公共行政学的发展及中国的研究历程

.公共管理与行政管理基础理论.

行政管理学的演进（发展历程）

一、早期行政管理思想

中国古代行政管理思想，如唐代吴兢的《贞观政要》，宋代司马光的《资治通鉴》和明末清初王夫之的《续通鉴论》。西方：古希腊柏拉图《理想国》，亚里士多德《政治学》；古罗马谢雪卢《共和国》；文艺复兴时期意大利政治家马基雅弗利《君主论》，法国让·布丹《共和六论》；近代英国洛克《政府论》，法国孟德斯鸠《论法的精神》，卢梭《社会契约论》。

二、行政管理学的产生

一）产生历程

①1845年，法国科学家M·A·安培曾设想建立一门专门管理国家的科学，有人认为这是行政学产生的胚芽；② 1865-1868年，德国学者斯坦因在发表的七卷本《行政学》中，首次从行政法的角度使用“行政学”一词；③美国开国之初，“行政天才”汉密尔顿就很重视政府行政问题，他指出“决定行政管理是否完善的首要因素是行政部门的强而有力”，而“使行政部门强而有力，所需要的因素是：第一、统一；第二稳定；第三，充分的法律支持；第四，足够的权力。”

④1887年，曾任普林斯顿大学校长和美国第28届总统的伍德罗威尔逊在美国哥伦比亚大学《政治学季刊》上发表《行政学之研究》一文，主张政治与行政分离，第一次明确提出应把行政管理作为一门独立学科来研究，从而开行政学理论研究之先河。⑤1900年，曾任美国霍普金斯大学校长的古德诺发表《政治与行政》一书，扬弃了传统的立法、司法、行政三分法，明确指出“政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。”标志着这行政学从政治学中正式分离出来。⑥1926年，怀特出版《行政学概论》一书；1927年，魏洛比发表《行政学原理》1；1928年，费富纳发表《行政学》一书。这三大行政学教科书的发表标志着行政学理论体系的形成。⑦1930年，国际行政科学学会在西班牙首都马德里成立。

二）产生的理论基础和实践基础

行政学的产生有其自身的理论基础和实践基础：行政学产生的理论基础：①西方近代政治学说，尤其是国家学说。——行政权力、行政责任、行政伦理、行政职能。②君主制时代的德、奥两国的官房学（计臣学）。——公共财政学。③普鲁士的任官制度和英国文官制度。——人事行政学。④西方资产阶级革命时代兴起的行政法学。——依法行政。

行政学产生实践基础：①行政国家的出现提出了行政学研究的要求。19世纪末-20世纪初，西方（欧美）主要国家完成了产业革命；工业生产取代手工劳动，生产力迅速发展，人口向城市1在丁煌所着《西方行政学说史》中指出，怀特1926年出版《行政学导论》一书；魏洛比1927年发表《公共行政原理》。

集中；城市政府行政机构和行政人员激增，职能扩张、权力扩大，由传统的“守夜人”变成积极干预社会生活的“行政国家”。②美国的文官制度的改革经验是行政学产生的直接原因。1883年，美国确立了功绩制为主要内容的近代文官制度，把立法和政治决策的权力归结为政党或政务类公务员的行为和活动，而把执行法律和政治决策作为常任行政官员（文官）的职责。

三、国内关于行政学历史演进的划分方法

自威尔逊提出建立行政学的主张之后，行政学经历了若干发展阶段，迄今为止，已经形成为一门日渐成熟的学科。关于行政学的发展阶段，国内外的行政学者认识不近相同，因而他们的划分方法也有所差异。归纳起来，大致有以下几种划分方法：

一）西方一般管理（经济管理和企业管理）思想的演变

美国着名管理学家雷恩把管理思想史的演变分为三个时代：（1）科学管理时代（19世纪末——20世纪初），（2）社会人时代（20世纪20年代开始），（3）当前时代（第二次世界大战以后）。二）国内学者对行政学的划分法

1.二阶段划分法: 王沪宁把行政学的演变分为二个时代：二次世界大战前的前期阶段（科学管理阶段），二次世界大战后的后期阶段（行为科学阶段）。（《行政生态分析》）。第二次世界大战之后，行政发展和行政改革已经成为一种席卷全球的历史潮流。

