战略环境影响评价

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小组成员：齐圣丹、冷颖、潘亚飞 2012-05-01 [键入文字] [键入文字] [战略环境影响评价]

页 2 ，共11 页 战略环境影响评价 摘要：战略环境影响评价( SEA)在我国是一个全新的课题, 尚处于起步阶段, 本文旨在从战略环境影响评价的起源与发展及开展的目的、重要性及特点等方面进行阐述,并分析SEA 与可持续发展的关系问题，并结合国内外的开展情况剖析现阶段我国战略环境影响评价在立法、指标体系和公众参与等方面存在的缺陷与不足, 并提出了解决问题的对策。之后, 提出了未来我国实施战略环境影响评价的基本框架, 包括SEA的实施主体、评价对象、评价范围及评价因子、评价方法, 为我国后阶段结合中国现实国情开展SEA工作提供参考, 为科学决策提供一个有效的工具,以促进社会、经济、环境的可持续性发展。

关键词：战略、环境影响评价、程序和方法、评价因素及因子、可持续发展、问题及对策、实施框架

1 战略环境影响评价简介： 1.1 战略环境影响评价的概念 战略环境影响评价是指对政策、规划、计划及其替代方案的环境影响进行规范、系统、综合的评价过程, 即环境影响评价( EIA) 是在政策、计划、规划层次上及早地协调环境与发展关系的决策和规划手段。SEA 在应用上主要表现为3 种形式: 区域SEA、部门SEA 和“间接”SEA。区域SEA 的评价对象主要是区域规划、城市规划、小区规划、乡村规划和开发区规划等; 部门SEA 的评价对象包括废物处置、供水、农业、林业、矿业开采、能源开发、娱乐设施、交通以及工业建筑等; “间接”SEA 的评价对象主要是科学与技术政策、财政政策和法律规定等[1]。 1.2 起源与发展 战略环境评价( Strategic Environmental Assessment,简称SEA) 的概念最早出现在1969 年美国《国家环境政策法》(NEPA) 中。这个法案明确要求“所有的联邦政府和机构对那些可能显著影响人类环境质量的法规和其他主要联邦行动的建议都必须准备一份详细的关于环境影响的报告( EIS) ”, 其中就有对政策、规划等进行环境评价的要求。作为一个完整的定义, 战略环境评价是由英国的Lee 和Walsh 等几位学者在20 世纪80 年代末提出的, 同时期在国际上有多种术语与SEA 相应, 如: 政策环境影响评价、规划环境影响评价、区域环境影响评价、环境积累影响评价、政府建议环境影响评价等[1]。 自从1 9 7 9 年环境影响评价制度在我国建立以来, 它在协调经济发展和环境保护关系方面发挥了重要作用。但是, 长期以来它一直主要应用于较低级的项目层次, 因而不仅不能有效地处理多个项目的累积、间接和协同的影响, 而且受到有关发展战略的严重制约。换句话说, 如果战略的本质是对环境有害的, 那么项目环境影响评价很难从根本上有效地阻止对环境的破坏。所以说还有许多项目环境影响评价不能解决的问题, 仅对项目进行环境影响评价是不够的。而发展战略是长远的、决定性的, 它的正确与否实际上就已经决定了一项事业或行动的成败。所以, 为了能在发展的早期, 从根本上防止人为的环境污染与破坏, 必须对发展战略进行环境影响评价[2]。

2 战略影响评价的特点[1]、[3] ( 1) 在决策中更好地考虑了环境与可持续发展能力的结合，能比项目EIA 提出更好的[键入文字] [键入文字] [战略环境影响评价] 页 3 ，共11 页 预防性措施。 ( 2) 提供比项目EIA 更多的可能的对累计的、间接的、协同的、次生的、时间上拥挤的、空间上拥挤的、长期的和滞后的影响进行评价, 比项目EIA 更有可能提出区域及全球性的影响。 ( 3) 能够提高人群活动潜在的环境意识。 ( 4) 有利于防止代价昂贵的决策错误。 ( 5) 能够为其他环境问题将来的政策、计划、规划提供有益的信息。 (6) 能够为投资者提供确定的事实, 并能使项目更快进行以及提供一种更有效、多层次、新式的评价方法。[1] (7) 在SEIA 中, 某些政策草案( 例如中央政府的预算草案细则) 、计划和规划内容在批准通过之前, 要公开征求公众意见可能会太敏感,也就是说, SEIA 阶段比PEIA 阶段具有更高的机密性和不可确定性. (8) SEIA 跨边界性的特点使其能综合考虑环境和发展, 并通过跨部门合作, 实现在不同目标之间的磋商和权衡。 ( 9) 在决策有较大弹性的早期阶段, 充分考虑所有的替代方案。 但是, 需要指出的是, 进行战略环境影响评价并不是要取代现行的项目环境影响评价, 而只是把环境影响评价应用到以前没有涉及到的更高级的战略中去, 并建立一个理想的框架, 使各个层次的环境影响评价在其中有效地进行。

