集体土地制度亟待变革_乌坎事件再思考_朱征夫
1议政论坛
集体土地所有权与国有土地所有权一起共同构建了我国的土地公有制度，但权利效能却有天壤之别：国有土地为国家所有，集体土地为农民集体所有；国有土地使用权可以转让和流通，集体土地的使用权，比如宅基地使用权和土地承包经营权，只能在集体成员内部流转；国有土地可以搞房地产开发，集体土地只能搞农业生产和非农建设；集体土地的面积只会减少，不会增加，国有土地的面积只会增加，不会减少；集体土地要在被征收为国有土地以后才能转让和开发，但一要符合用地规划，二要办理征地手续，三要与政府签订国有土地使用权出让合同并支付地价。所以，当某个城市又冒出新的“地王”时，那必定不是集体土地所为。最风光和最有利可图的表现只属于国有土地，与集体土地无关。当然，如果那些“地王”是从农民手上征来的土地，那可能意味着有人又从农民身上赚了一把。那么，集体土地制度有什么好处呢？限制集体土地流通是为了保障农业生产，在人多地少的情况下优先解决肚子问题；同时还保护了农民利益，因为坏事有时候也是好事，如果集体土地可以自由流通，只怕早就成了“唐僧肉”，被权贵们掠夺殆尽；当然这也暂时维护了社会和谐稳定，到城市打工的农民之所以能忍受恶劣的工作环境和低廉的生活待遇，是因为家里还有一亩三分地给他们安全感和精神慰藉，等等。但是，在乌坎事件中，我们看到，由于集体土地制度设计的缺陷，特别是所有权主体的缺陷，集体土地制度的好处已大打折扣。集体土地到底归谁所有？谁来行使土地所有权？这是集体土地制度一直未能有效解决的□ 朱征夫
问题。按《土地管理法》规定，农民集体所有的土地依法可以属于村农民集体所有，也可属于乡（镇）农民集体所有。属于村农民集体的，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理。可现实情况是，在实行土地承包经营后，许多地区的村集体经济组织已名存实亡，所以集体土地实际上主要由村委会经营管理。于是，农民名义上是集体土地的所有权人，可并不能直接经营管理自己承包经营范围外的集体土地，只能通过村委会去间接经营管理，村委会能否代表村民的利益，就要依靠村民主决策程序的完善了。如果村民主程序不完善，就只能指望天上掉下个好村长，或者祈祷村委会那帮人有点良心，能让村民们也分一杯羹。但是，“指望”和“祈祷”是没有用的，所有法律上的集体权利，如果没有制度保障，都会成为领导者的个人权力。集体土地所有权也不例外。事实上，所谓的土地集体所有，有时往往沦为乡、村干部小圈子所有，甚至是乡、村干部个人所有。乌坎村有人口11689人，土地9575.49亩。从上世纪九十年代开始，村委会成立公司，通过以地入股、出卖土地等形式与外商合作开发本村集体土地，使村集体经济状况得到一定改善；但由于村中涉地问题往往由村委会少数人酝酿决策，既不召开村民会议或村民代表会议，也不进行村务公开，致使土地的经营管理存在严重问题。首先是违法用地。乌坎村委共处分636.19亩土地，其中未办理用地审批或登记发证手续的约581.91亩。其次是损害土地资产权益。乌坎村曾以土地与外商合作成立公司集体土地制度亟待变革
——乌坎事件再思考1议政论坛从事畜牧业生产，402.5亩作价400万元港币入股，据测算，该土地仅征地补偿款就达670多万元人民币。该公司至今分给乌坎村利润共计272.5万元，年均仅有17万元。最后是拖欠农民征地补偿款。该村曾与某公司签订征地协议，征地补偿总金额为970万元，只收到538万元，尚有补偿款432万元未能督促收缴。土地从来就是农民最重要的生产资料和生活资料，乌坎事件实际上是以捍卫土地权益为主要诉求的群体性事件。可以毫不夸张地说，那些发生在农村的群体性事件，或多或少都与土地问题有关。因此，要避免农村的群体性事件，首先要解决好农村的土地问题；要解决好农村的土地问题，就必须先解决好集体土地的主体问题。这里有必要回顾一下现行土地制度的渊源。“打土豪，分田地”之后，农民从地主手上拿到土地。1947年通过的《土地法大纲》，1949年通过的《共同纲领》，1950年颁布的《土地改革法》和相关条例，在农村确立了农民个人土地所有权制度。土改完成后开展的互助合作社和初级农业合作社运动，是农民之间的劳动合作和联合经营关系，未改变农民对土地的私人所有权。