2.三阶段划分法。

链接：西方一般管理（经济管理和企业管理）思想的演变。

美国着名管理学家雷恩把管理思想史的演变分为三个时代：（1）科学管理时代（19世纪末——20世纪初），（2）社会人时代（20世纪20年代开始），（3）当前时代（第二次世界大战以后）。

台湾学者张润书把行政学的演变分为三个时代：（1）传统理论时期（X理论时期，1900-1930，1898年泰勒开始在贝瑟利恩钢铁公司进行时间研究，1932霍桑实验第二回合结束），（2）行为科学时期（Y理论时期，1930-1960，1961年孔兹发表《管理理论丛林》），（3）系统理论时期（权变理论时期，1960至今）。

《哈佛行政管理全集》（上册）（中国社会科学出版社，1985年版）把行政学的演变分为三个时代：传统的行政管理阶段（1900-1930），人性的行政管理阶段（1930-1960），系统权变的行政管理阶段（1960年以后）。

小结：上述两种划分方法完全安一致，仅称呼不同而异。

中山大学夏书章教授把行政学的演变分为三个时代：（1）形成阶段——传统管理时期[19世纪末(1887/1900）—20世纪20年代， 1898年泰勒开始在贝瑟利恩钢铁公司进行时间研究，1911年泰勒发表《科学管理原理》，1915年科学管理理论形成，1915年－1925年古典组织理论形成]，

（2）成长阶段——科学管理时期（20世纪20年代以后，1924－1927第一回合霍桑实验；1927－1932年第二回合霍桑实验），（3）科学化阶段——现代化管理时期（始于本世纪40年代，1945年现代管理理论丛林, 961年孔兹发表《管理理论丛林》）。

张润书与夏书章的划分方法，主要是参照西方经济管理思想和企业管理思想的演变过程进行划分的。

3.行政学四阶段划分法:牛凯、毕洪海在《论行政的演进及其对行政法的影响》一文中指出，从历史发展看，行政的发展演变经历了早期社会行政、国家行政、公共行政和社会行政四个发展阶段。

4.张国庆对行政学的划分法:北京大学张国庆教授依据新学派的创立、新理论的形成、新的研究方法的提出为主要划分标准，把行政学的演变分为五个时代：（1）早期行政研究时期（1887：威尔逊—1911：泰勒），（2）传统行政研究时期（1911—1933：霍桑实验），（3）修正行政研究时期（1933—1960：1961年孔兹发表《管理理论丛林》），（4）整合行政研究时期（1960年以来：1961年孔兹发表《管理理论丛林》）重建或革新行政研究时期（20世纪80年代—90年代以来）。

5.五阶段划分法:为了便于较为系统地了解公共行政学产生和发展地全貌，体会公共行政学思想中的连续性并从历史联系的方面加以考察，人民大学校长助理彭和平将西方公共行政学的产生和发展分为①早期研究时期（19世纪末－20世纪初：19世纪末：1887/1900；1898年泰勒开始在贝瑟利恩钢铁公司进行时间研究，20世纪初：1911年泰勒发表《科学管理原理》，1915年科学管理理论形成，1915年－1925年古典组织理论形成），实际上就是1887年－1915年；②两次世界大战期间（1917年－1945年），③第二次世界大战战后时期(（1946年：1945年现代管理理论丛林－1959年），以1946年西蒙的《行政管理格言》开始；④20世纪60年代至70年代（1961年孔兹发表《管理理论丛林》——1968：新公共行政）和⑤20世纪80年代以来（1978：新公共管理：政府再造）。

