城乡结合部土地的制度特征及其效应分析

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理 论 研 讨
主 持 人： 夏 明 芳
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#张慧芳
城乡结合部亦称城市郊区、 城市边缘 区、 城乡交错带、 城市蔓延区等， 是一个特 殊的经济地理单元， 目前其边界还相当模 糊， 国内外学术界对此尚没有统一规范的 定义， 名称不统一而且繁多， 但所指对象 是明晰的， 其特征也相当突出： 是城市建成 区与广大乡村地区相连接的部位! 是在城 市、 乡村地域体系上衍生的一种紧靠城区 的不连续的过渡性区域， 是城市化发展到 一定阶段所形成的独特的地域实体， 是处 于城乡之间、 各种社会经济等要素激烈转 换的地带， 是 城 市 和 乡 村 相 互 作 用的 产 物， 是非农业活动与农业活动多种因素相 互作用所形成的复杂动态过程的结果。 城 乡结合部土地从不同的视角观察， 具有不 同特征， 如土地用途变更迅速、 土地增值潜 力大等， 本文仅从土地制度的角度考察。 一、 制度特征 "# 城乡结合部是不同所有制形式土 地的混和聚焦地带。 现阶段我国的土地所 “二元结构 ” 有制结构为典型的 ： 土地国有 制和土地集体所有制并存。 我国现行的 《 宪法 》 《 》 及 土地管理法 在法律上明确了 土地所有权的国家所有制和集体所有制， 以及集体所有制土地转为国有土地的惟 一途径—— — 征用制度。 显然， 这两种所有 制土地形式的界定基本上是根据土地的 空间地理位置和利用类型进行的。 根据上 述法律， 城市建成区的土地单一地属于国 家所有， 纯农村地域的土地基本属于集体 所有， 惟有在城乡结合部， 两种所有制形 式的土地在时间上并存、 空间上相互交叉 的情况最为普遍， 集体土地被征为国有土 地的预期也最高， 这使城乡结合部不仅成 为两种所有制形式土地的聚焦地带， 也成 为不同所有制形式土地转换最为迅速和 “急变带 ” 频繁的 。 $# 城乡结合部是土地产权关系复杂 《土地管理 多变、 模糊不清的过渡地带。 》 “ 法 第 %& 条规定： 何单位和个人进行建 设， 需要使用土地的， 必须依法申请使用 国有土地； 但是， 兴办乡镇企业和村民建 设住宅经依法批准使用本集体经济组织 农民集体所有的土地的， 或者乡 ’ 镇 ( 公共 设施和公益事业建设经依法批准使用农 ” 民集体所有的土地除外。 很显然， 根据这 种产权制度安排， 城市建设用地归国家所 有， 农用地和集体建设用地归集体所有。 城乡结合部作为城市向外扩展的必经的 和最佳的地带， 由于受到城市和乡村双向 发展的深刻影响， 成为土地利用用途—— — 农用地转为建设用地的一个集中过渡区 域和激烈转换地带， 由此确定的权属关系 不断发生着复杂而动态的频繁变化， 直接 表现为这一地带国有产权和集体产权的 土地混杂， 不同主体的集体所有土地（ 村 集体、 乡镇集体、 村民小组 ） 交错， 农用地 和建设用地插花， 土地权属关系复杂多 变。 不仅如此， 在城乡结合部， 还有不少建 设用地 ’ 特别是企业用地 ( 是集体通过出 租、 入股等形式， 与企业合作使用的， 既没 有经过审批， 也未变更权属， 其权属性质 非常模糊。 &# 城 乡 结 合 部 是 土 地 管 理 权 限 交 叉、 土地市场双轨制运行的胶着地带。 相 应于我国城市国有土地和农村集体土地 “二元产权制度 ” 的 ， 实际在管理上也实行 了双轨制。 比如就交易而言， 根据现行规 定， 城市国有土地的使用权可依法实行市 场化转让， 集体土地必须依法征为国有后 才能市场化转让， 这一制度安排实际上就 是土地市场双轨制—— — 土地所有权交易 （征地 ） （国有土地 的计划性和使用权交易 的出让和转让 ） 的市场性。 