以产业化和市场化促进城市垃圾处理业的发展

变 , 是政府在财力不足的情况下调动社会力量投资、 建设、 运 营城市 垃圾处 理设 施的一 种市 场运 作形 式[ 2] 。产业化的行业基 础可以使整个 行业的生产 变得连贯、 有序 , 并且大大提高效率, 而市场化的运 作形式可以将政府有限的财力发挥出最大的社会、 经济、 环境 效益, 并推动 垃圾处理及相 关产业的发 展。如图 1 所示, 产业化是市场化的基础 , 良好的市 场机制又能反作用于该产业 , 推动其发展 , 两者的有 机结合将有效促进一个行业的发展。
二、 城市垃圾处理产业化、 市场化 发展模式的解决方案
当前机制上的不完善以及我国公共事业管理方 面长期存在的体制缺陷, 造成了目前我国现有的城 市垃圾处理缺乏有效的监督管理机制、 垃圾回收处 理效率低下以及处理成 本高、 投资 浪费大等问题。 我们认为一个较好的解决方法便是对城市垃圾处理 进行产业化和市场化, 这样可以较为有效地促进我 国目前城市垃圾处理的发展, 提高城市垃圾处理的 效率。 产业化是指形成一个产业的过程 , 其核心内涵 是生产的连续性、 产品 的标准化、 生产过程的 集成 化。而市场化则是利用市场机制代替原有的政府计 划和行政干预来调节行业资源 , 是一种机制上的转
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静等 : 以产业化 和市场化促进城市垃圾处理业的发展
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利于垃圾处理部门设备及 设施的维护与 建设。此 外 , 在逐步转变人们对垃圾回收处理传统观念的过 程中, 通过配套的宣传 , 逐步培养人们分类投放垃圾 等行为 , 从而刺激城市垃圾的减量, 促进城市垃圾处 理的良性循环。 第三, 从管理体制入手 , 改革现行城市垃圾处理 管理体制。这主要是要打破现行城市垃圾处理政企 不分、 垄断经营、 非市场化、 非产业化运作的局面 , 把 垃圾处理由社会公益事业性质的政府行为 , 转变成 为企业的社会服务性质的经济行为。政府部门要转 变职能, 由 城市垃圾处理的投 资者、 管 理者和经营 者 , 转变成为城市垃圾处理产业发展的指导者、 培育 者和监督者。让企业进入这个市场, 并成为市场主 体发挥应有的作用。 第四, 从多元化的投资结构入手 , 鼓励私人资本 及外资进入该行业 , 实现投资主体多元化。垃圾处 理作为一个社会性项目 , 其潜在的巨大市场必然会 利的市场格局。使城市垃圾处 理顺利地进行 产业 化、 市场化, 并 实现这样的一个 产业链条和市 场格 局, 可以采取以下一些措施: 第一, 从 机制入手, 为 发展城市垃 圾处理产 业 化、 市场化扫清体制上的障碍。通过对现有城市垃 圾处理政策和体制的研究 , 找出存在的缺陷, 动手改 革, 逐步形成一套适合垃圾处理市场化产业化的政 策体制, 以及相对健全的产业结构、 产业链及各产业 链环间所需要的合理投资收益保障 , 并以明确的价 值核算来串联。同时 , 政府在制定相关的政策、 措施 时要注意以下几个问题: 一是实施政策要突出商业 的可操作性, 经济效益和社会效益并重 ; 二是要重视 区域规划, 不要完全以行政区划来安排城市垃圾处 理。如珠江三角洲、 长江三角洲人口绸密, 土地资源 紧张 , 应在区域上统一规划 , 合理布点, 充分考虑运 距等因素 , 为产业发展降低运行成本费用; 三是建立 畅通的招商渠道 , 为有意投资、 建设的企业提供一个 平台 ; 四是要制订一定的产业倾斜政策 , 减少税赋和 其它费用 , 使投资经营企业有一个合理的利润率, 充 分调动企业的积极性 , 推动和促进产业的兴旺发展。 第二 , 从观念入手, 打破人们的传统思想。通过 宣传教育 , 加强群众及各单位的 垃圾付费!观念, 在 不断的实践中逐步建立起一个 合理的用户付 费机 制。通过对有关单位及居民住户逐步增收城市垃圾 处理费, 一方面在过渡时期内逐步转变人们的观念 , 使之习惯和适应新的垃圾丢弃回收政策; 另一方面 减轻政府的财政负担 , 增加垃圾处理的经费来源, 有 吸引一些非国有资本加入 , 而这些投资的加入必然 也会带来管理体制的多元化 , 有利于我国目前垃圾 处理行业较为陈旧的管理模式的改善, 提高工作效 率 , 加大竞争力度。