集体土地制度亟待变革_乌坎事件再思考_朱征夫

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集体土地所有权与国有土地所有权一起共同构建了我国的土地公有制度，但权利效能却有天壤之别：国有土地为国家所有，集体土地为农民集体所有；国有土地使用权可以转让和流通，集体土地的使用权，比如宅基地使用权和土地承包经营权，只能在集体成员内部流转；国有土地可以搞房地产开发，集体土地只能搞农业生产和非农建设；集体土地的面积只会减少，不会增加，国有土地的面积只会增加，不会减少；集体土地要在被征收为国有土地以后才能转让和开发，但一要符合用地规划，二要办理征地手续，三要与政府签订国有土地使用权出让合同并支付地价。所以，当某个城市又冒出新的“地王”时，那必定不是集体土地所为。最风光和最有利可图的表现只属于国有土地，与集体土地无关。当然，如果那些“地王”是从农民手上征来的土地，那可能意味着有人又从农民身上赚了一把。

那么，集体土地制度有什么好处呢？限制集体土地流通是为了保障农业生产，在人多地少的情况下优先解决肚子问题；同时还保护了农民利益，因为坏事有时候也是好事，如果集体土地可以自由流通，只怕早就成了“唐僧肉”，被权贵们掠夺殆尽；当然这也暂时维护了社会和谐稳定，到城市打工的农民之所以能忍受恶劣的工作环境和低廉的生活待遇，是因为家里还有一亩三分地给他们安全感和精神慰藉，等等。但是，在乌坎事件中，我们看到，由于集体土地制度设计的缺陷，特别是所有权主体的缺陷，集体土地制度的好处已大打折扣。集体土地到底归谁所有？谁来行使土地所有权？这是集体土地制度一直未能有效解决的□ 朱征夫

问题。

按《土地管理法》规定，农民集体所有的土地依法可以属于村农民集体所有，也可属于乡（镇）农民集体所有。属于村农民集体的，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理。可现实情况是，在实行土地承包经营后，许多地区的村集体经济组织已名存实亡，所以集体土地实际上主要由村委会经营管理。于是，农民名义上是集体土地的所有权人，可并不能直接经营管理自己承包经营范围外的集体土地，只能通过村委会去间接经营管理，村委会能否代表村民的利益，就要依靠村民主决策程序的完善了。如果村民主程序不完善，就只能指望天上掉下个好村长，或者祈祷村委会那帮人有点良心，能让村民们也分一杯羹。但是，“指望”和“祈祷”是没有用的，所有法律上的集体权利，如果没有制度保障，都会成为领导者的个人权力。集体土地所有权也不例外。事实上，所谓的土地集体所有，有时往往沦为乡、村干部小圈子所有，甚至是乡、村干部个人所有。

乌坎村有人口11689人，土地9575.49亩。从上世纪九十年代开始，村委会成立公司，通过以地入股、出卖土地等形式与外商合作开发本村集体土地，使村集体经济状况得到一定改善；但由于村中涉地问题往往由村委会少数人酝酿决策，既不召开村民会议或村民代表会议，也不进行村务公开，致使土地的经营管理存在严重问题。首先是违法用地。乌坎村委共处分636.19亩土地，其中未办理用地审批或登记发证手续的约581.91亩。其次是损害土地资产权益。乌坎村曾以土地与外商合作成立公司

集体土地制度亟待变革

——乌坎事件再思考

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从事畜牧业生产，402.5亩作价400万元港币入股，据测算，该土地仅征地补偿款就达670多万元人民币。该公司至今分给乌坎村利润共计272.5万元，年均仅有17万元。最后是拖欠农民征地补偿款。该村曾与某公司签订征地协议，征地补偿总金额为970万元，只收到538万元，尚有补偿款432万元未能督促收缴。土地从来就是农民最重要的生产资料和生活资料，乌坎事件实际上是以捍卫土地权益为主要诉求的群体性事件。可以毫不夸张地说，那些发生在农村的群体性事件，或多或少都与土地问题有关。因此，要避免农村的群体性事件，首先要解决好农村的土地问题；要解决好农村的土地问题，就必须先解决好集体土地的主体问题。

