国外公共服务市场化的实践与启示
公共服务市场化对我国的启示
公共服务市场化对我国的启示作者：王娜饶维普娇来源：《世纪之星·交流版》2016年第07期[摘要]20世纪80年代，西方各国掀起了行政改革的浪潮。
传统的由政府垄断提供公共服务的模式不再适应社会经济生活的发展。
改革传统的公共服务提供模式成为行政改革的重要部分，实施公共服务市场化成为了西方各国的普遍选择。
本文主要研究西方各国的公共服务市场化改革，并从中探究对于我国公共服务改革的有利借鉴。
[关键词]公共服务；市场化一、公共服务市场化的内涵公共服务是指政府、非政府公共组织、非公共组织为社会提供的、基本的、非盈利性的服务。
它既包括物质形态的公共物品，又包括非物质形态的、社会全体成员共享的生存和发展所需要的服务型项目。
其特点是投资资金量大、经济回报率低、社会效益居首位、具有显著的非排他性。
政府作为公共服务的提供者，是政府在现代市场经济忠的一种最基本角色。
这是由公共物品的特性及市场在提供公共物品是存在的市场失灵所决定的。
20世纪70年代以来，面对政府的低效和财政危机，各国纷纷反思“官僚制”的弊端，进而提出了新公共管理理论，主张引入市场机制改进政府公共产品供给机制，同时，提高政府公共管理的绩效，运用非政府组织和民营部门提供混合公共产品；重视成本和绩效分析，以期提高公共服务的质量。
其中“公共选择理论”强调关注于政府与市场、社会的关系，主张重新界定三者在提供公共产品和公共服务中的作用，缩小政府直接提供公共服务的职能，扩大市场与社会的作用；主张打破政府垄断，建立公私机构之间的竞争。
以英国为开端，西方的主要国家成功地进行了公共服务市场化改革，这一改革降低了政府成本，缓解了财政负担，极大的提高了政府公共服务的水平。
二、公共服务市场化的特征1.政府主导与市场机制有机结合公共服务市场化是政府主导下的市场化配置机制，通过引进市场中的优胜劣汰机制，把有限的公共资源向最优的生产主体倾斜，从而提高公共服务的供给效率和质量。
但进行市场化改革的目的，不是单纯为了营利，而更是为了促进公共服务均等化、优质化发展，为社会和公众提供更多、更好、更满意的公共服务。
美国公共服务体系建设的经验与启示
加 大 人 力 资本 投 资 ．促 进 充 分就 业 和 改 革 社 会 福 利 制度 等 ．
以完 善 公 共 服 务体 系
二、 美国公共服务体系 ：主要 ； 及其 特点
美 国 的公 共 服 务 体 系 是 “ 平 与 效 率 兼 顾 型 ” 公 共 服 公 的 务体 系 ， 一 种把 政 府 公 共 补 贴 与 工 作 贡 献 以 及 运 用 市场 机 是 制 有 机 结 合 的 制 度 模 式 。 主 要 特 点 是 在 政 府 调 节 分 配 的 前 其 提 下 ， 立 起 以个 人 自助 为 主 ， 府 补 助 、 业 保 险 为 辅 的公 建 政 商 共 服 务体 系
５ ％：０ ０ ２％最 贫 穷 家 庭 的收 入 占 美 国 总 收 入 的 比 例 在 １ ７ ９ ３年
系。
员扩 展 。 到 ２ 纪 ６ 代 ． 国基 本 建 立 起 了较 为 健 全 的 ０世 ０年 美
公共服务体 系。 三是公共服务体系的改革时期。 ２ 从 ０世纪 ７ Ｏ
年代 开 始 ， 国陷 人 了经 济 “ 胀 ” 美 滞 危机 ， 业 率居 高 不 下 ， 失 政 府 财 政 压 力 不 断 增 大 ．公 共 服 务体 系 的可 持 续 发 展 面 临 挑 战。于是 ， 府采取措施 ， 进公共服务的市场化和社会 化 ， 政 推
— 、 美国公共月务体系的涵 和发展 爱 义
公 共 服 务 是 以 政 府 等 公 共 部 门 为 主 提 供 的 ． 足 社 会 公 满