1955年开始了农业高级合作化，土地和其他主要生产资料变为合作社集体所有，生产队成为基本的劳动组织和生产单位。1958年搞人民公社时土地仍属集体所有，但公社成了集体土地的所有权人。1962年中央通过“人民公社六十条”，确立了“三级所有、队为基础”的体制，公社、生产大队和生产队的土地以及其他生产资料，属于各自范围内的社员共同所有，分别管理；生产队作为基本的核算单位，队内社员共同所有的土地、机械和劳动工具等生产资料归生产队经营管理。该体制得到1975年宪法和1978年宪法的确认。1979年开始逐渐实行家庭联产承包责任制，集体土地的所有权和使用权分离，土地使用权转由农民个人和家庭行使，家庭成为劳动生产的基本核算单位。1982年宪法规定了集体土地的范围。1983年搞政社分开，公社、生产大队、生产队被撤销，代之以行政性质的乡政府、村民自治性质的村民委员会，以及作为生产单位的村民小组。1986年《土地管理法》规定农民集体所有的土地由村农民集体所有为主，同时在尊重历史的条件下，以乡（镇）农民集体所有和村内农业集体经济组织农民集体所有为辅，该规定在2007年《物权法》出台时得到进一步确认。从上述集体土地制度的变迁看，要对集体土地制度作出重大改变是不现实的，尽管专家学者们早已百家争鸣，有主张把集体土地全部收归国有、将使用权交给农民的，也有主张将集体土地私有化、由农民行使土地所有权的，还有建议借鉴日尔曼的总有制度或者英美普通法的合有制度的。但是，土地制度的改变涉及整个法律体系的调整，在某种程度上还会带来现有社会制度的变化，因此，现阶段的改革只能就事论事，着重解决集体土地所有权主体虚化的问题，即村民在土地问题的决策上“被代表”、“被民主”的问题；改革的思路应当是既让村民直接参与土地问题的决策，切实保护自己的土地权益，又要避免在国家建设真正需要土地时出现无法从农民手上拿到土地的问题。一种方案是把土地承包经营权广泛地物权化。《农村土地承包经营法》早已明确规定县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证等证书，并登记造册，以确认土地承包经营权，只是该规定目前没有得到广泛遵守和实施。因为物权的变动依赖当事人的主观意愿，承包土地的农民作为权利人，在征地和其他发生承包经营权变动的情形下，有权直接参加谈判并签订相关补偿协议。除非权利人同意并委托，其他人无权代表权利人行事。所以，就像当初把国有土地批租权物权化，使之成为国有土地使用权一样，落实《农村土地承包经营法》的规定，让承包经营权享有不动产物权的法律地位，可大大增强村民对土地的直接话语权。另一种方案是对土地实行特殊的股份化管理。说它是“股份化管理”，就是让村民像股东管理股份公司一样管理土地，对土地权属的变动决策要开股东大会，并投票表决，由多数村民在保护每一个村民合法权益的前提下决定土地的利用。说它“特殊”，是因为村民们只能同等拥有股份，一人一股，没有大股东和小股东之分，同等参与土地问题的表决，同等享有土地经营管理的收益，且股权不可分割，不可转让，不可继承，在丧失村民资格时自动丧失股东资格。对土地实行特殊的股份化管理，既能保障村民的土地权益及其对土地直接决策，又能防止个别村民的过激行为妨碍公共利益对土地的正当需要。还有一种方案更为简便易行，就是在国土部门登记发证时，涉及集体土地的用途改变或20议政论坛
2012年3月14日修改通过的《中华人民共和国刑事诉讼法》将三十八条修改为四十二条：“辩护人或者其他任何人，不得帮助犯罪嫌疑人、被告人隐匿、毁灭、伪造证据或者串供，不得威胁、引诱证人作伪证以及进行其他干扰司法机关诉讼活动的行为。”“违反前款规定的，应当依法追究法律责任，辩护人涉嫌犯罪的，应当由办理辩护人所承办案件的侦查机关以外的侦查机关办理。辩护人是律师的，应当及时通知其所在的律师事务所或者所属的律师协会。”条款一中“引诱”一词，在修改后的《刑事诉讼法》中仍予保留。笔者以为，由于该词内延复杂，外延模糊，因此，它像一个巨大的口袋，随时有可能将为某些司法机关所厌恶的刑辩律师罪入其中。对于“引诱”的理解，按照《辞海》（1999年版）的解释：“引导劝诱。《宋书·庐陵王义真传》：‘引诱惰性，导达聪明。’今多用作诱惑别人做坏事。”按照□ 敖 斌
