浅谈行政复议调解制度

浅谈行政复议调解制度XX食品药品监督管理局罗明跃陈健波行政复议是行政机关化解行政争议、实施层级监督的法律制度，也是公民、法人或其他组织救济维护自身合法权益的法定渠道。

XX年5月29日，国务院颁布了《中华人民共和国行政复议法实施条例》(以下简称《复议法实施条例》)。

该条例对行政复议制度的功能定位和价值目标作出了深刻调整，并进行了一系列的制度创新。

条例第五十条对行政复议调解制度作了明确规定，使调解制度成为有法可依、有法必依的一项法律制度。

在此，本文就这一制度作一探析。

一、行政复议调解的必要性和可行性1990年12月24日国务院发布《行政复议条例》明确规定行政复议案件不适用调解，1999年4月29日公布的《行政复议法》虽然取消了不适用调解的规定，但也未明确规定行政复议中可以适用调解方式解决行政争议。

“行政复议不适用调解”一度是行政复议案件审查的一项基本原则，就其理由为：行政机关作出的具体行政行为是代表国家行使行政权的具体体现，行政权力是国家通过法律赋予的，行政机关在行使权力时无论是否与管理相对人发生争议，都无权按照自己的意志自由处置手中的权力，只能遵从国家的意志依法行事。

这样就使得复议机关处理因行使行政权力引起的争议失去了可以进行调解的基础。

但是，行政机关作出的具体行政行为分为两种，一种是羁束的具体行政行为，一种是自由裁量的行政行为。

羁束的具体行政行为是指在法律对行为适用条件有明确而详细规定的条件下，行政主体严格依照法律作出的具体行政行为。

自由裁量的具体行政行为则是指法律对行政行为只是规定了一种行为原则或者行为幅度，行政主体有一定的裁量余地而作出的具体行政行为。

对羁束的具体行政行为不得进行调解，是因为行政机关在作出这类行为时没有自由裁量的余地，也就是不能与行政复议申请人通过协商达成调解协议。

而行政机关行使法定裁量权作出的具体行政行为，即自由裁量的具体行政行为则不同，行政机关在作出这类行为时可以根据实际情况来确定具体行政行为的内容，所以，可以接受行政复议机关的调解，在法律规定的的行为原则和行为幅度内与行政复议申请人达成调解协议。

而且在行政复议实践中调解也被大量地运用于处理行政争议的过程之中，并且对化解矛盾、平息纷争取得了很好的效果。

在有的省份的行政复议工作中，以调解方式结案已经成为一项特色制度。

既然行政复议实践对调解有需要，法律就应当对这种需要予以回应。

XX年5月29日国务院颁布的《中华人民共和国行政复议法实施条例》终于打破了行政复议不适用调解的立法坚冰,赋予了行政复议调解书具有法律效力,从而畅通了构建官民和谐关系的渠道，为行政司法救济开创了先河。

二、行政复议调解的概念行政复议调解是指在行政复议过程中，复议当事人在行政复议机关办案人员的主持和协调下，依法就有关行政争议进行协商，从而达成合意、解决行政争议所进行的活动。

行政复议调解有以下特征：(一)行政复议调解发生在行政复议案件审查过程中。

由于行政复议调解是复议机关审理权的拓展而不应当是行政机关行政管理权的延伸，因此，只有在审查过程中复议当事人的协商行为完全处于复议机关的主持和监管之下，才能确保复议机关对行政争议裁判权的正确行使，防止发生双方恶意串通或行政机关单方施压等违法行为。

(二)行政复议调解的主体除了复议机关外只能是复议当事人。

行政复议可能因这样或那样的法律上的利害关系，而有多方参与人，然而作为协商调解的主体只能是申请人、被申请人与第三人，其他相关人员与申请人、被申请人或第三人之间的关系不能称为复议调解的关系形式。