共 需 求 、 供 全 体 公 民 共 同 消 费 与 平 等 享 用 的 公 共 产 品 和 服 务 。美 国公 共服 务体 系主 要 涵 盖 基 础 教 育 、 本 医 疗 卫 生 、 基 就 业服 务 、 本 社 会 保 障 、 障 性 住 房 、 础 科 技 和 公 共 文 化 、 基 保 基 公 共安 全 、 境保 护 、 础设 施 等 方 面 。 共 服 务体 系政 府 根 环 基 公 据 本 国 国 情和 经 济社 会 发 展 不 同 阶 段 的 特 点 ． 上述 这 些 方 对
公共服务市场化
公共服务市场化公共服务是指城市公共领域所提供的直接的和间接的服务的总称，具体包括科学研究、基础设施、公共交通系统、环境保护、城市规划、社会福利、警察服务、公共教育、消防救灾、信息服务，等等。
它既有物质形态的公共服务，也有非物质形态的公共服务。
传统的公共服务体制基本上是“一元”的公共服务体制。
在这种体制中，政府综合消费者的偏好，组织和实现公共服务的生产，作为垄断的提供者向社会提供服务。
一般认为，公共服务投资的回报率低、资本系数高，不适宜民间力量的介入，政府公共机构应该承担起公共服务提供和生产的全部责任。
然而，随着时代的发展，民间力量正日益介入到原本属于政府的公共服务领域。
20世纪80年代后情况发生了很大变化，西方国家纷纷对公共设施与服务领域进行市场化改革，政府放松市场准入限制，大量民间资本投资兴办，供给量急剧增加。
长期以来，由于我国经济发展水平较低，市场处于供不应求的不平衡状态，为防止市场混乱，产生私人垄断，危害公共利益，政府承担了提供了全部公共服务的职责，如自来水供应、城市垃圾和污水处理、邮电通讯、医院、城市交通,属于自然垄断的煤气、电力,以及基础设施建设等。
但是如今情况却发生了变化,减少政府直接干预越来越成为一种政府改革的方向。
一、公共服务市场化的内涵。
市场化首先意味着重新界定政府与市场的功能，以解决公共服务提供什么的问题，其表现形式是政府撤资及政府淡出；其次，它意味着政府决策机制的更加民主化，鼓励人们显示自己的需求偏好，以解决提供多少的问题，其主要表现是决策权力的下放等；再次，它意味着在确定政府承担提供公共服务责任的前提下，把私人部门的管理手段和市场激励结构引入公共服务之中，以追求公共服务提供的有效性，其主要表现形式是企业管理方法的引入（绩效评估、全面质量管理、标杆管理、成本核算制度等）、政府委托授权如合同外包、特许经营等，以及在内部引入竞争实行内部市场等。
二、公共服务市场化的动力。
公共服务市场化的动力是多元、复杂的公共服务市场化的主要动因来自以下几个方面。
英国公共服务改革及其启示
１４ 年英国大选后，以艾德礼为首的工党成为英 ９５ 国的执政党。二战使英国蒙受了巨大的经济损失，工 人失业、贫困人 口 激增等一系列的问题十分严重，所 有这些构成社会的不稳定因素。面对困境，艾德礼政 府建立了英国的公共服务体系， 并把这一时期公共服 务的工作重心放在公共事业国有化、创造机会维持充
英 国的社会福利支 出从 １５ 年 的 ２．４亿英磅增 长到 ９１ ０７
ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ
低效率必然会影响到公共服务提供的质量。另一方面 ，
从劳动力市场来看，由于一个人的生老病死全由国家 包办，英国公共服务政策中规定了最低收人的保障和 对公民基本生活需要的供给，这使得英国社会 出现一 种依赖文化 ，劳动者工作积极性降低，大家多于、少
通19781979年度到19891990年度公共支出过雷纳评审和下一步行动计划在地方政府管的实际数字上升了ll真正受到削减的只有住房理中引入市场机制政府部门与私营企业之间建立伙这一项19791987年间政府对公共住房建设的补伴关系和公共服务社区化等多种市场化措施打破原贴减少80旧1缓解了英国政府的财政危机但其他有的共识政治把城市基础设施邮电通讯自来水项目只是遏制了迅猛增长的势头