6.六阶段划分法:武汉大学丁煌教授根据美国学者杰伊·M·沙夫利兹和阿尔伯特·C·海德以及德怀特·沃尔多等人划分行政学的标准，将行政学的演变分为六个时代：（1）西方行政学的提出与创立（1887—1918：1919马克斯.韦伯的“官僚制”理论提出为止），（2）西方行政学的正统时期（1919—1941：马克斯.韦伯的“官僚制”理论——巴纳德的系统行政组织理论），（3）西方行政学的批评与转变时期（1941—1959：巴纳德的系统行政组织理论——德罗尔的政策科学思想），（4）西方行政学的应用与发展时期（20世纪60年代：德罗尔的政策科学——弗雷德里克森为代表的新公共行政开始），（5）西方行政学的挑战与创立时期（20世纪70年代：弗雷德里克森为代表的新公共行政开始），（6）西方行政学的总结与探索时期（20世纪80年代：布坎南，

奥斯本，登哈特）。

三）总结：不同划分法的结论——六阶段划分法。

综合上述几种归类方法的基础上，依据新学派的创立、新理论的形成、新的研究方法的提出为主要划分标准，可以将公共行政的发展历程归纳为以下六个阶段：1.早期行政研究时期（1887—1911）（产生、形成阶段），2. “科学管理Scientific Management”（1911—1933）（X理论时期，传统行政研究时期），3.修正行政研究时期（1933—1960）（行为科学时期、Y理论时期），4.整合行政研究时期（1960-1978）（现代管理理论丛林时期），5.重建或革新行政研究时期（20世纪70年代末—80年代初）。公共行政理论的新发展——新公共管理，6.20世纪90年代以来，公共行政的再发展——重新定义公共行政、重塑政府、治道变革、重视制高点。

四、行政学的历史演进：从传统公共行政到新公共管理

如果以这门学科追求的目标和研究方法为依据，我们可以进一步将其简化为三个阶段：传统公共行政时期，新公共行政时期，新公共管理时期。

一）传统公共行政时期（1887－1960）

1.形成时间:19世纪末20世纪初

早期行政研究时期（1887—1911）（产生、形成阶段），传统行政研究时期（1911—1933）（X 理论时期，“科学管理Scientific Management”），修正行政研究时期（1933—1960）（行为科学时期、Y理论时期）

2.理论基础：

1）早期行政研究时期（1887—1911）（产生、形成阶段）：威尔逊与古德诺的政治与行政二分说

①威尔逊：1887年，威尔逊发表《行政学之研究》一文，标志着行政管理学概念上的行政学正式产生。（行政学一词是由德国学者斯坦因首次提出的，他于1865年——1868年发表七卷本的《行政学》着作，但他当时主要是从行政法的意义上使用“行政学”一词的）其观点：（1）批判了当时美国的民主政治体制问题(清谈、迟缓、彼此牵制以及行为无力等现象)；（2）主张重新认识权力和授权（认为如果对权力控制和使用得当，那么集中的权利能更好地为国民造福，这种权力越大越好）；（3）应把重点放到行政管理之上（事实上，执行一部法律往往比制定一部法律要困难得多）；（4）要恢弘政治的功能，必须提高行政效率；（5）从结构上否定三权分立，提出政治行政二分法（认为国家权力主要掌握在一会与行政部门手里）。（6）良好政府的两大支柱：政务官和文官。

资料：威尔逊美国着名政治学家、行政学家、历史学家、教育家、改革家和政治家。曾任美国普林斯顿大学校长，美国28届总统（1913年）。

袁世凯篡权，威尔逊发来贺电

德国学者布隆赤里在威尔逊之前就提出政治与行政相分离的观点。布隆赤里认为，“政治是‘在重大而且带普遍性的事项’方面的国家活动，而另一方面，‘行政管理’则是‘国家在个别和细微事项’方面的活动”。

②古德诺：1900年，古德诺发表《政治与行政：对政府的研究》一书。其观点：（1）三权分立不符合民主国家的实际，因为民主国家的主要职能只有政治与行政两种。（2）政治是国家意志的表现，是民意的表现和政策的决定，是由议会掌握的制定法律和政策以表达国家意志的权力。行政是国家意志的执行，是民意的执行和政策的执行，是由行政部门掌握的执行法律和政策的权力。（3）行政学不研究政治问题，而研究行政效率、使用方法或技术标准。（4）为了提高行政效率，最好政治排除在行政之外，政府官员区分为政务官和常务官，并规定常务官在政治上保持中立。