《现代汉语词典》（第五版）的解释：“（1）诱导，今多指引人做坏事；（2）诱惑。”可以看出，即使专业权威的汉语语言类工具书，都无法将“引诱”一词解释得很透彻。“引诱”概念的不清晰，原因在于“引诱”一词本身具有相当的概括性和抽象性，必须结合具体环境进行理解，方能判断行为人的行为是否具有引诱的含义。著名刑法理论学家、北京大学陈兴良教授结合律师张耀希涉嫌辩护人妨害作证罪被捕一案，对于“引诱”的含义曾作出过详细的分析和研究：“我认为辩护人妨害作证罪的引诱，不能理解为诱导性询问，也不能按照诱供之引诱来理解，而必须是以诱使证人违背事实改变证言或者作伪证为目的，采取金钱、物质或者其他利益的方式，诱使证人违背事实改变证言或者作伪证的行为。” 又说：“引诱本身确实是一个模糊的概念，容易变成一张普洛透斯的脸，任人涂抹。”从刑法层面理解，引诱就是证人本没有作 评修改后的《刑事诉讼法》第四十二条
者征收集体土地的，增加一道审查程序，即要求提交村民对变更事项的表决结果，把村民的投票表决文件作为土地发证的法定要件，弄虚作假者追究法律责任。方案还可以有更多，目的都是为了方便村民直接参与土地问题的决策。这虽然会使决策成本变高，决策周期变长，无疑会影响土地利用的效率，甚至会在一定时期内减少村民的收入，但为了解决好农村的公平与效率的关系，我们必须认识到时代带来的变化。在温饱问题没有解决的时候，农民愿意牺牲部分权利，放手让村干部去追求经济效益，然后通过经济效益来补偿权利。但随着农民温饱问题的解决和权利意识的觉醒，公平问题已成为村民关注的首要问题。解决集体土地的所有权主体虚化的问题，就是要解决村民在土地决策、土地利用和土地收益分配上的公平问题，在乌坎和广大农村地区，它比土地本身能赚多少钱重要得多。 （作者系第十一届全国政协委员、广东省政协常委、中华全国律师协会副会长、法学博士）
乌坎事件的三个新特点
乌坎事件的三个新特点
（一）多个问题与矛盾交叉并发
回顾此事件爆发的过程，可以发现，该事件是由多个问题与矛盾交叉并发的结果。这其中包括农村土地问题、村务公开、干部任用不满、小村官大腐败等，而且其正当诉求又得不到及时有效处理的情况下才引发的。
（二）境外媒体推波助澜
乌坎事件起于三个月前。9月21日上午，广东省陆丰市乌坎村400多名村民因土地问题、财务问题、选举问题对村干部不满，到陆丰市政府反映情况。得到市政府的答复后，村民自行散去。后来，事件又出现多次反复。虽然事件反反复复，其主要原因是村民对村内的经济问题不满，包括土地、财务等对村党支部和村委会不满，包括选举问题，特别是对任职多年的老支部书记薛昌提出异议，但纵观整个事件进程，可以发现：境外媒体在此事件中起了推波助澜的作用。
对此，朱明国强调，“特别是当今网络时代，人人面前都有‘麦克风’，人人都是新闻发言人，人人都有话语权，人人都是新闻记者，网络维权已经成为群众维权最便利、最有效的手段之一。正在处置的汕尾乌坎事件，最高峰时有近百名境外媒体在村里面，与境外通信。”谈起处置该起事件时，朱明国说，“参与处理这个事件，我心里特别沉重，压力非常大。”
（三）利益诉求多元化使群众容易“抱团”
就乌坎事件，朱明国表示，利益诉求的多元化也使群众很容易“抱团”表达相同诉求，形成聚合效应，使潜在问题突显，矛盾纠纷升级，群众工作难度越来越大。“面对挑战，只有加强和改进新形势下的群众工作，才能有效地化解社会矛盾，维护社会和谐稳定。”
“现在的许多群体性事件，刚刚开始其实是很简单的。”朱明国指出，群众利益无小事，对群众利益要先期预测、先行化解，从源头上、小事上预防。他举例说：“比如乌坎村，他们就提两个诉求，一是土地问题，人家提得也有道理，省里处理事件时，五项承诺中第一项就是群众的主要诉求是合理的，我们的工作在有些方面是有失误的，乌坎村1.3万多人，7个自然村，78个姓，这种情况下，他们都团结在一起，可见我们的工作有多大失误啊！”
乌坎事件的形成、升级与平息
Ｉ农村观察Ｉｆ独有的视角。呈现不一样的乡土中国 －ＮＯＮＧＣＵＮＧＵＡＮＣＡ●Ｉ Ｅ—ｍａｉｌ：ｃｗｚｒｂｊｂ＠１ ６３．ｃｏｒｎ 乌坎事件的形成、升级与平息