同时, 在现有的国情下, 投资主 体多元化不可能一步成功, 我们可以采取 三步走的 模式! , 即分初期、 过渡期、 成熟期三个阶段 , 分阶段 的实行不同模式的多元化体制, 逐步培养、 建立和完 善垃圾处理产业的多元化投资结构。在城市垃圾处 理产业化、 市场化建设改革初期 , 可以考虑以政府与 私人、 政府与外商等合资合营的方式介入垃圾处理 市场 , 政府提供启动资金和一些政策担保及技术支 持 , 而参股企业则负责其余部分的资金来源及具体 的企业管理、 运营活动 , 获利后根据资金投入比例或 事前商定的原则进行利润分配。在过渡期 , 可逐渐 加大非国有资本的比例 , 同时政府资金逐步退出 , 提 高市场调配的能力。在产业市场日趋完善后 , 政府 可较大程度放手直至完全退出, 由市场来组建城市 垃圾收集和综合处理的专业化经营公司。在这一发 展过程中 , 政府要注意在政策法规上建立一定的约 束机 制, 保 证对 这些 企 业的 监 督管 理, 使 其 合法 经营。 第五, 从产权制度入手 , 改革和明晰垃圾处理行 业的产权关系。产权制度是指既定产权关系和产权 规则结合而成的且能对产权关系实行有效结合、 调 节和保护的制度安排。随着投资主体多元化的不断 深入 , 垃圾处理行业必须进行产权制度的变革。而 垃圾处理行业产权制度变革的核心就是要对原有的
一、 我国城市垃圾处理的现状
2000 年及 2001 年, 我国城市生活垃圾生产量分 别为 1. 18 亿吨/ 年和 1. 35 亿吨/ 年, 城市历年的垃圾
收稿日期 : 2004 11 05 作者简介 : 刘静 ( 1982 ) , 女 , 安徽人 , 北京交通大学经济管理学院硕士研究生。 刘延平 ( 1962 ) , 男 , 辽宁人 , 北京交通大学经济管理学院教授 , 博士生导师。 ∀ 数据来源 : 中国环境保护产业协会城市生活垃圾处理委员会。
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从近 10 年统计的数据中可以看出 , 我国城市垃 圾处理已取得了较为明显的成绩和进步, 一些先进 的垃圾处理技术也开始逐步得到应用。但同时 , 垃 圾处理的投入与需求相比仍有明显不足, 垃圾处理 的综合水平也还很低。从本质上来看, 我国城市垃 圾处理效率较低、 能力不足主要是由目前我国城市 垃圾处理行业的管理机制、 经费短缺以及目前较低 的垃圾处理水平三方面的原因所造成的。 在管理机制上 , 目前的城市环境卫生体制集管 理职能和环卫作业为一体 , 政企不分, 具有国有企业 共有的缺点。随着城市垃圾状况的日益严峻, 垃圾 处理工作有待进一步的深入发展 , 而传统的体制和 政策使相关行业缺乏统一管理和协调, 影响了管理 力度 , 使得垃圾处理工作效率低、 负担重, 不能适应 新形势的发展[ 1] 。 在经费来源上, 长期以来城市环境卫生费用完全 由国家负担, 已成为政府部门的沉重包袱, 资金来源的 不足, 严重影响了城市环境卫生事业和资源化设施建 设及运行管理, 影响了我国城市垃圾处理的发展。 在垃圾处理技术水平上 , 我国目前的垃圾处理 仍然以填埋, 堆肥和焚烧为主 , 大部分城市仍然采用 集中堆放或简易填埋的方式处理生活垃圾。而这种 填埋场大多没有环保措施, 所产生的填埋气体和渗 滤液对周围环境造成了较大的污染 , 严重影响了城 市垃圾处理的成效。 综上可以看出 , 我国的城市垃圾处理存在着很 多的问题, 有悖于目前我国所大力倡导的可持续发 展观。因此, 我们应当找出一条有效途径, 尽快解决 以上问题 , 带动城市垃圾处理业的快速发展。
第 4卷 第 4 期 2005 年 12 月
北京 交通大学学报 ( 社会科学版 ) Journal of Beijing Jiaotong University( Social Sciences Edit ion)
Vol. 4 No 4 Dec. 2005
以产业化和市场化促进城市垃圾处理业的发展
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摘
图1
垃圾处理产业化与市场化关系示意图