拒绝公共服务 的权力，一切公共服务 的种类、数量、 范围等由政府事先决定，这意味着政府权力的扩张， 社会权力的回缩，还意味着中央政府权力的扩张，地 方政府权力的缩小，中央政府设置了很多委员会直接 对基层进行管理。例如，教育委员会下有教育部，由 总教育官负责地方教育事宜 ， 地方政府无权插手。 二是加强对社会福利事业投资。英国的医疗、教 育、失业救助 、 住房、交通等事关国计 民生的重要公 共物品的生产全部掌握在政府的手中，由政府不断地 廉价提供这些公共服务和社会福利。根据官方统计 ，
澳大利亚政府完善公共服务体系的经验及启示
一、澳大利亚政府公共服务领域 的主要做法与成功经验
（一）充足的财政投入与完善的公 共服务体系
澳大利亚是高福利的国家，政府 为居民提供了全面的和高水平的服 务，内容从基本的教育、养老、医疗卫 生、司法和危机管理，到社区服务和住 房等社会性基础设施建设。为了提供 这些公共服务，政府建立了完善的公 共服务体系，并有充足的财政投入作 保障。
在澳洲的公共服务体系中，值得 一提的是澳大利亚的中央联合部。中 央联合部是从家庭与社区服务部分离 出来的一个直接服务于公民的公共服 务机构，它是联邦政府近年来新成立 的一个机构，其职能就是为全澳洲居
中国石油化工股份有限公司 协 北京燕山分公司办
民提供更便捷的公共服务。该机构成 立的背景是，以前澳大利亚居民享有 的各种服务，分别由政府不同的机构 来提供。比如，政府对盲人提供的特别 服务，由健康部门负责；而再就业方面 服务和培训，由家庭与社区服务部负 责等。因此，居民经常不是很清楚，他 们究竟享有什么样的服务，可以从哪 里获得。中央联合部就是把以前分散 的政府服务，集中起来进行管理。
４３ 中国经贸导刊 ２００７ 年第 １２ 期
责制。 以维多利亚州为例，维政府的
最高长官是州长，州长由民选产生，直 接向选民负责。州长的行政权力受议 会的制约和监督。州长负责向州议会 提交年度预算，并在年终的时候提交 预算执行情况的报告。但是，批准预算 或者增减税收的权利，却在州议会的 手中。因此，面对议会和选民，州长首 先具有以最小的投入来以提供最高水 平的、令居民满意的公共服务的压力。 通过州长向议会提交的预算报告、议 会内部的调查讨论，以及新闻媒体的 报道，纳税人对自己上交税收使用状 况的信息相对透明，并以自己手中的 选票作为奖惩手段，创造了政府追求 效率目标的原动力。
国外政府公共服务的启示
资金支出 ５０．３８’亿元 。
城乡社会救助体系初步建立 。
２００５年前三季度 ，全国城镇受 助居
民有 ２１９４万人 ，涉及 ９６８万户家
庭 ，最 低 生 活 保 障 金 累 计 支 出
１３８．８亿元 ；全国共有 ５３５万 名农
村 居民 、２６３万户家庭受助 ，农 村最
低生活保障金累计支出 １５．４亿元。
校招生 ４４７．３４万人 ，毛入学率达到
１９ ｏ
、
我 国以养 老保险 、失 业 保险 、医 疗保险为主要内容的社会保险制度
基本确立 ，并已覆盖大部分城镇职
工 。截 至 ２００５年 ９月 ，全国城镇企
业职工养老、医疗、失业 、工伤、生育 保险参保人 数分别达到 １７１２０万
人 、１３３４１万人 、１０５４６万人 、７８１０
但 是 ，公共服务 职能又要 与经济发展水 平相协调 ，避免 社会 福利水平 过高而影 响经济增长 ，积极吸收西方 国家 “福 利国家”建设 的经验 与教训 。公共 服务特别是社会保障增长 过快发展 ，超出 了现有 经济所能 承受 的范 围，会 给经济增长 和 国家 的宏 观调控能 力带来负面影 响 ，导致税 收过高 、通货 膨胀 、失业 危机显现 、财政危机 加剧等后果 。这也是西方 国 家于 ２０世纪 ７０年代 “福利 国家的危 机”后 ，普遍开展新公共 管理改革 的根本原 因。
维普资讯
服务 的启示
● 国家行 政 学院公 共 管理教 研 部教授 李 军鹏
