地方人大监督检察机关的合理界限

地方人大监督检察机关的合理界限韩大元【学科分类】中国宪法【出处】《国家检察官学院学报》2011年第1期【摘要】地方人大相继出台关于加强检察机关法律监督的决议或决定，拓展了人大监督的方式，强化了人大监督的规范性。

鉴于检察机关的国家性，地方人大监督检察机关既要遵循人大监督集体性、谦抑性和原则性的一般界限，又要遵循地方人大监督检察机关的特别界限，即地方人大对检察机关的监督不能超越地方权力；地方人大对检察机关的监督只能是合法性监督，不能是合目的性监督；地方人大对检察机关的监督需具备严格的规范性与程序性。

【关键词】地方人大；监督；检察机关；国家属性；界限【写作年份】2011年【正文】检察制度是我国司法制度的重要内容，涉及不同国家机关之间的相互关系。

根据宪法规定与权力运行的一般规律，作为国家法律监督者的检察机关的权力也需要被监督，但人大及其常委会如何监督“监督者”一直是实践中的难题。

2001年7月27日，河南省第九届人大常委会第二十三次会议通过了《关于进一步加强检察机关法律监督的决定》。

截止2010年12月中旬，河南、北京、四川、湖北、辽宁、上海、黑龙江、江西、山东、宁夏、山西、福建、浙江、广东、云南、西藏、陕西、甘肃、内蒙古、湖南等20个省级人大常委会出台了类似的《决议》或《决定》。

这些规定拓展了人大监督方式，并且在某种意义上强化了人大监督的规范性。

尽管不同地方的《决定》或《决议》在具体监督方式上存在着一定差异，但总体背景与理念是相同的，提出了地方人大监督和支持检察机关法律监督方面值得探讨的新课题。

一、检察机关的国家属性（一）宪法上的“国家的法律监督机关”1954年宪法并未对检察机关的属性作出明确界定，直到1982年宪法才有了明确的表述。

现行宪法第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。

”检察机关的“国家性”表明了它是代表国家，并以国家的名义对法律的实施和遵守进行监督的。

[1]我国是单一制国家，采取明显有别于联邦制国家的分权形式，各级人民检察院都是国家的检察院，而非地方的检察院，检察机关行使权力代表了国家的意志，而非任何地方、团体或个人的意志。

虽然宪法中规定了地方各级人民检察院检察长由地方各级人大选举产生，地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关负责，但这并不意味着检察院行使职权就代表了地方的利益或意志，法律监督权更不能理解为地方固有的权力，它是国家权力统一体系的组成部分，履行着维护国家法制统一的基本职责。

从宪法解释学角度看，在宪法文本中，法律监督机关前面加“的”字，可以理解是为了突出强调检察机关的国家属性。

在宪法上，地方人民检察院向地方人大及其常委会负责，可以解释为制宪者或者修宪者通过宪法将组织地方各级人民检察院的权力委托给了地方各级人大具体行使，是宪法委托的产物。

另外，检察机关的国家性还体现在检察机关行使职权应以是否损害国家利益为标准，只有发生了危害国家利益的行为，检察机关才予以监督。

由于在实践中，有些人只看到检察长、副检察长“由地方人大选举产生”的一面，并由此认为地方各级人民检察院具有“地方性”，而忽略了其国家性的有效维护和体现，甚至有些地方出现了因行政干预导致的地方保护主义等现象。

在司法实践中，检察权的行使受到行政权干预比较严重，存在着比较普遍的地方化倾向。

因此，以宪法为基础，正确认识检察机关的国家属性是分析《决定》或《决议》性质与功能的基本前提。

（二）检察机关国家属性的保障机制确立检察机关的国家属性是中国特色社会主义宪政体制的基本要求，需要通过不同的机制予以保障。

1978年宪法第43条规定，最高人民检察院监督地方各级人民检察院和专门人民检察院的检察工作，上级人民检察院监督下级人民检察院的检察工作。

但是，1979年，全国人大修改宪法，同时对1954年制定的《人民检察院组织法》作出较大的修改对其修改的背景，彭真同志曾做了如下说明：第一，确定检察院的性质是国家的法律监督机关。

列宁在十月革命后，曾坚持检察机关的职权是维护国家法制的统一。

我们的检察院组织法运用列宁这一指导思想，结合我们的情况，规定：（1）检察院“独立行使检察权，不受其他行政机关、团体和个人的干涉”。

（2）地方各级人民检察院检察长由地方各级人民代表大会民主选举产生，并报上级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准。

省、自治区、直辖市的人民检察院检察长、副检察长、检察委员会委员，在本级人民代表大会或它的常务委员会选举产生或任命以后，都要报经最高人民检察院检察长提请全国人民代表大会常务委员会批准。

（3）各级人民检察院都设立检察委员会，实行民主集中制，讨论决定重大案件和其它重大问题。

第二，把检察院上下级关系由原来的监督关系改为领导关系，地方各级人民检察院对同级人民代表大会和它的常务委员会负责并报告工作，同时受上级人民检察院领导，以保证检察院对全国实行统一的法律监督。

