下才可出于公 共利益的考虑依法对基本权利加以克减和限 制，故须坚持法定与合法原则，也即法律保 留和法律优先。此外，关于公共利益的考虑， 还应符合比例原则，具有必要性与合理性。 无论是个体利益，还是公共利益，利益的选 择应在合理范围内进行，以合理性为基本条 件。
• 行政相对人的知情权、听证权、陈述权、 申辩权、参与决策权等程序权利和民主权 利的有效行使。如果在考量土地、财产征 收征用措施的必要性、公共利益性及其补 偿的公平性的过程中，利害相关的民众却 不能表达意愿、协商条件、参与决策、寻 求说法，这肯定不符合现代法治的又一基 本内蕴——程序公正和参与民主的要求。
• 第二，受益对象不确定。公共利益概念最 复杂的特征就在于其“受益对象”的不确 定性。享有利益的主体是公共（公众、大 众）。何谓“公共”是探讨 • 公共利益的公法学者最为 • 困惑之处。 • 我国学者王利明教授也认 • 为，公共利益在受益对象 • 上具有不确定性。
• 公共利益的受益人不是某个具体的个人或群 体。一般来说，其受益对象是不特定的大多 数人。该不特定的大多数不必是社会全体成 员，也可能只是某一个阶层，例如，在有些 国家，消费者的利益也称为公共利益，这主 要是因为消费者本身也是一个不特定的群体。 所以，即使在一个小区进行房地产开发，如 果其中建设了学校、医院，即使其主要是服 务于小区，但其也使不特定的人分享了教育、 卫生等方面的利益，因而在一定
• 认为，“我们火车站派出所的职责，一是保 障旅客人身财产安全，二是维护车站治安秩 序”，所以“查身份证是我们应尽的义务”， 其言下之意即是警察随意查验身份证是出于 “维护公共利益”的需要。 • 但是，根据我国2004年1月1日正式实施的 《居民身份证法》第15条，警察在以下四种 情况下可以检查居民身份证，“一是对违法 犯罪嫌疑人员需要查明身份的；二是依法实 施现场管制的时候需要查明有关人员身份
• 另外，当地政府认为，鹤兴路片区“是一片 老旧城区，拆不拆，不是涉及到开发商的利 益，而是涉及到老百姓的公共利益，那里的 老百姓都希望改善自己的居住、交通等条 件。” 符合宪法第13条关于财产征收的公 共利益条件规定。因此，拆迁户既没有同意 或不同意拆迁的权利，也没有主张补偿数额 的发言权，只能被动地接受给定的拆迁补偿 方案。因而，吴苹夫妇拒绝拆迁并漫天要公共利益与国家利益不是一个概念
• 广义的公共利益应该包括国家的、社会的 利益；“公共利益是上位概念，社会利益 与国家利益同为并列的下位概念” 其一， 相对于国家利益，公共利益有时可以具有 一定的地域性，如某一区域内人们的共同 利益；有时公共利益可能会具有跨越国境 的性质，如对多国河流的开发利益所涉及 的公共利益可能会具有跨国境的特点。
• 第二，公共利益概念在我国法律中使用混乱。 • 在立法层面上，与“公共利益”有关的词 有数十个，例如：公共利益、社会利益、社 会公共利益、国家利益、国家公共利益、集 体利益、公众利益等等。 • 概念表述上的混乱显然不利于对其内涵进 行限定，因此公共利益法律界定要解决的第 一个问题就是在立法中规定应当统一使用公 共利益这一概念，使其成为一个规范的法律 用语。
• 而在吴苹夫妇看来，此次拆迁是商业开发行 为，不属于《宪法》第13条第3款规定的 “国家为了公共利益的需要，可以依照法律 规定对土地实行征收或者征用并给予补偿” 的情形，他们与开发商是平等民事主体之间 的协商、合作关系，因而拆迁户不仅有主张 补偿数额的权利，而且有不同意拆迁的权利。 如果开发商不同意他们提出的条件，他们就 可以拒绝搬迁。
• 九龙坡区房管局于2007年1月11日下达了拆迁行政裁 决书，并于2月1日向九龙坡区人民法院提起了《先予 强制拆迁申请书》，法院受理了此案。3月19日，九 龙坡区法院组织九龙坡区房地产管理局、吴苹、重庆 南隆房地产开发有限公司进行了听证，并当庭裁定限 吴苹夫妇在3月22日前自动搬迁。3月23日，案件进入 执行程序。 3月25日，吴苹向九龙坡区法院提出要求 院长接待，当日法院院长和执行法官接待了吴苹，表 示愿意协商。3月26日，九龙坡区法院组织拆迁双方 进行了协商，由于拆迁双方存在较大分歧，协商未果。 法院于当日发出执行通知，责令吴苹夫妇在3月29日 前自动搬迁。
• 争议的焦点之一：公共利益还是商业利益？
• 在当地政府和开发商看来，此次拆迁是根据国务 院《城市房屋拆迁管理条例》和《重庆市城市房 屋拆迁管理条例》进行的，符合国家规定的条件 和程序，政府是在依法行政，开发商也是在依法 行使权利。也就是，根据上述两个法规，政府有 权单方决定对城市某个区域进行拆迁改造，无需 经过拆迁户同意；对拆迁造成的损失，政府可以 补偿，但补偿的标准不是协商确定，而是由政府 根据评估结果确定。
• 第五，权力制约性。以公共利益为由强制 克减和限制公民权利，极易造成政府与人 民之间的紧张关系，尤其是在出现公共危 机而行使行政紧急权力时更易于以公共利 益之名越权和滥用公权力，故须进行有效 的监督制约，这是建设有限政府、法治政 府的要求。除了把以公共利益为由行使公 权力纳入舆论监督、社会监督等民主监督 视野中，更需要加强对于这一公权力行使 过程的违宪审查、司法审查、上级监督、
• 程度上也体现了社会公共利益。
• 另一位民商法学者刘俊海也认为，既然公 共利益的内涵和外延很模糊，国民个体又 往往缺乏对“公共利益”一词的解释权和 话语权，往往导致一些强势的政府部门甚 或开发商等利益集团滥用“公共利益”的 尚方宝剑，堂而皇之地图谋并非公共利益 的部门或者企业私利，即使权利人利益受 损。“公共利益”的立法定义不明确容易导致
• “公共利益”不同于“社会利益”。虽然社
• 如同国家一样作为最大共同体的存在经常可 以代表公共利益，并且在我国的立法上，也 往往出现将社会与公共利益放在一起使用的 情况，但它们的差异仍然是存在的。