非营利组织数量 的增 多和规模 的扩大使它 们逐渐成熟 ，不仅 在一 国内部而且 在国际 事务 中发挥着越来 越重要 的作用 ，一个 被 称 为“全球公 民社会 ”的非营利部 门正在逐 步形 成 。２０世 纪 ７０年代末 以来 ，西 方国家 主动利用基本社会 组织 、社会利益群体 、非 政府组织进行社会 协作治理 ，非政府组 织 获得 了大发展 。如法 国 １９９０年就有 ６万多 个私人社 团成 立 ，而 ６０年代每年 只有 １．１ 万个组织成 立。瑞 典公 民的社会参 与率世 界最 高 ，创建 了一个每 十万人 口就有 ２３００ 个社 团的稠密 的社会 网络 。
欧美国家的新公共管理相关举措以及对我国的启示
西方国家的新公共管理相关举措，以及其对当前中国的启示“新公共管理”是一种国际性的思潮和运动,它起源于美国、英国、新西兰和澳大利亚,并迅速扩展到其他西方国家。
新公共管理运动的兴起意味着公共部门管理尤其是政府管理研究领域范式的转变。
如休斯所说：“新公共管理的采纳意味着公共部门管理领域中新范式的出现。
”总体而言，新公共管理具有与传统的公共行政不同的理论基础和特征。
20世纪70年代以来，西方发达资本主义国家为了摆脱“福利国家”制度带来的困境，都实行了政府改造运动。
虽然这一改革浪潮在各国的名称不同，但实质上都是将私营企业管理的一整套原理和技术运用于政府部门的公共管理。
本文主要通过列举不同西方国家的新公共管理的举措来总结出新公共管理运动对中国的启示。
美国的新公共管理运动美国是现代管理科学的摇篮，自罗斯福政府开始。
美国积极采用凯恩斯的政府干预政策承担起越来越多的社会经济管理者则，但随着经济坠入长期的滞胀中，政府的财政负担越来越重，带来了严重的财政赤字，引发了一系列的经济和社会问题，这时候的人们意识到政府承担了过多的职能，通过政府来解决这些问题是不能够达到预期的目标，在里根政府时期，人们认识到“政府不是处理问题的办法，而是问题的本身”，高成本低效率的问题日益突出，公众对政府的不满越来越强烈，因此对行政的改革迫在眉睫……美国的新公共管理运动自里根政府时期开始，到了克林顿政府时期，这种改革显露出系统化和全面化的变革特征。
1.在里根政府时期，其主要采取的是大规模削减政府机构和收缩公共服务范围的政府收缩计划，当时负责推行其改革措施格鲁斯委员会的基本职责是将私人部门成功的管理方法引入公共部门管理领域中，以提高政府的效率。
其做法主要有对社会福利制度的改革，如1984年联邦政府把原来由联邦政府主管的食品券，未成年家庭儿童补助等44项福利项目改由州和地方政府管理，明确财政收支划分管理权限，对社会福利实行分权管理。
另一项做法是放松管理制度，收缩政府的经济职能，减少政府干预的范围和程度，实行更大的市场化，如1981年里根政府对工商业管理规则进行改革，极大的放松了管制对象和管制内容…2.在克林顿政府时期，开始了大规模的政治改革，史称再造政府运动，其目标是创造一个少花钱多办事，更加进取和勤政的政府，并坚持顾客导向，结果控制，简化程序和一削到底的原则。
英美公共服务体系改革及对我国的启示
英美公共服务体系改革及对我国的启示作者：王慧军来源：《中共天津市委党校学报》2018年第02期[关键词]公共服务；公共服务职责；财力保障；多元供给主体中图分类号：D630.1 文献标识码：A 文章编号：1008410X（2018）02007205西方国家公共服务体系的主要类型表现为以英国、法国及北欧国家为代表的公平主导型和以美国、德国为代表的公平与效率兼顾型。
前者的首要价值理念是公平，强调政府是全民实行普遍保障的主体，鲜明特色是服务层次高、覆盖面广、服务项目多、服务体系较健全。
后者的主要特点是以政府调节分配为前提，以个人自助为主，政府补助、商业保险为辅。
英美两国的两种公共服务体系是不断改革的结果，旨在改变方法与观念、转变政府角色、削减财政压力和实现高品质的公共服务，其中的经验值得我国借鉴。
英国公共服务体系模式具有典型性。
