城市轨道交通投融资模式

城市轨道交通投融资模式研究

项目背景

城市轨道交通具有容量大、速度快、舒适安全、节能环保等优势，能合理利用城市空间，是城市现代化的重要交通工具和基础设施之一。然而轨道交通的建设投入需要巨额建设资金，我国传统、单一的政府财政投资方式在面对如此巨大的轨道交通建设资金需求时，已开始无力承担，同时也限制了我国城市轨道交通的发展。

一、我国城市轨道交通项目的投融资模式

城市轨道交通建设由以往国家单一投资变为多渠道多元化的建

设投资方式。目前国城市轨道交通项目投融资模式采用以下四种常见模式：

（一）政府财政全部出资模式

由于城市轨道交通项目正外部效应的存在，轨道交通的社会效益大于经济效益，运营商无法产生赢利，无法吸引社会投资。因此传统体制下的轨道交通投资基本上是由政府无偿投入。如地铁1、2号线和天津地铁是计划经济时期修建的，建设资金全部由中央政府承担。（二）政府主导的负债型投融资模式

这种方式是由传统的政府直接对项目全额投资转为部分由政府

投入，部分向项目提供信用担保，由企业向银行进行债务融资作为项目的建设投入。在我国大多数城市的地铁融资建设中，特别是在地铁建设初期和高速成长时期，这种投融资模式发挥着主要作用。

（三）政府主导的BOT市场化投融资模式

BOT是英文 Build - Operate - Transfer的缩写，通常直译为“建设—经营—转让”。所谓 BOT，一般指在涉及公众利益的大型基础设施的建设、经营、移交过程中，由当地政府特许的、由私营的或非政府的财团投资的、以一定期限的经营盈利作为回报的投资模式。（四）政府主导的 PPP市场化投融资模式

PPP是英文“Public Private Partnership”的简称，即公共部门与私人民营机构合作模式，是公共工程项目融资的一种模式。中文直译为“政府民营合作制”，主要指政府部门与民营机构签署合同明确双方的权利和义务，达成伙伴关系，共同完成某些基础设施项目的投资、建设及运营任务。

三、多种投融资模式的详细介绍

（一）政府财政全部出资模式

1、模式介绍

政府财政投融资模式是指由政府作为投资主体，主要利用政府财

政资金，统一协调和组织实施城市轨道交通工程。在此过程中，由政府作为信贷担保人，进行一系列重大的融资引贷活动。这种模式的典型代表是法国巴黎和新加坡。巴黎地铁的投资由政府当局全额投入，地铁公司本身负债为0；新加坡政府将地铁看成是全国基础设施的一部分，投资全部由财政负担，不要求收回建设成本。

由于城市轨道交通项目正外部效应的存在，轨道交通项目的社会效益大于经济效益，运营商无法盈利，无法吸收社会投资，因此传统体制下的轨道交通投资基本上是由政府无偿投入。

2、融资步骤：

由政府负责土建工程（主要包括车站、轨道和洞体）的投资，负责车辆、信号等的投资。项目建成后，由政府相关部门经营管理。

3、典型案例：地铁1号线、2号线

项目背景：

我国地铁30多年来的建设，经历了计划经济的政府直接投资建设、不计经济回报，政府出资为主、贷款为辅、政府还贷，政府担保、企业还贷和多方融资、市场化管理、股份制操作的等多种渐进发展的投融资模式。早期的建设投资应理解为资金划拨，投资回报和融资还贷都无从谈起。以市为例，其地铁建设的投资经历了政府计划投资为主的地铁1号线(站—苹果园)和2号线。

投资情况：

一期工期为4年零3个月建设，地铁的1、2号线，其建设资金是由中央财政出资的。按照当时的物价指数，平均每公里的造价是1亿元人民币，总投资额大约为40亿元人民币。这种模式优点不需要支付利息，降低了财务成本；其缺点是财政资金有限，不能广泛的运用，且运营企业缺乏有效的激励机制，运营效率和服务水平较低。

（二）政府主导的负债型投融资模式

1、模式介绍

政府主导的负债型投融资模式是指以政府背景的国有公司为主体，多渠道筹集项目资本金，负债资金通过银行贷款、发行企业债券等债务融资手段予以解决。

在政府主导的负债型投融资模式下，财政投入资本金后，可利用政府的信用优势吸引银行贷款，充分发挥财务杠杆作用，放大财政资金利用效率，完成项目投资建设，有利于缓解政府即期现金支出压力。2009年，国务院发布《国务院关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知》（国发〔2009〕27号），城市轨道交通项目最低资本金出

资比例由40%降至25%。资本金出资比例的降低使财政资金杠杆作用进一步加大；另一方面，银行信贷资金到位快，操作成本相对较低，能够在短期完成地铁项目的融资任务。可以迅速满足国当前地方经济发展对轨道交通的迫切需要，从缓解财政短期建设资金不足的方面来看，具有一定积极作用。采用这种投融资模式需要政府承担建设、运营等项目风险。缺点一是，银行融资成本相对较高，巨额债务进一步加大了企业和政府的财务负担，尽管可以缓解政府的当期财政压力，但是政府必须提供持续的补贴，以保证债务的顺利偿还和运营的顺利进行。二是投资主体单一，不利于运营服务质量和效率的提高。三是不利于企业引入多元化的投资体制，无法从根本上减轻政府负担。