资料：古德诺美国着名政治学家、行政学家，曾任美国哥伦比亚大学教授，美国政治学会第一任主任，1913—1914年曾在北京担任袁世凯的宪法顾问、政治顾问，旋因撰写《共和与君主论》（1914年），鼓吹帝制而卷入中国政治旋涡，并因此身负骂名。

③马克斯·韦伯的官僚制理论：马克斯.韦伯的官僚制组织理论：（1）三种组织中的三种权力基础。（2）官僚制的含义。官僚制是指一种以分部——分层、集权——统一、指挥——服从等为特征的组织形态，亦即现代社会实施的合法、合理组织（丁煌）。官僚制是一种制度严格、层级分明、权责清晰的组织（彭和平）。目前，许多人改用“科层制”一词取代了官僚制。（3）官僚制组织的特征：1.合理分工，2.层级节制的权力体系，3.依照规程办事的运作机制，4.形成正规的决策文书，5.组织管理的非人格化，6.适应工作需要的专业培训机制，7.合理合法的人事行政制度。（4）官僚制的优点：严密性、合理性、稳定性、普适性。缺点：压抑人的积极性和创造精神，丧失自我，管理变成了目的本身。

2）传统行政研究时期（1911—1933）（X理论时期，“科学管理Scientific Management”）

①“科学管理之父”——泰罗：1911年，泰罗发表了《科学管理原理》。科学管理原理的主要内容是：（1）科学管理的中心问题是提高生产效率；（在他看来，人的劳动生产率的巨大增长标志着文明国家和不文明国家的区别，标志着人类社会的进步。现在人们比几千年前的国王吃得好，穿得好，而且更舒服——搬运生铁块实验）（2）为了提高生产率选择一流的工人（铁铲实验）；（3）要使工人掌握标准化的操作方法，使用标准化的工具、机器和材料，并使起环境标准化（金属切削实验）；（4）实行刺激性工资报酬制度（差别计件制）；（5）工人和雇主都必须进行一次“精神革命”（把饼做大，把蛋糕做大）；（6）把计划职能同执行职能分开，变原来的经验工作方法为

科学工作方法（管理当局与工人比为1：3）；（7）实行职能工长制；（8）例外原则（所谓例外原则，就是高级管理人员把一般的日常事务授权给下级管理人员去处理，而自己只保留对例外事项（重大事项）的决策和监督权限。（讨论：事必躬亲的领导不一定是好领导）

②“古典组织理论之父”——亨利.法约尔：1916年，亨利.法约尔发表了《工业管理与一般管理》。（1）何谓“一般管理”？法约尔认为他的管理理论不仅适用于公私企业，同时也适用于军政机关和宗教组织。（2）经营和管理。经营是指导或引导一个组织趋向一个目标（船长驾驶一只船，经理经营一个公司，政府首脑管理一个国家）。经营包括六种活动：计划、商业、财务、安全、管理以及会计活动。管理就是计划、组织、协调、指挥和控制。（3）法约尔组织原则：15名工人需要1名管理人员，往上各级则均以4：1的比例为基础。如60人需4个管理人员和1个上司；管理幅度和层次问题。（4）管理14原则。（法约尔天桥/跳板）。

行政学早期三杰：A.1926年，美国人L.D.怀特《行政学导论》，全美第一本行政学教科书。

B.1927年，美国人W.F.魏劳毕（W.F. Willoughby）《行政学原理》。

C.1930年，美国人J.M.费富纳（Jnhn M.Pfiffner）《行政学》。

3）修正行政研究时期（1933—1960）（行为科学时期、Y理论时期）：

①霍桑实验：1927.11－1927.5；1927—1932年，美国哈佛大学教授梅奥、罗特利斯伯格、及怀特赫德等人在美国西方电气公司连续五年进行新的实验，通过对组织中的人的行为的实证性研究，他们认为，对人格的尊重、参与、情绪发泄、社会平衡、士气、非正式群体是组织管理过程中的决定因素。霍桑实验包括四个阶段：1）继电器装配实验和韵目剥离实验车间照明实验（照明实验）——员工被尊重。2）继电器装配实验（福利实验）。——人际关系比福利更重要。3）访谈计划（访谈实验）——士气与劳动生产率有密切的关系。4）继电器绕线机组实验（群体实验）——非正式组织。

