谈行政诉讼的现状与对策

一、行政诉讼法实施以来的现状 作为行政诉的法律依据一一行政诉讼法已实施十多年了，那么，这十多年来，我国行政诉讼的现状如何呢？笔者认为是喜忧参半，不容乐观。诚然，不可否认，《行政诉讼法》的颁布实施，为我国的行政执法提供了法律监督，可以说使我国的法制建设向前迈进了一大步。从这几年行政诉讼案件数不断上升的统计数字可以看出，人们的法制观念正在缓步上升，用法律来保护自己合法权益的意识也在日益增强，同时，行政机关的行政执法水平较之以前亦有很大的提高，这些不能不说是《行政诉讼法》带来的效益。但是，在此笔者不想过多地谈论行政诉讼的成绩，只想就目前我国行政诉讼存在的弊端加以剖析。目前，我国行政诉讼的渠道还不畅，这可以用所列的几个关于行政诉讼的现状加以说明。 1.表面繁荣的行政诉讼的背后掩盖着实际上的门庭冷落。 从湖北省高院年度统计材料看，2001年全省一审行政诉讼案件数为6794件，审结6559件，除与2000年的受案数6977件相比略有下降以外，几乎连年都有所增加，如果与行政诉讼法实施当初的1990年相比，受案数可以说翻了好几番。乍一看，似乎行政诉讼令人乐观，其实仔细分析，却不难发现这里面至少掩盖了两个关键问题：一是法院收案数虽然增加，但与行政机关实际处理的行政争议相比仍显得微不足道。就拿宜昌市工商局来说，去年共处理违法案件两千多起，而诉至法院不足百件，还有象猇亭区行政执法部门也处理过数百件案子，却无1件诉至法院。二是相对于行政诉讼案件来说，行政机关向法院申请强制执行的非诉案件迅猛增长。就拿宜昌市猇亭法院来说，近几年虽然实现了行政诉讼案件的零的突破，但案件数未见明显增长，相反有下降的趋势，近两年来尚未受理一起行政诉讼案件，而我院受理的非诉行政执行案件倒显著增加，去年已达18件（前几年只有几件）。法院受理诉讼案件不分难易，而行政机关申请执行的案件一般经过筛选，大都是“难啃的硬骨头”，这意味着非诉执行案件隐含了成倍的未知数。这是否能说明我们行政机关依法行政水平很高呢？从我们所了解的行政执法情况看，很多行政机关的执法环节或多或少存在一些问题，并非完美无缺，老百姓也不是都很满意，只是认为行政官司拖不起，怕得罪当“官”的，有的认为即使打了官司，败诉的可能性也有百分之八九十。老百姓的顾虑不是没有道理的，法院在处理“支持”与“监督”的关系上把握的不平衡，往往是对行政机关的支持大于对它的监督，所以我们不应当对行政诉讼的现状感到乐观，诉讼渠道的不畅应当引起司法界的高度关注。 2.老百姓对行政诉讼的热情不高，大都不愿打行政官司。 众所周知，由于我国历史上司法从属于行政，“官”民法律地位不平等和当前人们的法律意识还不高等原因，致使社会上对行政诉讼的期望值高，热情却偏低。其主要表现在：人民群众对政府的腐化、以权谋私、滥用权力等现象深恶痛绝，迫切要求人民法院主持公道和伸张正义并出面干预但却对法院能否公正有效地执法表现出信心不足，甚至认为是“官官相护”。老百姓的担心不是没有道理的，从以往的行政诉讼可以看出，就目前来讲行政诉讼的职能作用尚未被全部接受。有的人把行政诉讼同社会稳定对立起来，认为民告“官”就是破坏稳定，是无政府主义。有的人指责人民法院受理行政案件是与政府作对，是支持坏人反对政府，替坏人撑腰，于是采取种种手段干扰阻碍行政诉讼。一是对原告采取威胁、恐吓、打击报复等手段，压制相对人提起行政诉讼；二是对法院行政审判不予配合，甚至采用行政职权进行对抗。如有的公然声称“不应诉、不到庭、不执行，看你法院怎么办？”有的以社会治安不好，依法行政难为由硬要求人民法院判其胜诉，否则以辞职相威胁；三是干扰、阻碍人民法院开展行政审判，有的搬动上级领导出面进行行政干预，有的领导公开支持行政机关不到庭、不应诉、不答辩。上述的不正当现象在某些地方愈演愈烈，并未引起有关领导重视，更没有得到有效地制止和控制，这样，就大大地损害了行政审判人员的积极性，削弱了法律的严肃性，损害了法院在人民群众心目中的形象，有的群众认为“县官不如现管，赢得官司只一次，可受气要一辈子”，明确表示不愿主动打行政官司。 3、行政机关的息讼措施花样繁多，层出不穷。 