我国食品安全监管法律问题研究

- . - - . .考试资料 我国食品安全监管法律问题研究 近年来，我国食品安全问题频频发生，尤其是非正规的小型食品生产加工企业，食品安全隐患更为突出。违规企业大都是一些小的、非法的、不正规的食品生产企业，但是也有一些正规甚至知名企业有意或无意参与，比如2005年发生的“苏丹红”事件中，肯德基和亨氏均涉嫌其中。震惊全国的2008年9月“三鹿婴幼儿奶粉事件”，由于奶粉中添加三聚氰胺，导致食用者患肾结石或肾功能衰竭。截至2008年9月17日早8时，全国医疗机构共接诊、筛查食用三鹿牌婴幼儿配方奶粉的婴幼儿近万名，临床诊断患儿6244名(其中2名已死亡)。2008年9月对全国生产婴幼儿奶粉的108企业进行抽样调查，其中包括伊利、蒙牛在内的22家企业69批次检出含量不同的三聚氰胺，占这些企业的20.18％。 近几年我国曾被曝光有较大社会影响的问题食品黑以及食品安全事故如下：敌敌畏炮制的XX火腿；病死母猪肉做太仓鲜肉松，双氧水处理黑肉松；工业酒精勾兑白酒；变质豆奶导致数千名学生中毒住院；XX冠生园制造的“黑心”月饼；用甲醛泡制的众多水发食品；有害矿物油炒制的瓜子；添加增加剂的馒头、花卷；用“瘦肉精”增瘦的猪肉；用“毛发水”勾兑的酱油；用石蜡做凝固剂的XX火锅底料；违禁“工业盐”腌制的XX泡菜；到下水道淘出来的“潲水油”；掺“吊白块”的龙口粉丝；陈年毒大米翻新做成米粉；XX三元“全佳”牌乳酸菌饮料霉菌多得无法用数字计量；价格低得出奇的假鸡精；糖精水巧妙勾兑劣质葡萄酒；果脯蜜饯微生物超标严重；添加化工原料非食用冰醋酸的XX老陈醋；XX有毒猪油大量入市；使用福尔马林浸泡的- . - - . .考试资料 水发食品；XX“乡巴佬”食品；黑馅饺子；XX省泰兴市出现“有毒香肠”；用猪粪浸泡的臭豆腐；劣质奶粉吃出大头娃娃；“苏丹红”加工辣椒油；雀巢奶粉碘超标。 根据卫生部统计公报，2010年全国29个省(自治区、直辖市)报告食物中毒事件与中毒人数与2004年以前相比明显减少，但是死亡人数增加极快，根据国家质检总局在2009年和2010年全国X围内的抽查结果表明，食品平均抽样合格率不足70％，其中大型企业合格率多在90％以上，而小型企业的合格率仅为50％左右。

一、我国食品安全监管法律体系的现状 （一）综合性法律法规 随着对食品安全问题重视程度的提高，我国政府制定并实施了一系列旨在保证食品安全或与之相关的法律法规，为我国的食品质量安全的监管工作奠定了法律基础。中国目前形成了以《食品卫生法》(1995年颁布并实施)、《产品质量法》(1993年颁布并施行)、《标准化法》(1988年颁布1989年实施)、《进出15商品检验法》(1989年颁布并实施)等法律为基础，以《食品生产加工企业质量安全监督管理办法》(2003年国家质量监督检验检疫总局令第52号发布施行)、《进出口食品标签管理办法》(国家出入境检验检疫局2000年发布实施)、《食品添加剂卫生管理办法》(卫生部1993年发布，2001年修订)以及涉及食品安全要求的大量技术标准等法规为主体，以地方政府关于食品安全的规章为补充的食品安全法规体系，从食品本身、包装标识、安全标准与控制体系、责任追究等各个环节做出规定，为提高中国食品的安全水平奠定了基础。(1)综合性法律法规。《中华人民XX国食品卫生法》主要规定了食品、食品添加剂、食品容器、食品包装材料、使用工具及与食品相关的生产经营场所环境设施应达到的卫生要求。明确了食品卫生监督工作的职责和相关法律责任。《中华人民XX- . - - . .