当然，如果调解牵涉到他人利益，复议机关应基于信赖保护原则防止复议当事人恣意侵害他方合法权益。

(三)行政复议调解应针对行政争议标的进行。

当事人双方争议的标的是具体行政行为，调解必须也只能针对这一行为进行，如果被申请人以许诺事后利益的方式暗示申请人达成合意，那么就不是就具体行政行为本身达成的调解，这非但没有从根本上化解行政争议，而且有可能引起新的纠纷。

(四)行政复议调解目的是使双方当事人达成合意。

在这一点上行政调解与民事调解并无本质区别，都必须有当事人的真实意思表示，出于自愿达成协议。

同时这一协议是否合法有效，还需由复议机关依法进行严格审查。

三、行政复议调解的基本原则(一)自愿原则在行政复议中强调调解自愿原则较之民事审判中的自愿调解原则更为必要。

行政机关与行政相对人之间存在强弱势之分，强调自愿原则，是为了避免被申请人利用其强权压制行政相对人。

调解自愿原则包括是否允许调解自愿，是否接受调解结果自愿。

在行政复议中，只有申请人和被申请人都自愿接受调解时，行政复议机关才能够进行调解；只有申请人和被申请人都自愿接受调解结果时，行政复议机关才能够以调解结案。

行政复议调解应在对立的各方当事人地位平等的基础上进行。

当事人达成的合意必须出于自愿，复议机关可以为当事人提出调解方案，但不得有任何强迫当事人接受调解方案的明示或暗示的意思表示。

在行政争议中，如果双方当事人已有达成协议的意向，但尚存在达成一致的差距，此时复议机关对双方当事人的调解活动可以进行必要的引导与监督，这成为调解能否成功的关键。

(二)合法原则行政复议调解应当依法进行。

行政复议调解虽然是通过直接、深入、细致的教育、疏导、协调工作，促使当事人双方达成合意，但不得就被复议的具体行政行为的合法性进行调解。

调解结果和调解程序都要符合法律规定。

复议机关应在查明事实，对申请人的行为以及被复议的具体行政行为的合法性作出明确判断，分清各方是非的基础上进行调解，既不侵犯申请人的合法权益，也不放纵被申请人的违法行政行为，更不得侵犯国家利益、公共利益和他人的合法权益。

四、行政复议调解的案件类型(一)对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议的行政自由裁量权是行政主体在法定的权限范围内就行为条件、行为程序作出作为与否和作出何种行为方面做合理选择的权利。

行政自由裁量权是现代行政权的核心，其实质是行政主体自由处分职权的表现。

对某一特定事实来说，在法律、法规、规章赋予行政自由裁量权的范围和幅度内，行政主体通常有多种处理方式可供选择，只要未超出自由裁量的范围和幅度，应当说每一种方式的选择都是合法的，但对行政相对人来说，在这些合法的选择中存在着最合理的选择。