最近一段时间，广东省陆丰市东海 镇乌坎村村民集体上访事件在全国吵得 沸沸扬扬，一石激起千层浪。 长期以来，乌坎村村民因无法忍受 村干部出卖土地，奋起组织起来，先后两 次到陆丰市政府上访，并和镇压的警察 形成对峙，村民情绪一度高涨，气氛紧 张。最后，直到省派工作小组严查事实， 着力解决村民问题，才渐渐得以平息。这 一事件持续时间长，影响范围广。２０多 年间，乌坎村村民始终软弱，眼看着土地 在眼皮底下被霸道的村干部源源不断地 非法转让。这一反抗，与他们这么多年的 忍耐形成鲜明的对比。 两次上访讨个说法 ２０１１年９月２１日，广东省陆丰市东 海镇乌坎村村民因不满开发商对村里最 后一块土地“破±动工”，组织４００多人到 市政府上访。市政府给出相应的允诺，劝 回村民。事发不久，乌坎村党支部书记薛 昌和村委主任陈舜意再次违法操作村民 选举，村民不愿再接受这样的事实。 事件发生后，陆丰市成立了３个专 项工作组，经过１个多月的调查，基本查 清村民反映的相关情况，并于１１月１ 日，决定免去村党支部书记薛昌和村党 支部副书记陈舜意职务，同意陈舜意辞 去村委主任职务；同时，由东海镇一名副 镇长兼任乌坎村党支部书记职务。 可是，村民不愿忍受市、镇两级政府 对待土地问题的暖昧态度，认为他们和 “村干部是一伙的”“政府一点问题也没有 解决”。村民愤怒不断升级，他们选出“领 袖”，再次聚众到陆丰市政府讨说法，目的 不仅仅是要追回村里几乎流失殆尽的集 体土地，还要罢免横行４０多年的村干部。 平息事件调查原委 １２月９日，陆丰警方刑拘５名村 民，指他们涉嫌毁坏财物和妨碍公务。尔 后，村民薛锦波在被羁押期间突然死亡， 一时间，警民形成拉锯对峙状态。愤怒的 村民宣布，不惜流血，冲出村子到陆丰市 大游行。同日，以广东省委副书记朱明国 为组长的工作组进驻陆丰处理事件。１２ 月２１日，朱明国与乌坎村代表会面，同 意释放被捕村民、尽快交还村民代表的 遗体、承诺调查死因、归还部分土地，以 及承认村民临时代表理事会的合法性。 村民情绪才得以安抚，渐渐平息风波。 经过工作组紧张而连续的调查后， 省工作组于１２月３０日向乌坎村村民通 报了第一阶段工作情况。工作小组初步 查实乌坎村有关土地利用情况以及宅基 地分配、村委会出卖土地等情况，认为乌 坎村群众反映的涉及土地问题是存在 的，涉及土地方面的主要诉求是合理的。 通报表明，１９９３年以来，乌坎村委会出 卖约６３６亩土地给单位或个人用于非农 建设。陆丰丰田畜产有限公司少批多用 土地，广东亿达洲集团有限公司拖欠征 地补偿款及闲置土地。乌坎村涉及征收 土地、出卖土地韵重大事项，未按规定召 开村民代表大会或村民大会，也未进行 村务公开。 经查实，乌坎村财务管理方面的问题 主要表现在。一是公款私存、坐收坐支、多 头开户；二是手续不全，自制单据，白条入 账；三是财务公开不具体、不详细，村干部 得不到有效监督；四是有些重大事项没有 经过集体讨论，土地收入支出、部分村公 益事业建设承包方案等，没有招投标和签 订建设合同，主要干部说了算。此外，少数 村干部存在利用公款送礼办事、重复领取 社保、用公款购买私家小轿车等问题。在 保障农民经济利益方面，存在土地出让收 入村民直接得益很少、一些企业应上缴的 租金没有及时收取、与港方合作结算中造 成集体资产流失等问题。 工作小组查实了原乌坎村党支部书 记薛昌、原村委主任陈舜意等人侵占村 集体资产的违纪行为，及陆丰市农村信 用合作社联社营销中心有关人员利用职 务便利在乌坎村有关土地转让中收受有 关人员２０万元，陆丰市国土局东海镇国 土所个别人员在办理乌坎村有关土地转 让过程中收受贿赂。此外，还初步查实了 原乌坎村党支部、村委会部分干部在出 让集体土地过程中收受好处费，乌坎村 部分财务人员涉嫌公款私存。村党支部 委员、村委会出纳邹钗已被“双规”。 重新选举新获进展 在省工作组和全体村民的努力下，乌 坎事件处理有了新的进展。２０１２年１月 Ｉ５日，乌坎村召开党员大会，组建村党总 支部，成立村委会重新选举筹备小组，乌 坎村林祖恋被任命为乌坎村党总支书记 及村委会重新选举筹备小组组长。 ２月１日，乌坎村村民选出了１１位 成员，成立乌坎村选举委员会，这标志着 乌坎村民选举委员会推举顺利完成。１ １ 位选举委员会成员将在未来１个多月内， 组织乌坎村委会的重新选举工作。 ２月１１日，乌坎村推选村民代表并 选举村民小组长，以一人一票、无记名投 票的方式选出了１０７个村民代表和７个 村民小组组长，投票率超过８０％。此次推 选选举活动主要由新成立的村民选举委 ３４