再如， 在城市化 “城中村 ” 进程中普遍出现的 ， 事实上已位 于建成区内， 按其区位应是城市土地， 但 其性质没有明确的界定， 土地产权仍保留 农村集体所有的模式， 引发管理上的权限 “ 真空 ” 交叉或形成管理的 地带。 另外， 城 市规划区划定的随意性也成为城乡结合 部土地管理权限交叉和无序的根源。 二、 效应分析 "# 强 化 了 城 乡 结 合 部 的二 元 特 征 。 客观上， 城乡结合部作为城市化的前沿和 先导地带， 由于城乡社会经济等要素的相 互渗透和相互作用， 天然具有破解城乡二 元结构的优势和条件， 但我国长期以来在 制度、 法规、 政策等方面的人为二元化， 使 得这一特殊地带的二元性不断强化， 二元 化效应不断增强， 其中土地所有制的国家 “ 二元公有制 ” —— — 集体 结构在这一强化 过程中起了基础性作用。 我国土地的两种 所有制形式， 虽然同属公有制范畴， 但公 有的层次或程度不同， 由此导致的土地产 权主体的权利也有巨大差异。 根据现代经 济理论， 产权是对经济效率具有重要作用 （ 鲁荣莉， 的内生变量 ， 据此可以判 "))* ） 断， 我国土地二元所有制及由此导致的产 权安排是使城乡经济效率的差距不断扩 大的重要原因。 城乡结合部作为二元所有 制形式土地的混和聚焦地带， 无疑因此而 强化了其二元特征。 $# 导致了城乡结合部土地市场失范 无序。 按照现行规定， 国有土地使用权可 以直接进入市场交易， 农村集体土地依法 不能进入一、 二级土地市场， 而必须征用 为国有土地后才能进入市场， 这种对国有 土地和集体土地的产权歧视在高速城市 化阶段的城乡结合部产生了利益上的尖 锐冲突， 特别是农用地征用后， 土地使用 形式转变过程中产生的巨大土地收益与 被征地农民利益之间的矛盾日益凸现。 在 利益机制的驱使下， 导致农民更愿意自我 开发或者与开发商等利益主体以各种形 式暗箱操作、 私下交易， 由此导致了土地 市场失范无序， 促成了国家土地征用权的 超范围使用和集体非农建设用地的灰色 流转， 目前土地隐形市场的存在已不是个 别现象。 土地利 &# 使 城 乡 结 合 部 过 度 蔓 延 ， 用失控且效率低下。 目前， 我国城市用地 “摊大饼 ” 扩展最常见的是 模式， 即以建成 区为核心向外层扩展。 在城市化进程加速 过程中， 城乡结合部土地的范围有加速扩 张之势。 这里有两方面的原因： 一是由于 土地利用类型之间的比较效益差异十分 明显， 在比较利益驱动下， 城乡结合部内 各类用地存在着竞争激烈， 土地利用向经 济利益最大化方向转换， 土地用途置换迅
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速， 城市用地不断向外扩张， 城乡结合部 边缘也不断向外动态迁移， 这成为城乡结 合部过度蔓延的经济诱因。 二是由于我国 土地制度的固有缺陷： 国有土地的所有权 主体虚置， 集体土地的所有权主体虚弱、 使 用权不完整； 土地所有权交易的国家垄断， 政府可以低价征地、 高价出让， 土地已成为 “第二财政” 政府的 ； 土地用途管制不严， 监 督不力……这是城乡结合部过度蔓延、 土 地利用失控且效率低下的制度诱因。 !" 造成城乡结合部土地管理秩序混 乱。 在土地征用、 出让、 转让的过程中， 各 类不同权属关系、 不同管理模式的土地犬 牙交错， 造成同一片地受不同行政单位或 “一地两府 ” 不同权利主体管辖， 普遍出现 “ 一地多主 ” “一地两府 ” 和 的现象。 