关于政策性金融机构支持“一带一路”问题的几点思考

摘要：政策性金融机构作为政府实现宏观战略目标的重要工具，在“一带一路”沿线国家基础设施建设、能源合作等领域发挥了开拓作用。文章分析认为沿线国家的总体风险水平较高，“一带一路”战略实施必须做好风险管控工作。同时，政策性金融机构在沿线国家的业务开拓具有先发优势，可推进市场机制建设，构建“一带一路”战略实施的金融服务平台。

关键词：政策性金融机构；“一带一路”战略；风险管

控

一、“一带一路”战略的基本情况与战略意义

2013年秋，习近平主席提出了“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”（以下简称“一带一路”）的战略构想，以加强与沿线国家的对话交流，实现共同发展。“一带一路”是对历史古丝绸之路的传承和发展，贯穿欧亚大陆，沿线大多是新兴经济体和发展中国家，据不完全统计涉及中亚、东盟、南亚、西亚、北非、中东欧等60余个国家，在全球人口、经济总量占据重要地位。“一带一路”战略自提出以来

内涵不断拓展，轮廓逐渐明晰。2013年底，中央经济工作会议提出推进“一带一路”战略建设，首次提出要制定战略规

划，明确以加强基础设施的互联互通建设为重点。紧接着，李克强总理在2014年两会上的《政府工作报告》中提出要抓紧规划“一带一路”，通过推进一批重大支撑项目予以落实。随后，中央财经领导小组专门召开会议审议“一带一路”规划，并具体研究了发起设立亚洲基础设施投资银行和丝路基金事宜。当前，“一带一路”建设已上升成为国家层面的重要战略，整体愿景和行动规划已经制定完成。各金融机构也响应国家号召，推进规划落实，积极支持企业到相关国家进行海外投资或开展境外工程承包。

“一带一路”战略是开放和包容的，对我国在国际舞台上发挥引领作用，促进我国及沿线各国共同发展具有重要意义。从国际关系看，“一带一路”是我国突破“C形包围”的重要战略布局，有利于我国重塑与周边国家的关系，形成战略利益联盟；其次，帮助沿线各国进行基础设施建设，有利于提升各国蕴藏的资源价值，发挥各自的比较优势；最后，多元化资源供应链和运输通道，有利于降低我国在战略资源物资上对马六甲海峡的依赖程度。例如，中国和缅甸合作的昆明-皎漂铁路，被称为中国西南战略大通道，建成之后能使我国进出口物资直接由缅甸皎漂港进出，不再受到马六甲海峡的约束。

从国内经济发展看，“一带一路”建设首先是西部大开发战略的延伸，有利于中西部地区深化对外沟通合作、提高

经济发展水平；其次，我国基础设施建设产能较为充分，“一带一路”建设有利于开拓国际市场，化解国内就业压力；最后，我国资本输出规模逐年增长，沿线国家多为发展中国家，对资金需求较大，“一带一路”可解决外汇储备多元化运用

问题，并推动人民币国际化。产能国际合作既有利沿线国家的经济建设，获得中国较为成熟的技术和充足的资金，也有利于中国经济结构转型和调整，减少经济硬着陆的压力，是一种"双赢"战略。从国家区域发展看，由我国西部经济欠发

达地区延伸至周边国家的基础设施建设也可以拉动西部地

区发展，成为我国经济发展的新增长点。

二、风险管控和制度建设是战略实施的必备环节

1. 国别风险监测体系提高资金安全性。风险管理是金融机构的优势，政策性金融机构在支持企业“走出去”，尤其

是重大基础设施建设、能源项目领域积累了丰富的实践经验。国别（地区）政治风险是开展国际合作业务首先要面临的问题，也是企业“走出去”的重要决策因素。据不完全统计，“一带一路”沿线包括俄罗斯、蒙古、中亚5国、东南亚11国、南亚8国、中东欧16国、独联体5国、西亚北非16国合计约64个国家（地区）。其中，大部分国家的风险水平较高，例如中亚5国均属于风险中等偏高及以上国家。本文根据中信保《国家风险分析报告》（2013版）逐一查找了“一