平息乌坎事件的两条重要经验
平息乌坎事件的两条重要经验
（一）以阳光透明方式解决事件
以阳光透明方式解决乌坎事件，是乌坎事件得以成功平息的一大经
验。而阳光透明方式的具体体现就在于对此该事件的定性与五个坚持。
12月20日，中纪委委员、广东省委副书记朱明国在陆丰市干部群众
大会上宣布：省委省政府高度重视和关系乌坎村群众的利益诉求，决定
成立省工作组，以最大决心、最大诚意、最大努力解决群众的合理诉
求，尽快恢复乌坎村正常的生产生活和社会秩序。
关于乌坎事件的成因和性质，朱明国传达了广东省委书记汪洋的指
示：“乌坎事件的发生有其偶然性，也有必然性，这是经济社会发展过
程中，长期忽视经济社会发展中发生的矛盾积累的结果，是我们工
作‘一手硬一手软’的必然结果，”作为负责任的政府，必须直面和解决好
这些矛盾和问题。
对于解决乌坎问题，朱明国提出要做到五个坚持。
第一，坚持民意为重，以最大决心、最大诚意、最大努力解决群众
的合理诉求。省工作组将尽快进村开展工作。工作组要牢固树立群众观
点、站稳群众立场，怀着对群众的深厚感情做好各项工作，“一定要彻
底摸清乌坎村民的合理诉求，一定要认真回应和解决村民的合理诉求，
一定要严肃查处违法腐败行为，一定要为乌坎村民办好事办实事，一定
要让乌坎重新恢复生产生活和社会秩序。”
第二，坚持群众为先，依靠群众解决乌坎问题。陆丰乌坎村群众的
主要诉求是合理的，基层党委政府在群众工作中确实存在一些失误，村
民出现一些不理性行为可以理解。从2009年6月21日开始至2011年9月21
日之前，上访都是事出有因和相对理智的。“9•21”之后，出现了打砸公
私财物行为和冲击边防派出所行为，但其中违法犯罪的人毕竟是极个
别，大多数并没有打砸行为。对于那些有过煽动群众打砸，有过妨碍政
府进村解决问题等违法行为的人和组织者，“只要你们有诚意和政府一起来解决问题，什么事情都可以谈，都可以找到出路。”朱明国郑重承
诺。
第三，坚持以人为本，全力做好死者家属的安抚优恤工作。一名在
群体性事件与农民组织化问题研究：以乌坎事件为例
山东省农业管理干部学院学报 ２０１２正 第２９卷 第４期
韩宗生
（浙江财经学院，浙江杭州３１００１８）
摘要：自国家取消农业税之后．农民的抗争转向了维护土地的使用权。乌坎事件的产生与村委会的变质相关。研
究将利用过程——事件分析法来对乌坎事件作出解读。希望借助一种动态的事件呈现与分析来观察中国农民的
组织化问题。研究发现，在现有的制度框架下村委会已难以发挥村民自治的组织功能，应该转变观念，在一个更大
的框架下让村委会回归社会组织的本位。
关键词：群体性事件；农民；组织化
中图分类号：Ｃ９１３ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００８—７５４０（２０１２）＿ｏ４－－０００１＿ｏ４
经过３Ｏ余年的市场化改革与国家各项政策的影响．农 民真的成为了适应现代市场要求的原子化的个人．农村也
由此变得裂变衰败、村不将村。一个大问题油然产生：农村
在中国会不会消失，农民会不会“终结”于现代化的进程中。
假如农民可以消失，现在农民以原子化状态依附或从属于 工业化、城市化的进程就是必要的，也是可以理解的。假如
不会消失，又该怎么来思考农民在现代化进程中的主体性 问题。现实情况是留守农村的被驱赶进地方政府主导的种
种致富工程中，出门在外的农民工则以原子化的状态无奈 地流转于各地的劳动力市场中。他们的生活是那么的无声 无息，可是到了ｆ临界点，到了关键时候，农民还是会组织起 来汇聚成一股巨大的力量。所以。不管是从经济发展还是从 社会管理的角度，农民的组织化都是现代中国社会的一个
大问题。 前已言之，农民在经济上被市场分割，在政治社会权利