从实践角度来看，政府主导的负债型融资模式在国外得到普遍应用，是目前我国城市轨道交通投融资的主要模式。国城市应用该模式的主要形式是当地政府通过财政、土地出让金等投入项目资本金，债务资金一般通过银行贷款的形式筹集。地铁、地铁、地铁、地铁、地铁等城市轨道交通项目建设均以政府主导的负债型融资模式为主。

2、融资方法：

由政府财政投入部分资金，其余资金则依托政府信用担保。政府通过行政手段让直属企业为项目提供资金或者为贷款提供担保，政府批给项目沿线的土地开发权，以综合开发收益作为贷款的还款来源，政府承担项目的还本付息责任。

3、典型案例：市城市快速轨道交通建设项目

项目背景：

市是省省会，中部地区重要的区域性中心城市，随着城市规模的不断扩大和城镇化进程的逐步加快，发展以轨道交通为骨干的公共交通系统，积极引入具有大、中运量的轨道交通方式是实现市交通可持续发展的必然选择。

根据《市城市快速轨道交通建设规划》，市轨道交通线网由6条线路组成，全长202.53km，共设车站135个。根据轨道交通1号线一期工程的初步估算，投资成本约为5.9亿元/km，鉴于市轨道交通建设所需庞大的建设资金和市现有的经济实力，不适宜采用以政府财政资金无偿投入为主的投融资管理模式，同时，由于市的轨道交通建设刚刚起步，缺乏投资主体多元化融资模式必须的操作经验、人才和成熟的投资环境，因此采用以政府为主导的负债型投融资管理模式。投资情况：

由市市政府授权市建设投资总公司负责对市轨道交通建设项目进行投资和融资，作为投融资载体，组建轨道投融资项目公司，市市

政府将以政府财政投入向轨道交通建设项目注入项目资本金，项目资本金以外的债务资金由轨道投融资项目公司通过国银行贷款为主，企业债券为辅等多元化的债务融资手段来解决。

政府财政投入：由于城市轨道交通具有一次性投入大，运行费用高，社会效益好而自身经济效益差等特点，政府在城市轨道交通资金筹集中始终占有举足轻重的决定作用，为保证建设项目的顺利实施，市市政府投入105.12亿元作为建设项目资本金，占总投资的40.19%。

国银行贷款：国银行贷款是一种比较传统的融资手段，广泛用于各种项目，国轨道交通项目也大都采用国商业银行贷款。中国银行分行、中国农业银行金水路支行、中国建设银行支行等数十家银行已对市轨道交通建设项目进行了债项评审，与市市政府初步达成了总额超过100亿元的授信意向。

企业债券：企业债券是企业为筹集建设资金而发行的债券，通过发行轨道交通债券，可以集中民间大量闲散及短期资金用于轨道交通建设。企业债券不改变投资主体，实际上是向社会公众借款的一种方式，而且是一种筹集长期稳定、低成本资金的有效手段，也是市轨道交通建设筹集资金的一条重要渠道。

（三）政府主导的BOT市场化投融资模式

1、模式介绍

BOT融资模式(即Build—Operate—Transfer建设～经营～移交)是项目融资的诸多方式中的一种，在我国又被称作”特许权投融资方式。一般有东道国政府或地方政府通过特许权协议，将项目授予项目发起人为此专设的项目公司，由项目公司负责基础设施(或基础产业)项目的投融资、建造、经营和维护；在规定的特许期，项目公司拥有投资建造设施的所有权(但不是完整意义上的所有权)，允许向设施的使用者收取适当的费用，并以此回收项目投融资、建造、经营和维护的成本费用，偿还贷款；特许期满后，项目公司将设施无偿移交给东道国政府。

2、融资步骤

（1）项目发起方成立项目专设公司，专设公司同东道国政府或有关政府部门达成项目特许协议。

（2）项目公司与建设承包商签署建设合同，并得到建筑商和设备供应商的保险公司的担保。专设公司与项目运营承包商签署项目经营协议。

（3）项目公司与商业银行签订贷款协议或与出口信贷银行签订买方信贷协议。

（4）进入经营阶段后，项目公司把项目收入转移给一个担保信托。担保信托再把这部分收入用于偿还银行贷款。

3、典型案例：地铁4号线

项目背景：

在地铁4号线建设中，工程一期的4公里已经由政府投资建设完成，二期工程的16公里，政府采用BOT的方式引入投资。2004年1月市政府与地铁公司签订原则性协议-地铁4号线的BOT协议，确定由地铁公司完成4号线二期BOT项目。四号线采用的BOT方式，项目的建设基金全部由通过土地融通地铁建设资金的经验，政府把地铁沿线土地以协议出让的方式转让给地铁公司成立的项目公司。项目公司对土地进行综合开发获得利润以弥补建设期贷款偿还以及初期运营亏损。这种模式下政府的责任只限于对地铁建设、运营的监管以及吧一期工程租赁给项目公司。除了土地之外，政府不对二期工程进行投资，政府对地铁项目的参与程度进一步降低了。