从国际上看, 欧美从 20 世纪 80 年代开始倡导 和鼓励私人部门积极参与垃圾处理设施的建设和运 营 , 认为市场化是解决城市垃圾处理中所遇到的资 金困难和效率低下问题的有效途径, 不少国家还颁 布了专门鼓励私人部门参与垃圾处理的相关法律。 事实证明, 许多国家在这方面的产业化、 市场化做法 取得了较好成效。以德国为例, 其城市垃圾过去都 是由政府处理, 而自 1996 年以后 , 德国的垃圾工业 全部私有化 , 垃圾业已完全成 为一个产业 , 无论回 收、 再生, 还是运输、 买卖或是进出口都完全按商业 化运作 , 取得较好的商业效果[ 3] 。 本人认为目前中国的城市垃圾处理系统也可以 逐步采用这种发展模式 , 走上一条产业化、 市场化的 道路 , 实现 政府引导、 企业运作、 科技指导、 市民参 与! 的城市生活垃圾管理模式。让垃圾处理成为一 个健康发展的产业, 让市场来对这个产业进行资源 配置、 方向引导, 使之快速、 高效的发展完善, 一方面 带动城市环卫事业、 促进城市建设; 另一方面也促成 一批新型的环卫企业 , 从而成为将来的一个新的经 济增长点。 针对目前的垃圾处理现状, 我们建立了一个较 为简单的垃圾处理系统模型 , 具体见图 2。 图 2 所示, 我们在现有的基础上, 可以通过一 定的计划、 步骤基本建立起一条垃圾 收运 分类 处理 回收再利用! 的产业链 , 形成政府扶持产业, 垃圾产生、 破坏市容环境者付费 , 垃圾处理利用者得
Abstract: T he contaminative condit ion w hich made by the garbage round the city has brought a wide att ention in the w hole society. T his paper analyzes t he bugs and shortages of the current garbage treatment industry in China and creates a new model of city garbage treatment which holds a process of collect_sort_dispose_recy cle!. It embodies a concrete operation schemes of indust rializat ion and commercialization which is changing t he government mechanism, breaking t he traditional concept, reforming the management system, encouraging t he investment diversif ication, clearing the est ablished ownership and cultivating t he industry chain. So to creat e an efficient cit y garbage treat ment industry w hich is oriented by market, focused by companies, centered by bene fit and supported by science and technology. Key words: cit y garbage treat ment; industrializat ion; com mercializat ion 我国目前的城市垃圾问题十分严重, 但国内对 于城市垃圾处理尚未形成一个较为完善的体系 , 且 由于公用事业的低回收率及低效率 , 其处理的结果 也不尽如人意, 笔者将从以下几个方面来具体分析 和研究中国的城市垃圾处理, 并希望能找出一种适 合我国城市垃圾处理的运作模式。 堆存量高达 66 亿吨, 侵占 35 亿多平方米的土地, 已 有 2/ 3 的大中城市被垃圾包围。而我国城市生活垃 圾的处理起步于 20 世纪 80 年代后期, 在 1990 年以 前, 全国城市垃圾处理率不足 2% 。进入 20 世纪 90 年代 以后, 我国城市垃 圾处理水平不 断提高, 截止 2001 年底, 全国 664 个城市建有各类生活垃圾处理厂 ( 场) 740 座, 年处理量为 7 835 万吨, 生活垃圾处理率 由 20 世纪 80 年代的 2% 提高到 58. 2% 。不少城市 已经建成较为完善的无害化处理填埋场, 一批环保标 准较高的垃圾焚烧厂也相继投入运行 ∀ 。