考试资料 国产品质量法》适用于包括食品在内的，经过加工制作用于销售的一切产品。它是中国加强产品质量监督管理，提高产品质量，保护消费者合法权益，维护社会经济秩序的主要法律依据。质量法明确了中国产品质量的监督管理机制，明确由国务院产品质量监督部门主管全国产品质量监督工作。规定了产品质量国家监督抽查及产品质量认证等产品质量监管制度。规X了产品生产者、销售者、检验机构、认证机构的行为及相关法律责任。《中华人民XX国农业法》规定：国家采取措施保证农产品的品质和质量，建立健全农产品质量标准体系和质量检测监督体系，制定保障消费安全和保护生态环境的农产品强制性标准，禁止生产经营不符合强制性标准的农产品。1997年3月15日，卫生部发布了《食品卫生监督程序和食品卫生行政处罚办法》。2001年11月，农业部颁布实施了《关于加强农产品质量安全管理工作的意见》。2002年4月29日农业部和国家质检总局联合发布了《无公害农产品管理办法》并随后出台了全面推进“无公害食品行动计划”的实施意见1。 2009年2月28日，十一届全国人大常委会第七次会议通过了《中华人民XX国食品安全法》。食品安全法是适应新形势发展的需要，为了从制度上解决现实生活中存在的食品安全问题，更好地保证食品安全而制定的，其中确立了以食品安全风险监测和评估为基础的科学管理制度，明确食品安全风险评估结果作为制定、修订食品安全标准和对食品安全实施监督管理的科学依据 （二）专门性的法律法规 1990年11月20日，卫生部发布了《粮食卫生管理办法》、《肉与肉制品卫生管理办法》、《蛋与蛋制品卫生管理办法》、《食用植物油卫生管理办法》、《水产品卫生管理办法》、《蜂蜜卫生管理办法》、《豆制品酱腌菜卫生管理办法》、《酒类卫生管理办法》

1X涛：《食品安全法律规制研究》，XX大学2006年版。 - . - - . .考试资料 等专门针对某类食物的食品安全监管法规。 1、针对新资源食品的法律法规 为加强对辐照食品和转基因食品等新资源食品的卫生管理，卫生部于1996年4月5日发布了《辐照食品卫生管理办法》，要求对辐照食品加工实行许可制度，于2001年6月颁布了《农业转基因生物安全管理条例》。 2、有关食品供应链的法律法规 这方面的法律应该包括从食品的供给到食品的流通的各个环节的监督管理办法和惩罚措施。虽然我国现在还没有一个专门的法律来对食品供应链进行约束，但是已经出台了一些监管食品产地环境、品种资源、生产过程、流通过程的法律法规。例如：《国家无规定疫病区条件》、《动物检疫管理办法》、《农药限制使用管理规定》、《食品添加剂卫生管理办法》、《食品生产加工企业质量安全监督管理办法》、《食品生产许可证实施细则》等。 3、有关食品安全标准及认证法律法规 1988年颁布的《中华人民XX国标准化法》明确了标准制定实施的相关责任及法律责任，1991年国务院发布的《中华人民XX国产品质量认证管理条例》，规定实行安全认定的产品，都必须符合中华人民XX国标准化法中有关的强制性标准。标准化法实施条例还制定了行业标准管理办法、企业标准化管理办法和农业标准化管理办法。 4、有关食品进出口安全的法律法规 《中华人民XX国进出口商品检验法》、《中华人民XX国进出境动植物检疫法》、《中华人民XX国国境卫生检疫法》是我国进出口食品安全的法律保证，对进出口食品的质量和监管检疫做出了明确要求。 - . - - . .