带一路”沿线国家约64个国家的风险参考评级，并统计如

表1示。

从表1可见，“一带一路”沿线国家仅6.3%属于较低的

风险评级，86%的国家风险评级在5级以上，即风险处于中

等偏高至非常显著的层。各国风险评级的平均值为5.66，国家风险不容忽视。而且，大多数沿线国家的政治经济社会环境较为复杂，地缘政治和经济形势存很大的不确定性和风险，必须通过长期跟踪研判国别风险，选取适合国情的项目融资模式和项目运营模式，才能提高资金安全性。

我国金融机构在服务国家“一带一路”战略的过程中，既面临巨大的发展机遇，同时又面对潜在的巨大风险，如何平衡好发展与风险管控的关系，关乎“一带一路”战略的落地。高风险国别往往意味着政治不稳定，主权偿还能力差，是西方投资者回避的区域，我国却主动进入，“雪中送炭”，能极大的促进两国关系的发展。

2. 制度建设完善市场主体信用。陈元（2004）认为作为金融机构，开发银行或者更广义的说是开发性金融机构与商业银行的不同之处在于，商业性金融是利用已经成型的市场，开发性金融机构则是依托国家信用和资金去构建新的市场，除了提供资金，还要进行投融资体制建设。制度建设在金融发展中极端重要，制度强才能金融强。“一带一路”沿线国

家的市场经济尚不发达，必须充分发挥政府的作用，建立市场的基本规则，增强市场主体的信用意识。

“一带一路”沿线国家的经济发展状况及国家风险与西方发达国家有显著差异，表面上看起来各国的基础设施建设滞后，缺乏资金，更深层次的问题却是市场落后和信用缺失。政策性金融机构凭借其天然的与政府关联性较强的组织优势，可以协调“一带一路”沿线国家进行制度建设，完善市场机制，建立可持续的投融资机制。例如，政府组织对市场主体进行信用增信，完善市场信用体系有助于提高金融机构的资产质量，增强服务实体经济的能力，进入良性循环。因此，政策性金融机构将项目建设和客户的制度建设、信用建设相结合的模式可以推广到“一带一路”建设模式中去。

静态的看，金融机构在项目评审中应当回避对高风险的沿线国家的授信，因为发生损失的概率较高，但在制度建设有成效之后，市场信用机制建立，能够使得项目的风险降低，这是一个动态演进的过程，这方面恰恰是政策性金融机构培育市场的优势所在。三、政策性金融机构支持“一带一路”具有先发优势

我国政策性金融机构自1994年开始组建，当前开展对外合作机构的主要有国家开发银行、进出口银行和中国出口信用保险公司3家。作为国家“走出去”战略的践行者，政策性机构已在非洲、中亚、俄罗斯等地区支持一系列重大项目，并在当地设立了分支机构，在市场开发、国别风险管控等方面积累了丰富的经验。

1. 海外分支机构覆盖“一带一路”沿线。金融机构长期实地跟踪研究，有利于我国及时了解相关国家的地缘政治背景、法律制度、宏观经济发展状况和资源禀赋，做好国别风险监测和项目投资的前期可行性研究工作。政策性金融机构已经通过各类正式或非正式的分支机构在“一带一路”沿线国家市场开发中培育了一批项目。2005年，开发银行根据上海合作组织银联体成立的需要，向中亚地区派驻第一个工作组。此后，开发银行陆续向全世界派驻工作组，进行“投棋布子”，据陈元（2012）介绍，“开发银行已构建了由1家境外分行、2家代表处、5个大区组、29个中心工作组、69个国别组组成的，覆盖全球195个国家的网络布局”。可以说，政策性金融机构的覆盖面在“一带一路”沿线国家已经超过了传统的商业性金融机构。除开发银行全覆盖的国际网络布局，进出口银行和中信保作为专业的出口信用机构，也在“一带一路”重点业务区域设立了分支机构或派驻工作组。进出口银行目前有巴黎分行、东南非代表处和圣彼得堡代表处3家境外机构，中信保也向俄罗斯、巴西、迪拜、南非等国派驻了工作组。