诚然，行政执法机关若能在执法中来严格依照法定程序客观公正地作出实体处理，使相对人心悦诚服并主动打消起诉的念头，那确是一件好事，毋需说长道短、妄加评说，并且造成相对人不愿起诉的原因是多种多样，有时是几种因素共同作用使然，而不仅仅因行政机关一方所为而已。但一些行政机关刻意追求非诉化，消极防范相对人起诉的做法实在是为害非浅。某些行政机关在行政执法、行政诉讼各个环节上大量采取息讼措施：首先，从时间分布和实施阶段看看：（1）作出具体行政行为前，一般对可能起诉的相对人做压制性的预防工作，或者以加重处罚相威胁，或者以减轻、降格处理为诱惑，或者对不能适用行政调解的偏偏达成所谓的“君子协议”，个别人甚至为了达到息讼目的不惜牺牲国家、社会公共利益和放弃重大原则。这些情形在当场处罚中常常被某些人表现得淋漓尽致，老百姓管这叫“打预防针”。许多相对人因打了“预防针”，而对起诉产生“抗体”，主动偃旗息鼓。（2）大量作出口头裁决，裁决时故意不向相对人交待诉权和告知申请复议起诉的期限，有些相对人因不懂法而错过起诉期限。由此又演变出另一种形式，即不能适用当场处罚的偏偏当场处罚，处罚后又不开具正式收据，让相对人苦无证据不能起诉。（3）作出具体行政行为后，对相对人不服，执意要寻找法律帮助的，一般采取两种措施息讼：一是故意搪塞，无故拖延，力求使相对人知难而退；二是复议时搞变相调解，对原具体行政行为稍加改动，做些让步，使相对人基本满意，由此“化干戈为玉帛”，皆大欢喜。（4）即使息讼失败、相对人诉到了法院，行政机关依然想方设法促成相对人撤诉。一是主动协调好与法院的“关系”，借法官之口进行思想疏导，促成相对人主动撤诉。二是主动改变原具体行政行为，使相对人知趣而撤诉。其次，从内容和性质上看，息讼行为是一种滥用职权的行为，即行政机关无视相对人的诉权，背离行政诉讼保障公民、法人或其他组织合法权益这个根本目的，以表面合法的手段达到非法息讼之目的。一是滥用行政自由裁量权，主观臆断，任意妄为，令相对人困惑之余十分反感。二是搬出领导干预具体行政事务，强制息讼。如此众多的息讼措施不仅严重地阻碍了我国行政诉讼渠道的畅通，而且极大地制约了行政机关依法行政的进程。 二、行政诉讼渠道不畅的症结 对以上行政诉讼的障碍是到了非治不可的地步了，笔者认为对此应引起全社会的关注。当然，解决问题的核心是要做到有的放矢，对症下药，否则将前功尽弃、事倍功半。那么，导致目前行政诉讼渠道不畅的症结何在呢？我认为主要集中在以下四个方面： 1.存在着阻碍行政诉讼渠道畅通的社会基础。 我国是一个封建宗法制延续了上千年的国家，长期以来，政治上的专制正使公民的权利意识几乎丧失殆尽。国人一向倡导“以善为本，以和为贵”的思想，习惯于“委曲求全”，反对争讼，至今人们还不习惯于将官与民置于平等的地位上，官方观点似乎有一种先天的合法性，不容人们置疑，“不争讼”观念似乎成为公认的“美德”。这无不反映出中国几千年来“人治”的痕迹。当前，随着“依法治国”方略的逐步实施，市场经济体制改革的不断完善，极大地推动了我国民主政治的全面改革，人们的思想观念正发生着深刻变化，权利意识与日俱增，但市场经济同时也赋予他们一种急功近利的实用主义价值观，使他们深信个人的力量再大也斗不过政府，即所谓“胳膊拧不过大腿”，因而对行政诉讼的态度相当暖昧，期望值高，热情却低。对那些居住在农村、占我国人口80%以上的农民而言，观念仍然陈旧，行政诉讼离他们似乎很遥远。可以说，当前行政诉讼渠道不畅，正是植根于这样的社会基础。 2.非法息讼措施抑制诉讼的形成。 近几年来，依法治国的方略逐步深入人心，依法行政的环境正逐步改善，行政执法水平也有了显著提高，大部分机关也愿意接受司法审查。这确是值得国人庆幸的事情。但也有少数行政机关仍存在怕当被告，怕败诉的心理，把当被告看成一件不光彩的丑事。甚至某些领导把是否被起诉、是否败诉作为行政机关政绩考评的依据，其结果无异于鼓励大量规避法律和息讼行为，导致大部分可诉的行政案件在行政机关“围追堵截”下夭折，严重阻碍了我国行政诉讼的开展。 3.行政诉讼的实际效果，挫伤了相对人的诉讼积极性。 相对人明知与行政机关地位悬殊而坚持起诉，是希望法院能主持公道，及时提供司法救济，这种愿望在民事、经济诉讼中往往更迫切。目前，我国的大多数法官办案质量和效率都较高，能够严肃执法。