考试资料 二、我国食品安全法律制度的问题 综观我国的食品安全监管法律法规体系，可以看出我国已经建立了基本的食品安全监管法律体系，但是还存在着许多漏洞与不足，主要问题是： 综观我国的食品安全监管法律法规体系，可以看出我国已经建立了基本的食品安全监管法律体系，但是还存在着许多漏洞与不足，主要问题是： （一）法律的不完备性 根据法律的不完备性理论，法律的不完备性会使立法和执法权扩散到立法者和法庭之外，监管者会充当立法和执法者的双重角色。而我国的问题就在于，法律不完备的同时没有与监管机构做好剩余立法权和执法权的分配。一般认为，如果所有可能造成损害的行为都能准确无误地由法律详细规定，则我们认为法律是完备的，否则，法律就是不完备的，这或者是因为法律存在空白，或者是因为法律条款的开放性质。比如受社会经济及技术的快速变革所影响的领域，相对于不受外因变化影响的领域更不完备。原因在于，新的变革会挑战为解决老问题而设计的法律解决方案。因此，如果法律还想维持有效性，就需要频繁修改。从我国的实际情况来讲，许多法律都是20世纪80～90年代颁布的，而我国经济体制变革以及加入WTO后整个经济环境的改变，使得原有的法律已经不能解决食品安全管理过程中出现的新问题。我们在尽量完善法律法规体系的同时，也要认识到法律是内在不完备的。因为法律通常被设计为要长期适应于大量对象，并且要涵盖众多迥然不同的案件，而一项法律的建立，又要面临高昂的立法成本和漫长的立法过程，可以说现有的法律一定是滞后于现实经济中出现的问题的，换言之，法律必然是不完备的。从本质上来说，法律的不完备性并不等同于惩罚程度的不确定性。只要行为人知道，他的行为会受到惩罚，并且他的预期的最大惩罚值足够高，那么法律为达到最优的社会效果已具备足够的阻吓力，且这一阻吓力- . - - . .考试资料 与惩罚程度的不确定性无关。相比之下，如果法律不完备，对于行为者个人以及执法者而言，核心问题都是确定行为是否违反法律。不完备的法律可能会惩罚无辜者，也可能会使行为人缺乏阻吓而铤而走险。所以，相对于提高食品安全事故的惩罚标准而言，思考如何弥补法律不完备时的阻吓失效更为重要。如果不能找到在不完备法律下增强执法的制度机制，那么不完备法律会使执法处于次优状态。解决方案是适当分配立法权和执法权。如果一项既定的法律不可能解决所有未来的案件，那么解释和发展现有法律及其处理新案件的权力也需要进行分配。这种权力被称之为剩余立法权和执法权。这些权力可以分配给法庭或其他机构，例如监管者。 由于对监管者要求的制度约束不同，这使得监管者可以使用不同于立法者或法庭的方式来制定和执行法律。首先，从立法的角度看，监管者由于具有监管X围单一，监管机构精炼的原因，可以快速的对市场行为做出反应，并且容易采集证据，在较短的时间周期内通过一项法规来规X市场。其次，从执法的角度来看，法庭的职能被设计成中立的裁判者，并且仪在起诉滞后才能行使其立法权和执法权，因此，法庭是被动的。相反，监管者则被设计成主动执法者，其主动执法包含很多内容，包括监督各生产活动、开展调查以及对于XX者处以行政制裁等。并且，从立法和执法的时间上来讲，监管者也有许多优势，比如法庭只有在事后即损害发生滞后才创设和执行法律，而监管者则是主动执法者。所以，只要发现足够高的预期损害程度则在事前和事后都可以创设以及执行法律。可见，适当的对我国的食品安全监管机构赋予一定的立法权和执法权，以补充法律的不完备性带来的监管效率缺失是十分必要的。 （二）法律法规体系不够系统 我国主要的三部关于食品安全的法律《农业法》、《产品质量法》和《食品卫生法》之间并不协调。首先，我国存在食品卫生与产品质量两套独立而且规定不一致的法律，