英国的“公平福利型公共服务模式，从福利国家到私营化、合作化、民营化的公共服务模式，以公平为首要价值理念”[1]。
英国公共服务体系既有注重公平性并将基本公共服务惠及全民这些欧洲福利国家的典型特征，又有通过改革引入市场竞争机制的特征。
一是普遍全面。
为保证社会成员维持生存所需要的最低限度，社会保障覆盖全体社会成员以及生活的各个方面。
二是公民导向。
政府采取各种措施鼓励公共服务提供者提供优质服务，公众可以从中挑选公共服务并提出个性化要求。
三是公务员在公共服务起保障和关键作用。
英国公共服务现代化改革的目标是向社会开放政府的公共服务，使社会上的服务供应商有更多的操作自由和专业指导，保证质量更优的服务适合个人和社会的需要，使纳税人的资金物有所值。
英国公共服务体系改革的重点是政府向社会开放三种形式的公共服务。
一是以个人使用为主的开放教育和技能培训等服务，使用服务的公民都有选择权和控制权。
在个人服务领域实施的具体改革措施主要有四个方面。
其一，服务预算直接拨付到个人账户，个人自由选择服务供应商，政府确保资金满足个人选择意愿的实现；其二，通过有效的财政激励和监管干预，实现对弱势群体实施政策倾斜；其三，公共服务信息、公众满意度和供应商绩效等数据公开，保证用户的知情权，以此支持个人进行选择；其四，有效监督，使未能实现选择的用户能够给予及时的补救。
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国外公共服务市场化的实践与启示
摘要：随着市场经济的发展，市场对社会资源的配置作用越来越
强；同时，政府供给公共服务时存在的问题也日渐突出，亟待解决。
公共服务市场化改革是大势所趋。我国正处于社会主义市场经济转型
期，原有的行政管理体制己远远落后于经济体制。因此，在借鉴西方
国家公共服务市场化改革的经验基础上，我国政府应着重思考在市场
经济体制下如何转变政府职能，推行公共服务市场化改革。
关键词：公共服务 市场化 民营化
自20世纪70年代以来，西方各国的公共行政一直处于改革之中。
在20世纪70年代，主题是重新界定政府与市场的关系，提倡公共服
务的民营化、市场化；20世纪80年代，主题是科层组织运行机制的
有效性，提出“重塑政府”、“改革政府”的口号；20世纪90年代，
主题再一次聚焦于国家与社会在公共事务管理模式中的分工，提出了
“有效治理”的理念。
20世纪70年代末，西方国家纷纷高举改革公共部门的旗帜，其
核心主张之一就是推行公共服务市场化，以特许经营、用者付费等多
种形式展开。作为政府治理改革的一项新举措，公共服务市场化取得
了很多积极效果，然而在具体的施行过程中也出现了一系列的问题，
如政府责任的转移、新的腐败问题等等，使得公共服务市场化也受到
了一些质疑。
一、西方国家公共服务市场化改革的实践
20世纪70-80年代，西方各国都陷入了严重的财政危机、管理
危机和信任危机，为解决政府面临的矛盾，西方国家开始了以市场化
为核心的新公共管理运动。到20世纪末，西方发达国家已基本完成
了公共服务的市场化改革。
西方公共服务市场化兴起于英国，起始于1979年撤切尔夫人上
台后进行的“雷纳评审”，这次改革以市场化为导向，以提高政府的
效率和效能为主要目标，在短期内取得了很好的效果。1978年，英
国政府开始推行“下一步改革”计划，试图通过谈判的方式，使政府
与半自治性的执行机构签订绩效合同，把以前由政府提供的一些公共
服务转移给这些半自治机构。同时，英国政府还通过竞争招标的方式，
将公共服务事业承包给私营企业或非营利机构。
美国政府公共服务市场化改革开始于20世纪80年代初，里根政
府解除了对航空、铁路、汽车运输、电信、有线电视、天然气等的行
政管制；克林顿政府进一步把竞争机制引入政府机构，确立了“顾客
导向”的管理服务理念，以企业家精神重塑美国政府。美国公共服务
市场化改革与英国有所不同，它的主要特征是运用市场机制代替政府
管制，例如解决城市供水供电、及污水处理等问题。