如果行政机关依据自由裁量权对职权的处分仅仅存在合理性问题，就存在通过调解，使争议双方和解的基础。

通过行政复议调解，行政管理相对人对改变的具体行政行为可以接受，就能够低成本、彻底地消除矛盾和纠纷。

1、在行政处罚幅度和种类的自由裁量权。

这种赋予执法者自由裁量权的行政处罚大量存在于行政管理的法律、法规中。

行政主体在对行政相对人作出行政处罚决定时，可在法定的处罚幅度内自由选择，包括同一处罚种类、幅度的自由选择和不同处罚种类的自由选择。

2、选择行为方式的自由裁量权。

即行政主体在选择具体行政行为的方式上，有自由裁量的权力，包括作为与不作为。

如《中华人民共和国海关法》第30条第3款规定：“前两款所列货物不宜长期保存的，海关可以根据实际情况提前处理。

”言下之意就是，当《中华人民共和国海关法》第30条第1款、第2款规定的情形出现时，海关在处理方式上有自由裁量的余地，“可以”的语义包涵了允许海关作为或者不作为。

3、对事实性质认定的自由裁量权。

即行政主体对行政相对人的行为性质或者被管理事项的性质认定有自由裁量的权力。

如《渔港水域交通安全管理条例》第21条第(3)项规定：“在渔港内的航道、港地、锚地和停泊区从事有碍海上交通安全的捕捞、养殖等生产活动的”可给予警告或者罚款。

这里的有关生产活动对海上交通安全是否“有碍”，缺乏客观衡量标准，行政主体对“有碍”性质的认定有很大的自由裁量权。

4、对情节轻重认定的自由裁量权。

我国不少法律、法规、规章都有“情节较轻的”、“情节较重的”、“情节严重的”这样语义模糊的词，但没有对情节轻重的法定条件作出明确规定，这样行政主体对情节轻重的认定就有了自由裁量权。

(二)行政赔偿纠纷案件行政赔偿纠纷是指行政主体及其行政人员违法行使行政职权，侵犯行政相对人的合法权益造成损害，而依法承担赔偿责任的纠纷。

行政赔偿虽在本质上体现为一种行政责任，但在形式上却与民事赔偿有很多相似之处，一般以支付赔偿金为主要方式。

需要注意的是，行政赔偿纠纷包括单独请求行政赔偿的纠纷和附带请求行政赔偿的纠纷。

根据《行政诉讼法》第67条第2款、《国家赔偿法》第9条、第13条的规定，行政复议中的行政赔偿纠纷仅指附带请求行政赔偿的纠纷。

(三)行政补偿纠纷案件行政补偿纠纷是指因行政主体的合法行政行为造成行政相对人合法权益的损失，依法由行政主体对行政相对人所受的损失予以弥补而产生的纠纷。

行政赔偿纠纷和行政补偿纠纷都可以适用调解，因为行政赔偿纠纷和行政补偿纠纷的核心是当事人的人身权、财产权等权利是否受到损害，是否应予以赔偿、补偿以及应在何种程度和范围内予以赔偿、补偿的问题，权利具有自由处分的性质，当然也就存在进行调解的基础。

当事人因行政赔偿或者行政补偿事宜发生纠纷，争议的焦点往往出现在赔偿、补偿的具体数额、范围、程度等方面，行政复议机关可以居中进行调解，促成双方达成合意。

五、行政复议机关在行政复议调解中的职权(一)调控行政复议调解的过程。

行政复议调解过程在行政复议机关的主持下，通过复议机关办案人员直接、深入、细致的沟通、教育、疏导工作，促使当事人各方在自愿的基础上达成调解协议的纠纷解决过程。

调解过程是由复议办案人员和当事人共同参与，由当事人分别提出调解方案进行协商，或者由复议办案人员基于职权提出调解方案以供参考，复议办案人员从事实和法律方面为当事人摆明利害关系，当事人则从实现自己利益的角度综合考虑是否接受调解，这个过程是复议机关与当事人以及当事人之间意思交换的过程。

在调解过程中，复议机关在调解程序中的具有主导作用，积极主动地介入并引导和促进协议的达成，实质上是上级行政机关履行行政复议职能、化解行政纠纷的一种职能活动。

(二)监督调解协议的内容。

合法性是行政复议调解的基本原则。

双方达成调解协议后，需要双方当事人对复议机关进行相一致的陈述，由复议机关对调解协议的合法性进行审查。

这里的合法性审查是指在不违背法律的禁止性规定，不损害国家、集体和他人利益的前提下，通过调解的低成本、高效率，达到纠正违法或不合理行政行为，监督和促进行政机关的依法行政，实现对当事人合法权益的保护。

六、行政复议调解的结案方式《复议法实施条例》确立了以行政复议调解书结案的书面形式，这是行政复议调解制度建立的标志。

它不同于目前复议机关因被申请人具体行政行为的改变，申请人申请撤回复议申请而予以准许以终止复议案件审查的结案方式，后者实际上是受法律空间的压迫不得已而为之，常常给人以申请人或被申请人自我妥协的错觉，掩盖了复议办案人员的劳动，且反映在统计数字上，终止在结案方式中的比重过大，并不能真实反映复议案件办理情况。