但行政案件中存在着一些不足之处：一是少数法官办案效率不高，有的案件拖的时间太长，当事人的实际权利难于兑现。二是少数法院不敢大胆审判，害怕得罪了某些行政领导而断了法院的“口粮”，于是在裁判之前习惯于“早请示，晚汇报”，和行政机关走得很近，其结果必然使相对人丧失对人民法院的信任感，产生对法院公正判决的合理怀疑。此外，有的法官误导相对人撤诉，进行违法调解，也极大地挫伤了群众的积极性。 4.现行的行政诉讼法存在着诸多缺陷，相对人可诉范围过窄。 法律总是滞后于现实的，但现行的行政诉讼法是十几年以前订立的，与当今已发生巨变的政治经济体制相比，其滞后性尤为突出。特别是在受案范围上规定得太狭窄，不利于法院对行政机关的司法监督，这些问题直接影响到相对人行使诉权，也不利于法院大胆地受案。有些概念规定得很模糊，实践中不便于操作。虽然2000年最高法院出台了《关于执行〈行政诉讼〉若干问题的解释》，对上述问题有了很大的补充和完善，但仍有进一步完善之必要。 三、疏通行政诉讼渠道之对策 当前，上述情况仍呈严重趋势，且没有得到足够的重视和限制。这样，就大大地损害了行政审判人员的积极性，丧失了法律的尊严，损害了法院的形象，不仅使行政诉讼渠道不畅，而且也使行政审判处于停滞不前或者滑坡的状态。鉴于此，有必要采取措施，切实疏通行政诉讼渠道，改善行政审判执法环境，确保行政审判的顺利开展，笔者有如下几点建议： 1.进一步加大宣传力度。 当前人民群众对“民”告“官”知之甚少，也不懂运用法律武器来保护自己，这表明普法宣传工作尚须加倍努力，任重而道远。行政司法部门和新闻媒介要把宣传行政诉讼法和最高法院的有关解释作为重要任务，采取不同的方法和手段宣传司法监督的目的、意义、效果，使所有行政机关对行政诉讼能理解和支持；使广大公民、法人或其他组织能自觉地运用行政诉讼手段来依法保护自己的合法权益，而不采取罢工、游行或其它过激行为，以维护社会稳定。要利用现代通讯、传播媒介，多渠道、多层次、多方位进行普法工作，要突出重点，对广大农村特别是边远少贫地区进行重点普法，要把宣传行政诉讼法这一薄弱环节列为重点来抓，各级领导特别是行政领导要以身作则，模范执法，对行政诉讼要大力支持，大力宣传。人民法院要充分利用公开审理和公开宣判，扩大社会影响，增大行政审判的透明度，做到审理一案，影响一片，求得更大更好的社会效果。 2.强化对行政机关妨碍行政诉讼行为的监督机制。 对行政诉讼的态度如何，既是政治水平的表现，也是法制观念的体现。可以想象，置法律而不顾的领导将会给国家带来多大的危害，故应对各级党政领导进行必要的监督。党委、人大等领导和权力机关可以就行政诉讼法进行执法检查，通过检查发现好的和差的典型，对严重干扰行政诉讼的要依法处理，公诸于众，以实际行动为法院行政审判鼓劲、撑腰，不能让有法不依者有恃无恐。对敢于严肃执法的要大力宣传和支持，并以此作为晋升的重要条件。行政诉讼的物殊性还要求人大同时狠抓行政机关执法活动中的各个环节，及时发现违法并纠正，有效地遏制非法的息讼行为。检察院要对行政机关的执法活动从违法犯罪方面加以监督和查处。其他如政协、社会舆论等监督力量也要调动起来，并发挥作用。在行政机关内部，上级行政机关应本着不纵不枉、实事求是的态度，对实体尤其要对程序加以监督检查，同时发挥内部纪检监察部门的作用，加强队伍建设，加大监督力度。 3.人民法院要充分认识行政诉讼的地位和作用，千方百计地抓好行政审判工作。 一、要保证一支敢于严肃执法的行政审判队伍，以适应行政诉讼的开展。二、要建立必要的激励机制，以促使法院主动积极地开展行政审判，防止不敢立案、不敢审判和坐等案件的消极现象。三、要创造条件，法院的领导要把行政审判摆到与其它审判同等重要的位置，关心和支持行政审判，经费上给予保证，尤其是要敢于为行政审判人员担责任，解除行政审判人员的后顾之忧，调动其积极性。 4.人民法院的行政审判工作应坚持原则、讲究方法。 严肃执法，坚持原则是前提。行政诉讼作为解决行政争议最后和最高的手段，其原则性不容有任何动摇，必须严肃执法，公正判决，否则行政诉讼就无效益可言。但是鉴于我国行政诉讼开展时间不长和社会法律意识不强的实际情况，有必要认真研究如何开展好行政诉讼的方法问题。笔者认为，要做到三个坚持：一是坚持主动请示、汇报，及时联系通