上乡镇基层政权与农民离心离德而导致农民在正常状态下 的分散，相反农民的组织化倒是在自发的抗争事件中反映 出来。本文以为，由于农民平日生活的悄无声息。“事件”对 于认识农民的行为与农民的组织化具有重要意义。乌坎事
件的种种特征使得它具备了这种学术探讨的条件：因土地 问题而起；明确的利益诉求；悄然萌发的公民意识：抗争过
农村集体土地征收的法理反思与制度重构
农村集体土地征收的法理反思与制度重构
农村集体土地征收的法理反思与制度重构
近年来，随着中国经济的快速发展，农村社会面貌不断改变，城乡差距逐渐缩小。而在这一过程中，农村集体土地征收问题逐渐凸显出来。农村集体土地征收是国家为了推进城市化进程，壮大城市建设而进行的一项重要行动。然而，随之而来的是许多法理问题以及挑战，需要对农村集体土地征收的法理进行反思，并进行相应的制度重构。
首先，农村集体土地征收的法理反思应该从土地所有权和补偿机制两个方面展开。在土地所有权方面，目前农村集体土地征收往往忽视了农村集体经济组织和农民个体的土地所有权。虽然法律规定土地是国家所有，但农民对土地的使用权、经营权是有保障的。因此，在农村集体土地征收过程中，应该充分尊重农民的土地所有权，以保障他们的切身利益。另外，补偿机制也需要反思。目前，农村集体土地征收往往对农民的补偿不充分，导致他们的利益受到侵害。因此，在法理反思中，应该建立更加合理的补偿机制，确保农民合法权益的得到保障。
其次，农村集体土地征收还需要进行制度重构，以解决实际问题。首先，需要建立健全的农村土地确权登记制度。当前，农村土地确权登记工作进展较慢，制约了农村集体土地征收的运行效率。因此，应该加快推进农村土地确权登记工作，建立完善的法律法规，确保农村土地所有权的明确和保护。其次，需要建立健全的农村集体土地征收补偿机制。应根据农民的实际损失情况，确保他们得到合理、公正的补偿。同时，可以探索建立土地收益分享机制，使得农民可以从土地流转中分享到更多的利益。另外，还需要建立健全的农村集体土地征收审批管理制度，确保农村集体土地征收过程的合法性和公正性。
此外，农村集体土地征收的法理反思还应考虑社会稳定和可持续发展问题。农村集体土地征收直接影响农村社会的稳定与和谐。因此，在制度重构中，应该充分考虑农民的利益和情感，避免出现社会矛盾和冲突。同时，也应该强调农村集体土地征收后的土地利用问题，确保土地的可持续利用，推动农村经济的发展和农民收入的提高。
关于改革农村土地征用制度的思考
一、土地征用的概念
一般而言,征用是指国家为了公共目地而强制地、并且通常是有偿地取得其他主体的所有权或其他财产的一种行为。土地由于其有限性和不可替代性而成为最普遍的被征用对象。现代世界各国都建立了为公共利益需要而征用土地的制度。就所有权而言,这也是所有权社会化的一种必然结果。
在民法上,征用和征收是不同的概念。征收是所有权的一种取得方式。土地征收是指国家根据公共利益的需要而行使公共权力,以补偿为条件,强制取得他人的土地所有权,他人的土地所有权因征收而消灭。而土地征用是指国家因公共事业的需要,以给予补偿为条件,对他人土地所有权以外的土地他项权利的利用,待特定公共事业目的完成时,仍将土地归还其所有者,它所针对的是他人的土地使用权。我国现行立法所规定的土地征用事实上引起了土地所有权的变更,即在土地征用的名义下,土地的集体所有权变更为国家所有权。也就是说,我国目前立法上述及的土地征用实际上是一般所说的土地征收。
因公共利益的需要而有偿或无偿地征用或征收财产,这是当今世界各国通行的做法。由于土地征收是指国家为了公共目的而强制实施的土地权利转移。因此,它是一种特定的行政行为。其基本构成要素为:
1.公共目的性
体现在国家征用(征收)的土地必须为公共利益需要,为公共事业所使用。这是土地征用的前提条件。
2.强制性
表现为国家基于公共目的而行使征用(征收)土地的权利高于其它一切土地权利,任何土地权利人都必须服从于国家的土地征用权。
3.补偿性
国家不是无偿取得原所有者的土地,而是必须给予合理的经济补偿,这是公平原则的体现。
从民法的角度而言,土地征用关系中并无当事人之间的合意,而是直接依照法律的规定。国家行使的征用权是公法意义上的权力。国家行使土地征用权的过程也就是国家征用土地的过程。因此,一个国家所制定的如何行使土地征用权的法律规定,也就是这个国家的土地征用制度。