投资情况：

地铁公司依照中国法律在市注册设立一家外商独资/ 合资有限责任公司，作为项目公司，负责建设4号线续建工程、运营4号线整体（包括一期和二期）以及直接或间接经营沿线政府注入地块的房地产开发项目。在经营期地铁公司持有不少项目公司股权的51%。项目公司的注册资本不低于投资总额的40%。市政府将4号线一期设施以租赁的方式交给项目公司经营，首个租赁期限为20年，期限届满，双方续订租赁到经营届满。

地铁公司负责筹措注册资本和投资总额之间的差额，项目工资通过向中国境外的金融机构融资，解决注册资本和投资总额之间的差额，融资资金必须用于4号线二期的建设和运营。项目公司不能用二期建设用地进行抵押。

市政府采用协议出让的方式向项目公司提供地铁沿线土地面积80公顷，用于房地产开发。项目公司按评估低价的60%向市政府缴纳地价款，作为协议出让土地使用权的价格。项目公司通过招标、拍卖的方式选择发展商，也可自行开发。

项目公司在经营期满后，向市政府移交4号线设施，并且确保所移交的设施处于良好的状态。移交的二期设施不存在任何抵押、质押和任何形式的担保，且不受任何第三人的追索。项目公司在经营期间接受交通主管部门及其他职能部门对4号线的监督。市政府价格主管部门制定4号线票价。

（四）PPP融资模式

1、模式介绍：

Public-Private-Partnerships，又称“政府民间合作”。PPP有广义和狭义之分：广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系；狭义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称，包含BOT、TOT、DBFO等多种模式。狭义的PPP更加强调合作过程中的风险分担机制和项目的衡工量值。

PPP融资模式的实质是政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取公共产品加快建设及有效运营。PPP模式是一种以各参与方的“双赢”或“多赢”为合作理念的现代融资模式，反映了广义的公私合营关系，运用于公共基础设施、公共服务机构和国营企业的私有化改造等领域。其特点是：通过引入私营企业，将市场中的竞争机制引入到基础设施项目中，以便更好地为社会服务。

2、融资步骤

①项目前期准备阶段：项目发起（包括启动准备和前期调研）、项目准备（主要是项目策划实施方案研究和编制）

②项目招投标实施阶段：协议编制、竞争性程序、签署协议

③项目实施阶段：项目建设（项目公司与各联合单位签订正式合同，并确定责任主体）、项目运营（政府与项目公司签订特许经营权协议，约定特许经营期限）

④合同终结阶段：项目移交（特许经营期满后，项目公司要将项目的经营权向政府移交）、项目公司清算（项目移交后，项目公司应按合同要求及有关规定到有关部门办理清算、注销等相关手续）

3、典型案例：地铁四号线

项目背景：

地铁四号线长28.65千米，位于西部市区，总投资约为153亿元。2003年12月，市政府转发了市发展改革委《关于本市深化城市基础设施投融资体制改革的实施意见》，明确提出了轨道交通项目可以按照政府与社会投资7:3的比例，吸引社会投资参与建设。地铁特许经营项目的实施基本实现了有法可依、有章可循。地铁四号线就是在这种背景下开发的。

鉴于地铁四号线的社会效益，市政府计划通过市基础设施投资提供70%的资金（约107亿元人民币），其余30%的资金通过项目融资由私人开发商提供。这种资金安排，难以直接应用BOT模式，而创新开发策略要满足两个要求：一方面要有效地利用政府资金，另一方面要充分发挥私营企业的管理效率，避免政府对私营企业的不当干扰。为此，地铁四号线分拆为A、B两个部分：A部分包括洞体、车站等土

建工程的投资和建设，由政府或代表政府投资的公司来完成；B部分包括车辆、信号等设备资产的投资，吸引社会投资组建的PPP项目公司来完成。两部分形成一个整体后，由项目公司负责运营和维护一定的年限，通过票价收入及非票价收入（如广告、零售、通信、地产等）回收投资和赚取利润。

2005年2月7日，市交通委代表市政府与“港铁-首创”联合体草签了《地铁四号线特许经营协议》，特许经营期为30年。在特许经营期，合资公司依法承租并获得在经营期对地铁四号线A部分的经营、管理和维护权，票价仍将由市政府统一制定，如果票价亏算较高，政府会适当给予补贴。期满后，合资公司将全部设施无偿移交市政府。投资情况：

地铁公司、首都创业集团和市基础建设投资三方合资成立京港地铁。

该项目总投资为153亿元，其中七成（约107亿元）由市政府出资；另外三成（约46亿元）由京港地铁（项目共公司）负责筹资，该公司注册资本约15亿元人民币（股本资金），大约2/3的资金采用无追索权的银行贷款。在项目公司中，地铁公司和首都创业集团各投资约7.35亿元（各占49%），市基础设施投资投资约3000万元（占2%）。