所谓 指 一片土地内由一个城市政府和一个乡村 “一地多主 ” 政府兼管； 是指一片土地上有 多个主人， 其中不仅涉及到城区和郊区的 政府部门， 还包括开发区和众多的房地产 公司及物业管理公司， 这种用地方式往往 出现乱占滥用、 征而不用、 多征少用、 划拨 用地非法转让、 出租、 抵押等现象， 原有相 互之间存在的经济联系也被人为地分割 开， 带来的直接后果是土地布局紊乱， 土 地资源极大浪费， 土地管理无序， 有利的 争着管、 无利的都不管的混乱局面。 #" 城 乡 结 合 部 土 地 收 益 分 配 不 合 理， 土地资源配置失当。 由于城乡结合部 融集体土地和国有土地于一体， 土地的经 济利益主体呈现多元特征， 这些利益主体 既包括国家、 省、 市、 县、 镇各级政府， 也包 括乡镇集体和村集体组织或企业， 同时又 包括农民个人或个体经营者。 由于政府在 土地产权制度安排中的强势地位， 在土地 收益分配过程中， 特别是土地流转过程中 土地增值收益的分配， 过多地偏向政府， 较少给予农民或个体经营者， 这成为近年 来造成三农问题的制度诱因之一。 另外， 由于现行土地制度市场化程度不高和政 府管制不严的双重效应， 城乡结合部土地 资源配置不尽合理， 主要表现在二、 三产 业用地比例及布局的不合理， 第一产业 中， 专业菜地不足以及农村居民点零星散 乱无序、 分布面积过大。 三、 对策建议 创 新 的 重点 $" 创 新 土地 产 权制 度 。 是在明晰土地产权及其基本构成的前提 下， 对土地产权的重新划分和界定。 创新 的措施是将土地产权的基本权能结构界 定为土地所有权、 使用权、 收益权和处置 权四种， 并按照该基本构成， 重建我国的 土地产权制度： 国家土地所有权经济上的 实现， 土地使用权的细分， 土地处分权的 细化。 同时要做到随着土地制度市场化改 革的不断深入， 及时分析不断变化的新情 况， 及时发现和准确界定新的土地权能。 针对目前城乡结合部土地问题的严重性， 必须尽快明确界定农民的土地财产权， 特 别是明确农民土地承包权的物权特性， 使 “ 所有、 农户真正享有 使用、 收益和处置 ” 四权统一的承包经营权。 允许农民利用土 地财产权利从事交易、 入股、 贷款， 进行扩 大再生产方面的探索， 强化农民在土地上 的利益。 改革 的 目 标 是建 %" 改 革 征地 制 度。 立起能够更好地适应市场经济发展和城 市建设需要、 充分保障农民土地权益、 显 化农民集体所有土地的资产价值、 体现土 地价值的区位级差、 有利于农村稳定和发 展、 有利于城市化进程的新型征地制度。 具体措施是沿用国际惯例， 严格界定征地 的公益性目的和范围， 对直接服务于社会 公益事业的建设用项目地， 虽可以采用补 偿性征用方式， 但补偿标准要由原来的政 府确定到引入市场机制， 同时调整征地补 偿分配关系， 使其更加合理化并激励集约 利用土地机制的自动形成； 对于经营性项 目用地， 应当在国家土地利用规划和土地 用土管制框架下， 遵循市场经济规律， 让 （ 各类土地使用者和原土地 微观经济主体 所有者即集体经济组织 ） 以平等地位自由 进行交易， 从而发挥市场配置资源的基础 性作用， 也使产权主体地位得以体现。 藉 此， 集体和农民还可以通过市场配置土 地， 发展二、 三产业， 从中获取土地级差收 益。 此外， 政府再不应当把廉价征用集体 土地作为解决地方财政的手段， 或者弱化 集体土地所有权权能， 从而发挥农民保护 耕地的积极性。 鉴于目前征地问题的严重 性、 复杂性和重要性， 建议参照国际惯例 《征地法 》 和上述思路及原则制定 ， 以法律 的形式保障征地制度的改革和完善。 规 范 城 乡结 &" 完 善 相关 配 套措 施 ， 合部土地市场。 重点是规范土地市场行 为， 杜绝耕地资源流失。 目前城乡结合部 非法土地交易和隐形土地交易大量存在， “ 第三次圈地运动 ” 这成为引发 的直接诱 因， 因此必须完善相关配套措施， 提高土 地市场的公开性： 积极设立公开的土地市