这里有必要回顾一下现行土地制度的渊源。“打土豪，分田地”之后，农民从地主手上拿到土地。1947年通过的《土地法大纲》，1949年通过的《共同纲领》，1950年颁布的《土地改革法》和相关条例，在农村确立了农民个人土地所有权制度。土改完成后开展的互助合作社和初级农业合作社运动，是农民之间的劳动合作和联合经营关系，未改变农民对土地的私人所有权。1955年开始了农业高级合作化，土地和其他主要生产资料变为合作社集体所有，生产队成为基本的劳动组织和生产单位。1958年搞人民公社时土地仍属集体所有，但公社成了集体土地的所有权人。1962年中央通过“人民公社六十条”，确立了“三级所有、队为基础”的体制，公社、生产大队和生产队的土地以及其他生产资料，属于各自范围内的社员共同所有，分别管理；生产队作为基本的核算单位，队内社员共同所有的土地、机械和劳动工具等生产资料归生产队经营管理。该体制得到1975年宪法和1978年宪法的确认。1979年开始逐渐实行家庭联产承包责任制，集体土地的所有权和使用权分离，土地使用权转由农民个人和家庭行使，家庭成为劳动生产的基本核算单位。1982年宪法规定了集体土地的范围。1983年搞政社分开，公社、生产大队、生产队被撤销，代之以行政性质的乡政府、村民自治性质的村民委员会，以及作为生产单位的村民小组。1986年《土地管理法》规定农民集体所有的土地由村农民集体所有为主，同时在尊重历史的条件下，以乡（镇）农民集体所有和村内农业集体经济组织农民集体所有为辅，该规定在2007年《物权法》出台时得到进一步确认。

从上述集体土地制度的变迁看，要对集体土地制度作出重大改变是不现实的，尽管专家学者们早已百家争鸣，有主张把集体土地全部收归国有、将使用权交给农民的，也有主张将集体土地私有化、由农民行使土地所有权的，还有建议借鉴日尔曼的总有制度或者英美普通法的合有制度的。但是，土地制度的改变涉及整个法律体系的调整，在某种程度上还会带来现有社会制度的变化，因此，现阶段的改革只能就事论事，着重解决集体土地所有权主体虚化的问题，即村民在土地问题的决策上“被代表”、“被民主”的问题；改革的思路应当是既让村民直接参与土地问题的决策，切实保护自己的土地权益，又要避免在国家建设真正需要土地时出现无法从农民手上拿到土地的问题。

一种方案是把土地承包经营权广泛地物权化。《农村土地承包经营法》早已明确规定县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证等证书，并登记造册，以确认土地承包经营权，只是该规定目前没有得到广泛遵守和实施。因为物权的变动依赖当事人的主观意愿，承包土地的农民作为权利人，在征地和其他发生承包经营权变动的情形下，有权直接参加谈判并签订相关补偿协议。除非权利人同意并委托，其他人无权代表权利人行事。所以，就像当初把国有土地批租权物权化，使之成为国有土地使用权一样，落实《农村土地承包经营法》的规定，让承包经营权享有不动产物权的法律地位，可大大增强村民对土地的直接话语权。

另一种方案是对土地实行特殊的股份化管理。说它是“股份化管理”，就是让村民像股东管理股份公司一样管理土地，对土地权属的变动决策要开股东大会，并投票表决，由多数村民在保护每一个村民合法权益的前提下决定土地的利用。说它“特殊”，是因为村民们只能同等拥有股份，一人一股，没有大股东和小股东之分，同等参与土地问题的表决，同等享有土地经营管理的收益，且股权不可分割，不可转让，不可继承，在丧失村民资格时自动丧失股东资格。对土地实行特殊的股份化管理，既能保障村民的土地权益及其对土地直接决策，又能防止个别村民的过激行为妨碍公共利益对土地的正当需要。

还有一种方案更为简便易行，就是在国土部门登记发证时，涉及集体土地的用途改变或

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