“后乌坎”时代农村基层社会治理的思与辨
“后乌坎”时代农村基层社会治理的思与辨
民主构想与治理期待是中国农村村民自治的双重使命。广东乌坎村事件再次引发了村民自治时代民主选举与社会治理的深入研究。以2012年3月乌坎村民主选举为分水岭，“前乌坎”时代偏向民主选举，“后乌坎”偏重于农村的社会治理。通过对“乡土精英治理模式”的分析，认为农村基层社会宜采用民主框架下的威权治理。
标签：“后乌坎”时代；社会治理；乡土精英；威权治理
一、“前乌坎”时代
2011年9月，广东陆丰市乌坎村爆发大规模的群体事件。2011年12月，当地政府官员派代表与村民代表临时理事会谈判，事件转向和平发展。2012年3月，乌坎完成了新一届村委选举，村民自治再次实现。然而在“民主”胜利后，乌坎村社回到原本矛盾交织的境地，村落治理面临着前所未有的困难。在利益分化、发展观念经济至上的价值重塑时代，村民自治面临“微失控”。村民自治与农村治理是一个问题的两个角度，村民自治从一出生就承载着强烈的治理期待与美好的民主构想这双重政治使命，面临着民主追求的探索与农村治理转型的双重寄望。
二、“后乌坎”时代
2012年3月4日，在政府及媒体的监督下，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》《中华人民共和国村民委员会选举法》，乌坎村村民如愿地选举产生了乌坎村第五届村委会，乌坎村进入村民自治的新阶段。然而，民主之后呢？村民长远的民主期待和最现实的农村治理被割裂。在“民主”胜利后，乌坎的村社回到原本矛盾交织的复杂局面，各个宗族各种势力各种组织利益诉求不同，利益分化严重。在乌坎，农村基层社会治理面临着前所未有的困境。
当前广大农村地区已经初步实现了村民自治的民主面貌，民主选举、村民自治、村务自主等观念已深入民心。与此同时，农村地区面临着农村社会资源的合理分配与村民合法权益的有效维护等问题，学界开始反思并探讨农村基层的社会治理的适度空间，寻求更为有效的农村治理方法和模式。
三、村民自治视野下的农村基层社会治理困境
快速城镇化背景下群体性突发事件预警机制构建——以乌坎事件为例
中国经验研究
Ｔｈｅ Ｃｈｉｎｅｓｅ Ｅｘｐｅｒｉｅｎｃｅ
快速城镇化背景下群体性突发事件预警机制构建
以乌坎事件为例
口李凤菲温志强
【摘要】在快速城镇化的背景下，因失地农民利益纠纷引发的群体性事件成为群体性事件的主体。文章以乌坎事件
为切入点，着重从矛盾源头去追寻此类群体性突发事件的发生机理，在对事件深度剖析的基础上甄别快速城镇化背
景下群体性事件的困境所在，并在此基础上提出适应快速城镇化的群体性事件预警机制的建设思路。
【关键词】乌坎事件群体性事件预警机制城镇化
在快速城镇化的背景下，因失地农民利益纠纷引发的群体
性事件占据了群体性事件中的绝大部分比例。政府在真正处理
这类危机时，往往忽略危机的事前预警机制，使得本来能够扼
杀在摇篮里的群体性事件越发膨胀，对之处置的代价往往要
比事前的预防耗费更多的人力和财力。鉴于此，从群体性事件 的个案出发去探索规律，以期给事件的解决提供帮助，具有很
大的现实意义。
快速城镇化背景下的乌坎事件
事件起因与过程。快速城镇化下，乌坎村集体土地被政府
私自贩卖，而补助款很少，居民多次上访无果，贩卖行为依旧
而引发居民不满。在正常上访无效的情况下，居民从开始的打
砸村委会、派出所，利用网络发帖、打标语致使事件反复，到有
组织者策划的数百人聚集活动，最后事件得到政府的有效平
息。整个过程冲突与平息反复，参与人由少到多，形式由简到
繁，由散到整，夹杂利益关系、矛盾主体博弈激烈，可谓典型的
群体性突发事件。
政府在事件中的反应。乌坎事件经历了矛盾长期积累而未
能依法得到解决的过程。政府在最初没能合理对待村民诉求、
依法解决问题，事件爆发后，各级政府调查村民提出的问题，
没有结果。事件反复升级过程中，地方政府又召开新闻发布
会，将其错误定性为敏感事件，此时乌坎村进入无政府状态，
事态再次升级。事件最后由市政府做出补偿决定，保障了农民
的基本权益而基本平息。总体来说，乌坎事件的发生很大程度
集体土地所有权主体虚位问题之探究