1987年，日本政府进行了对国有铁道公司的市场化改革，并出
台了《最终报告》，认为中央政府的事务和活动只能是对私人活动的
补充，政府从不必要的政府事务和活动中退出来，让位于私人企业。
澳大利亚、德国、法国等国也都进行了公共服务市场化改革，改革的
重点是将原来由政府承担的部分职能还给市场，减少政府财政负担，
精简政府机构。
虽然西方国家公共服务市场化改革的背景、动因及措施有所不
同，但其重点都是在公共部门引入竞争机制，将原来由政府垄断的公
共服务通过不同方式移交给市场，主要体现在三个层面上：一是政府
内部竞争；二是政府与企业之间的竞争；三是企业之间的竞争。就其
改革实践来看，主要包括以下几种方式：
(一)民营化
民营化就是指采取行动或改变资产所有制形式以缩小政府的作
用，扩大私人部门和第三部门在公共服务供给过程中的作用，即把原
属于国有的企业或公用事业通过产权转移、拍卖、赠送、发行股票等
形式转给私人组织或第三部门。
（二）合同出租
合同出租是政府确定某种公共服务项目对外承包给私人部门或
第三部门，中标者按照与政府签订的合同提供公共服务，政府与财政
拨款购买中标者生产出来的公共产品和服务。
（三）特许经营
特许经营是由政府授予企业在一定时间和范围内提供某项公共
产品或服务的权利，即特许经营权，并准许其通过向用户收取费用或
出售产品以清偿贷款，回收投资并赚取利润，政府通过合同协议或其
他方式明确政府与获得特许权的企业之间的权利和义务，私营企业通
常要向政府付费。
（四）用者付费
用者付费是按照“谁享用，谁付费”的原则，将价格机制引入到
公共服务过程中来，公众在消费公共服务时支付必要的费用。
（五）内部市场
内部市场是在将政府部门提供公共服务的领域引进市场机制，用
明晰的委托代理关系来限制公共服务提供者的权力，并不断施加压力
使其提高效率。
二、西方国家公共服务市场化改革对我国的启示
首先，明确政府在市场化中的主导地位，市场化改革是一种必然
趋势，它要求政府在部分公共服务领域退出，但这并不意味着政府对
公共服务所承担的责任的退出，政府仍应是市场化中的主导力量。政
府充当干预者、参与者、监督者、竞争者等角色，最终与私人和第三
部门组织一起共同实现公共利益的最大化。政府移交的是公共服务项
目的供给，而不是公共服务责任。正如特德·科尔德里所说的“私人
承包修建一条路，并不意味着这条路就是私人的”。也就是说，政府
的责任依然存在。况且，市场化方案只适合部分公共服务，即在技术
上可以实现排他，或竞争性强的公共服务，而不适用于所有的公共服
务。
其次，公共服务市场化应该确保效率与公平并重。经济学家指出，
“虽然市场机制讲求公平，但仍无法保证公平”。因为公共部门首先
要考虑的是社会效益，即社会公平与公正，但私人部门则把经济效率
放在首位，市场化在两种不同价值观
指导下，必定会产生冲突，引发公共利益危机。为了有效提供公
共服务，并维护社会公平与公正，就必须使公共服务在生产与供给的
基本价值取向上采用效率与公平并重，并以各种具体的政策和各项制
度加以保障。
三、加快培育和发展第三部门，使其具备承载公共服务供给职能
的能力。成熟、发达的第三部门是政府转变公共服务职能，推进市场
化改革不可或缺的社会力量。这类组织的数量在英法等国家相当于政
府机构的2/3，它们有效地分担了政府原有的公共服务职能，协助和
参与了政府公共服务项目的提供。最后，加强对公共服务市场化过程
的监管。在公与私的边界区域最容易产生腐败，尤其在我国“寻租”
现象普遍存在的情况下，加强对公共服务市场化过程的监管就更是一
件刻不容缓的任务。
总之，西方国家公共服务市场化的实践取得了一定的积极效果，
我国在改革的过程中应积极借鉴其成功的经验，在市场化的模式选
择、深度、领域等方面引进西方经验的同时，也应该具体问题具体分
析，争取在吸收西方成功经验的基础上进行创新，以切实开展我国的
公共服务市场化。