除实体机构外，政策性金融机构也与各国金融机构建立双、多边合作机制。据《开发银行2013年度可持续发展报告》，截至2013年末，开发银行累计与81个国家签订了243个合作协议，支持合作国基础设施、中小企业、农业等领域

的发展。政策性金融机构在上合组织银联体、中国-东盟银联体、金砖四国银行合作机制建设中也发挥了积极作用。“一带一路”金融合作平台是在原有金融多边合作机制上的延伸和拓展，不是推倒重来，需要充分利用政策性金融机构在沿线国家市场开发、项目调研、业务宣传方面取得的成果。

2. 提供综合金融服务方案合力支持企业走出去。在市场机制尚不健全的“一带一路”沿线国家开展金融服务，不仅需要传统的银行贷款资金支持，还需要项目前期直接投资培育市场，出口信用保险也可以缓释企业面临的各类政治、商业风险。政策性金融机构经过二十年的发展，其业务范围和金融服务能力不断增强，已经具备为“一带一路”提供综合金融服务解决方案的能力。

开发银行从最初的“两基一支”贷款扩展为具有“投贷债租证”的综合金融服务银行，旗下包括国开金融和国开证券两大子公司，可以开展直接投资、融资租赁、证券承销等业务，产业区域投资基金也成为开发银行业务的重要领域，例如中非基金是支持中国企业开展对非合作、开拓非洲市场而设立的专项资金。2013年末开发银行外币贷款余额达到2 505亿美元，其中支持亚太地区互联互通建设、搭建地区性融资平台贷款673亿美元，支持欧亚地区基础设施项目等贷款余额543亿美元。2014年11月末，开发银行在“一带一路”沿线国家的贷款余额约占全行国际贷款余额的1/3。进

出口银行积极支持对外贸易和投资，深化与非洲合作，贷款主要集中于出口信贷、进口信贷、优惠贷款、外国政府及国际金融机构转贷领域，2013年末进出口信贷余额9 200亿元人民币，并参与发起了中意曼达林基金、中国―东盟投资合作基金、中加自然资源投资合作基金等中外合作基金。中国出口信用保险公司作为唯一的政策性保险公司，形成了中长期险、海外投资险、短期出口信用险三大出口险板块，可以分担企业面临的风险，在支持成套设备出口、海外工程承包、对外投资以及一般贸易领域发挥了积极作用。根据中国出口信用保险公司官方网站的数据，2014年中国信保全年实现承保金额4 456亿美元，出口信用保险对我国出口的覆盖面提高到15.6%，并重点支持了“一带一路”及非洲等国家的大型成套设备出口、境外工程承包及海外投资项目。

目前，政策性金融机构已经形成覆盖银行、证券、保险的综合金融服务体系，既有中长期贷款，也有短期贸易贷款，如能协调发挥各机构合力，构借助现有的产品体系已经可以在“一带一路”提供较为全面的金融服务。

3. 资金储备较为充足。政策性金融机构在“走出去”过程中，资金筹集渠道不断完善，海外贷款余额不断增长，已成为我国在“一带一路”沿线国家最主要的对外投融资合作银行。

我国的外汇储备资金较为充足，为支持“一带一路”能

够提供有效的支撑。据中国政府网官方信息，近年来外汇储备累计向政策性银行、大型商业银行和中小银行提供外汇资金3848亿美元。政策性金融机构运用外汇储备获取资源、市场，开展国际合作，不仅可以多元化外汇储备运用渠道，也有利于提高外汇储备的财务回报。

我国资本“走出去”从国家资产负债表的角度也有利于分散国家风险，扩大国家的影响力，提高人民币的国际化程度。2009年以来，人民银行先后与30多个境外货币发行当局签订双边本币互换协议，以推进人民币国际化不仅促进了双边的贸易和投资，也提高了区域金融稳定性，降低美元汇率波动风险带来的损失。