3 实施战略环境影响评价的意义和重要性[3] 3.1 战略环境影响评价是环境影响评价制度发展的必然 随着研究和应用的深入, 大量的理论和实践表明, 在保护环境方面还有许多项目环境影响评价PEIA 不能解决的问题, 为了更好地保护环境和资源, 有必要建立和开展SEIA。 1) 项目环境影响评价总是在发展战略实施以后对单个项目进行评价, 而不是在决策过程中对发展战略进行反应󰀀因此, 它不能改变战略, 只能帮助确定是否接受或者拒绝接受一些具体的项目计划󰀀而SEIA则采取积极的方法, 即在制定发展战略的过程中就充分考虑与环境有关的各种问题, 并对发展战略进行不断的选择和调整󰀀因此, 它能及早预测和防止可能出现的各种问题, 并对发展战略进行不断的选择和调整󰀀并制定出最佳战略, 实现既发展经济又保护环境的目标。 2) 项目环境影响评价不能及时恰当的考虑替代方案󰀀这一方面是因为缺乏相关的指南和在环境影响评价立法中对替代方案强调很少󰀀如在我国的环境影响评价技术导则中就不要求讨论项目的替代方案󰀀另一方面是因为当进行环境影响评价时, 许多情况下一个项目计划已经规定得特别严格, 没有可能再做修改了󰀀而SEIA能够在决策的早期阶段就对所有的替代方案进行充分的选择和评估。 3.2 战略环境影响评价是保证可持续发展的重要手段󰀀 著名的布伦特兰报告在提出可持续发展思想的同时, 强调应该把环境影响评价的重点转移到环境影响的政策源头, 并对政策和计划实施更广泛的评价, 特别是对那些具有重要环境影响的宏观经济、金融等重要决策󰀀当前, 实现可持续发展是世界各国的主要发展目标, 而实现可持续发展的一个首要关键就是要制定可持续发展的战略和政策, 要使制定和实施的每一项战略决策都体现可持续性, 这就要求在战略决策过程中对所有的战略选择进行系统全面的评估, 其中一个很重要的内[键入文字] [键入文字] [战略环境影响评价] 页 4 ，共11 页 容就是要分析各种战略选择的环境影响, 即需要进行SEIA󰀀而SEIA要求不仅要进行传统的针对建设项目的环境影响评价, 而且更重要的是要建立一个系统, 使各种层次的环境影响评价都能在这一系统中有效地进行。 3.3 作用与地位󰀀 SEIA是一种较高层次的决策手段和规划手段，作为决策手段。由于考虑了可持续发展的原则，SEIA比PEIA显得积极主动，PEIA则由于较少地考虑项目的选址和多个替代方案、较多地考虑项目的环保措施而显得消极被动。作为规划手段，SEIA为区域开发环境规划提供依据。SEIA作为一项预测性与参与性的环境管理手段，首先必须具备为决策服务的预测评价功能，然后才能发挥其优选可持续发展替代方案的规划控制功能。 4 战略环境影响评价程序和技术方法[3]、[1] 4.1 SEIA的主要程序是: 1) 筛选确定在该规划阶段是否需要进行正式的SEIA; 2) 确定SEIA的范围与深度; 3) 进行SEIA, 并根据SEIA的结果对行动计划进行修改( 如有必要的话) ; 4) 编制SEIA报告, 并递交给主管部门进行审批; 5) 听取公众意见; 6) 主管部门根据SEIA报告结论、公众意见和专家咨询意见进行决策; 7) 监督实施、并考虑对下一阶段进行进一步的SEIA或PEIA。 从程序上看，SEIA包含了PEIA的基本内容，二者的侧重点明显不同，评价深度也不同。SEIA是环境影响评价原则在政策、规划和计划层次上的应用, 重点是从环境承载力的角度论证战略决策的可行性; 而PEIA则重点在于评价项目的环境影响, 并提出对策措施来减轻负面影响。 4.2 技术方法 英国政府就战略环境评价进行了多方面的尝试,就数量而言居世界首位。它的特点是避免了必须建立适应各个政策、规划、计划层次的SEA 体系的问题,而是对政策、计划、规划其中的一个层次进行了重点战略环境评价, 其SEA 的质量高, 报告书简洁( 一般20 ～50 页) , 并且费用相对低, 但对于它是否属于完全意义上的SEA 是有争议的。由于SEA 的目标与项目EIA 的基本一致, 在内容上有许多与项目EIA 的相同, 可以借鉴项目EIA 的方法, 借鉴国内外经验和一些研究, 来完善SEA 的工作技术方法。SEA 的技术方法大体分以下两大类: 一类是已用于项目EIA 的方法, 如影响识别、现状分析和多源污染影响预测的方法可以通过修整后用于SEA; 另一类是政策研究与规划分析的方法, 如方案模拟分析、区域预测与投入产出技术、选址与适宜度分析、地理信息系统GIS、系统模拟、政策与计划评估技术等修改后也可用于SEA。从战略环境评价的基本程序和过程中介绍SEA 的主要技术方法见表1 。