[2]在1983年局部修改《人民检察院组织法》时，虽然只修改了四个条文，却有两条直接涉及检察长任免程序的变革，分别将“省、自治区、直辖市人民检察院检察长、副检察长和检察委员会委员的任免，须报最高人民检察院检察长提请全国人民代表大会常务委员会批准”修改为“省、自治区、直辖市人民检察院检察长的任免，须报最高人民检察院检察长提请全国人民代表大会常务委员会批准”。

将“自治州、省辖市、县、市、市辖区人民检察院检察长、副检察长和检察委员会委员的任免，须报省、自治区、直辖市人民检察院检察长提请本级人民代表大会常务委员会批准”修改为“自治州、省辖市、县、市、市辖区人民检察院检察长的任免，须报上一级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准”。

[3]上述修改背景均表明，立法者在修改相关法律时，力图让检察机关摆脱地方的不当干预，确保检察权功能的充分发挥。

上一级人大常委会的批准检察长人选就是其在人事上的重要保障措施。

二、地方人大监督检察机关的规范依据与形式（一）检察机关领导体制的变迁1949年，根据最高人民警察署试行组织条例，全国各级检察署只受最高人民警察署和上级检察署的指挥，其工作不受地方国家机关的干涉。

但由于当时地方各级人民检察机关尚未普遍建立，事实上难以试行垂直领导。

故1951年通过的各级人民检察署组织通则改变为双重领导，即地方各级人民检察署既受上级人民检察署的领导，又受同级人民政府委员会的领导。

[4]根据1954年宪法，我国检察机关改为垂直领导体制，地方检察机关的工作不受地方的干预，地方检察机关的人选也不由地方人大决定，地方检察机关也无须向地方人大负责。

1954年宪法第81条规定：地方各级人民检察院和专门人民检察院在上级人民检察院的领导下，并且一律在最高人民检察院的统一领导下，进行工作。

1978年五届人大一次会议在重新设置检察机关的同时，改1954年宪法所规定的“垂直领导体制”为“监督关系”。

1978年宪法第43条规定：最高人民检察院监督地方各级人民检察院和专门人民检察院的检察工作，上级人民检察院监督下级人民检察院的检察工作。

这种新的体制虽然“强调了地方领导的原则，但由于检察机关之间没有领导关系，因为不利于地方各级检察机关开展工作，有碍于依法独立行使检察权和维护国家法制的统一”。

[5]因此1979年修改宪法时，将检察机关的体制改为既接受上级机关的领导，又接受同级人大的监督。

1979年宪法修改确定的检察机关领导体制为1982年宪法所确认。

1982年宪法第133条规定，“最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。

地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责”。

1983年，六届全国人大常委会修改《人民检察院组织法》，规定除各级检察长的任免须由上一级检察长提请同级人大常委会批准外，其他检察人员的任免均由本级人大常委会决定，不再上报批准。

这一决定权也包含着对被提名的检察人员之前工作的一定监督。

（二）地方人大监督检察机关的全面确立1954 年宪法在规定法院对同级人大负责并报告工作的同时，却没有规定检察院向同级人大负责并报告工作。

但检察院向人大负责并报告工作是为1954年宪法所肯定的，只是根据当时的检察体制而没有规定所有检察院均向同级人大负责并报告工作。

该宪法第84条规定：“最高人民检察院对全国人民代表大会负责并报告工作；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作”。

1978年宪法第43条第3款规定：“最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。

地方各级人民检察院对本级人民代表大会负责并报告工作”。

1979年组织法对此作了修改--在总则中规定“最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。

地方各级人民检察院对本级人民代表大会和本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。

”这就表明我国实行的是人民代表大会制度，而不是西方的三权分立。

检察机关由人民代表大会产生，并对它负责，受它监督。

（三）地方人大监督检察机关的基本方式依据《宪法》及有关法律的规定，人大对检察机关的监督主要有几种形式：第一，听取工作报告，这是各级人大监督检察机关的主要方式。

但是在现行《宪法》第133条只是规定最高人民检察院对全国人大及其常委会负责，地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关负责，而没有具体规定报告工作制度。

听取工作报告的合法性源于《各级人民代表大会常务委员会监督法》、《人民检察院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律。

必要时，人大可就检察机关的工作报告作出地方人大监督检察机关的合理界限决议。

[6]第二，询问和质询。

地方各级人民代表大会举行会议的时候，代表十人以上联名可以书面提出对本级人民检察院的质询案。

在常务委员会会议期间，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会常务委员会组成人员五人以上联名，县级的人民代表大会常务委员会组成人员三人以上联名，可以向常务委员会书面提出对本级人民检察院的质询案。

各级人大常委会审议议案和有关报告时，检察院应当派有关负责人到会，听取意见，回答询问。

第三，人事监督。

检察机关的主要组成人员均由人大或者人大常委会选举或任免。

第四，各级人大及其常委会还可以组织关于特定问题的调查委员会，这是一种特殊的监督方式。

除了上述宪法与法律明确规定的监督方式之外，各级人大在实践中还不断探索新的监督方式。

三、地方人大监督检察机关的界限（一）人大监督检察机关的一般界限监督的集体性。

人大的监督权属于集体性权力，它不同于政府首长的权力，也不同于人大代表的权利。

也就是说，人大是集体行使职权。

不管是人大常委会主任、副主任，还是委员，都是一人一票一权，按多数人的意见作出决定。

应当避免将人大监督变成个人监督，避免人大领导审批案件或代表、委员以个人身份影响案件。