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集体土地所有权主体虚位问题之探究
作者：程芳芳
来源：《卷宗》2015年第03期
摘 要：长期以来，我国农村集体土地制度存在着所有权性质不明、主体虚位的弊端。现实中因土地问题而引发的社会矛盾却愈演愈烈，因农村土地问题时而引发系列流血事件，掀起社会各界对农民土地权益保障问题的关注热潮。同时，十八届三中全会的决定中也透露出土地改革的信息，明确指出城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍，必须赋予农民更多的财产权利。本文将围绕我国农村土地所有权主体制度进行探究并试图找到矛盾之所在。
关键词：集体土地；乌坎事件；主体虚位；土地利益
现阶段的中国正处于社会转型时期，所隐藏的社会矛盾日益积累并逐渐激化。其中，土地问题日渐成为社会主要矛盾。农村集体土地所有权成为引发农民与政府对抗事件的导火索。由于土地是农民的生存保障，而且土地问题往往涉及巨额的经济利益，因此，土地争议更具有对抗性和持久性。如果农村土地纠纷这种状况得不到有效的扼制，将对社会稳定构成长久的威胁。
1 由乌坎事件引发的对农村集体土地制度的思考
“乌坎事件”是2011年发生在广东省汕尾市所属陆丰市的群体性事件。在本次事件中，城镇化背景下乌坎集体土地征用，不仅造成上万名农民集体土地的流失，而且产生失地农民问题，造成了失地农民的利益诉求。就乌坎事件本身而言，由于村委会私下变卖集体土地而导致的土地纠纷并引发社会群体性事件，对乌坎原村委会的调查结果显示，原村委会存在大量的对于农村集体土地征收、转让、买卖并从中获取暴利的非法违规行为。近年来，村民委员会在当地居民不知情情况下陆续转让大量农用土地给单位或个人用于非农建设，涉及非法转让、买卖集体土地等重大事项，卖地款项达七亿元人民币，而补助款每户只有550元。乌坎事件本身虽然是一个性质情节都较为简单的事件，但从此事件中所折射出的中国社会转型时期所面临的问题却不容忽视。是什么力量让政府官员竟敢私自变卖集体土地、牟取私人暴利？是立法的漏洞，还是基层管理体制的混乱？
“乌坎事件”中我们学到了什么
“乌坎事件”中我们学到什么？
“乌坎事件”的启示：
社会管理得好不好，不在于是否存在矛盾冲突，而在于能否很好地容纳和化解矛盾冲突，加强和创新社会管理迫在眉睫。
乌坎事件深层原因
（一）当前中国社会总体形势：
经济高速发展，政治基本稳定，社会矛盾突显，文化繁而未荣。而在纷繁复杂的矛盾中，经济发展和社会发展不平衡、不协调应当是当前中国社会面临的突出矛盾和问题。
(二）社会矛盾凸显的表现：
多年来，住房、教育、医疗、养老等民生问题日益突出，城乡差距、地区差距、贫富差距持续扩大，官民关系、劳资关系等社会阶层关系矛盾显化，土地征用、房屋拆迁、企事业改制等引发的社会不稳定问题增多，贪污腐败等大案要案频发，一些地方杀人、绑架等暴力犯罪增加，诈骗、抢劫、盗窃等刑事犯罪案件上升，特别是各种群体性事件居高不下，使得经济社会稳定问题日益突出，近来又发生虐杀儿童、富士康民工跳楼等突发事件。社会矛盾层出不穷，严重影响到了社会的稳定和经济的发展。
（三）关于严峻的社会管理形势的深层次分析
1.经济体制改革深化引发的社会心理失衡现象突出。
(1) 资源配置方式的多样化 .
(2) 市场经济主体的多样化 . (3) 参与社会财富分配的要素日益多样化 .
(4) 国有企事业单位改革改制.
(5) 随着我国对外开放程度的加深，国外市场变化对企业经营的影响日益扩大 .
2.社会结构调整滞后于经济结构变化带来的社会不适日益明显。
（1）经济主体日益多元化，社会管理的原则日益遇到挑战，对不同经济主体的管理难度明显加大。
（2）社会组织方式多样化，社会组织的管理工作面临着新的挑战。
（3）中国的就业市场不完善，就业结构不合理，就业压力巨大，社会困难群体在就业市场中处于不利地位，合法权益经常受到侵害。
（4）中国的消费结构不合理，住房、医疗、教育等方面支出过大，成为广大人民群众沉重的经济负担，严重影响了我国消费结构的改善和升级，严重制约了人们生活质量和幸福指数的提升。