从国际经验看，日本对外援助也主要依赖政策性机构。例如日本国际协力银行在2008年10月分拆为日本国际协力机构（JICA）和株式会社国际协力银行（JBIC），前者提供无偿政府间援助资金，后者提供低成本的政策性资金，促进日本在海外开发和获取重要资源，并提高日本产业的国际竞争力。

四、相关建议

尽管“一带一路”战略蕴含巨大的发展机遇，但执行落实过程中仍需注意风险的评估和管理。当前，政策性金融机构可以凭借自身优势，配合中央层面的部署落实“一带一路”重点工作，相关建议如下：

（1）加强国别风险评估和应对，发挥出口信用保险优势。政策性金融机构可以凭借自身风险管理优势，加强与巴黎俱乐部、伯尔尼协会等国际组织的联系，掌握高风险国家的债务情况，对拖欠资金的国家采取协调一致的债务重组措施或制裁行动。同时，要加强银保合作，发挥出口信用保险公司的风险管理优势。在高风险国别的海外投资，政府应当鼓励企业投保海外投资险，发挥政策性金融的风险缓释作用。（2）发挥机构网点信息优势，促进各国互联互通。经济发

展和民生改善是各国共同的诉求。“一带一路”国际合作机

制的建设需要深入了解各国的战略和需求，与之相契合。在我国国际合作的优势产能领域，可从易到难，推进互联互通重点项目，发挥示范带动效应。政策性金融机构可从软、硬两个方面支持互联互通建设。在软件方面，熟悉各国的制度环境，共同完善市场制度建设，通过制度衔接畅通投资渠道，便利国际贸易；在硬件方面，提供融资支持沿线基础设施建设，实现国与国在交通、电力、通信等方面的互联互通。同时，政策性金融机构也可利用海外网点的信息优势，及时与有关部委共享“一带一路”沿线国家的合作意向及项目。

（3）政策性金融机构之间要形成合力，实现信息共享。我国能参与“一带一路”建设的金融机构数量较多，既有相互重叠的业务领域，也有互补的优势领域。国家层面需要建立协调机制，避免金融机构之间为争抢项目进行价格竞争。

政策性金融机构之间、政策性金融机构与商业性金融机构都可以开展合作，提高金融综合服务能力。金融机构的风险管理水平较高，可共享“一带一路”建设过程中的失信客户名单，对同一信用主体设置统一的信用限额，避免信息不对称引发的多重损失。

（4）重视机制建设和市场培育，共建金融合作平台。

政策性金融机构的核心优势是主动建设市场，而不是被动等待市场自然形成。我国金融机构在“一带一路”建设中不是以援助的形式出现，应当以融资为条件要求政府完善市场，建立可持续融资机制。搭建国际合作平台是实施“一带一路”战略的重要抓手和保障，也是未来开展项目磋商和建设的重要平台，政策性金融机构可以利用规划先行的优势支持金融合作平台发挥更大的作用。

（5）提高金融机构运作项目的透明度，增强沿线国家

认同感。“一带一路”作为发展平台，虽然最早由中国提出

并倡议建设，但还需要沿线国家的积极参与。我国发起设立的亚洲基础设施投资银行和丝路基金就采取了开放的模式，欢迎有意愿的国家积极参与。我们要增强沿线国家的认同感，必须遵循国际规则，制订公开的金融机构运作规章制度。政策性金融机构在与沿线国家合作中开展互联互通建设应制

度化、流程化，以提高项目运作的透明度，争取外界舆论支持。

参考文献：

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[3] 戴旭.C形包围：内忧外患下的中国突围[M].上海：文汇出版社，2010.

[4] 中国出口信用保险公司.国家风险分析报告[M].北京：中国财政经济出版社，2013.

作者简介：严金国（1984-），男，汉族，浙江省慈溪市人，财政部财政科学研究所博士生，研究方向为政策性金融、公司财务、会计理论。

收稿日期：2015-09-21。