②马斯洛的人类需求层次理论：A.H.马斯洛（Abraham H.Maslow,1908-1970），需要层次理论；《人类动机理论》（ A Theory of Human Motivation Psychological Review）,1943年。

行为科学（新社会科学）：1949 年，美国芝加哥大学在美国福特基金会资助下，进行“个人行为与人群关系”的研究计划。这个计划简称行为科学（新社会科学）。

③赫兹伯格的激励——保健因素

双因素理论也称激励——保健因素理论，是美国的行为科学家弗雷德里克·赫茨伯格（Fredrick Herzberg）提出来的。50年代末期，美国心理学家赫茨伯格在企业调查中发现，职工感到不满意的因素大多与工作环境或工作关系有关。这些因素的改善可以预防或消除职工的不满，但不能直接起到激励的作用，故称为保健因素。属于保健因素的有公司政策与管理、监督、

工作条件、人际关系、薪金、地位、工作安定等。与此相反，使职工感到满意的因素主要与工作内容或工作成果有关，这些因素的改善可以使职工获得满足感，产生强大而持久的激励作用，所以称为激励因素。这是那些能满足个人自我实现需要的因素，包括：成就、赏识、挑战性的工作、增加的工作责任，以及成长和发展的机会。

④麦格雷戈的X-Y理论

美国着名行为科学家、管理学家道格拉斯?麦格雷戈在其代表作《企业的人性方面》中提出了着名的X理论-Y理论。麦格雷戈归纳了基于对人性的不同看法而形成的两种理论。他认为,传统理论是以对人性的错误看法为基础的,这种理论把人看作天性厌恶工作，逃避责任,不诚实和愚蠢等。因此，为了提高劳动生产效率，就必须采取强制、监督、惩罚的方法。麦格雷戈把这种理论称之为“X” 理论。与之相对的是“Y”理论，其基本观点是：人并不是被动的，人的行为受动机支配，只要创造一定的条件,他们会视工作为一种得到满足的因素，就能主动把工作干好。因此，对工作过程中存在的问题，应从管理上找原因,排除职工积极性发挥的障碍。麦格雷戈把这种理论称之为“Y”理论。他认为“X”理论是一种过时的理论，只有“Y”理论才能保证管理的成功。

X理论：（1）员工天生不喜欢工作，只要可能，就会逃避工作。（2）由于员工不喜欢工作，因此必须对他们采取强制的措施或惩罚的办法，迫使他们去实现组织的目标。（3）员工只要有可能就会逃避责任，安于现状。（4）大多数员工喜欢安逸，没有雄心壮志。

Y理论：（1）员工视工作如休息、娱乐一般自然。（2）如果员工对某项工作做出承诺，他们会进行自我指导和自我控制，以完成任务。（3）一般而言，每个人不仅能够承担责任，而且会主动寻求承担责任。（4）绝大多数人都具备做出正确决策的能力，而不仅仅管理者具备这一能力。

3.特点：强调管理中组织结构、活动原则、影响因素等，注重组织与管理的静态方面而忽视了政策制定中人的社会性及环境因素。

4.对传统公共行政的批判：①采取了一种形式主义或静态的研究方法，只注重对官僚体制（正式政府组织机构）的分析，忽视了对行政行为及行政管理过程的研究；②它将政治与行政（即政策的制定与政策的执行）绝然分开，忽视了政策制定以及政治因素的地位与作用；③它将丰富多彩的行政管理现象及过程仅仅抽象为若干原理或原则；④效率的标准则被不恰当地过分推崇（价值因素以及公平与效率的关系问题被忽视）。

强调工具理性，沉溺于成本——效益分析，必然会越来越偏离它所应承载的社会价值，最终导致了“公共性”这个核心价值范畴的丧失，引起了从理论到实践的众叛亲离。

二）新公共行政时期（1960-20世纪80年代）

二战结束后，经济发展和科学技术的进步进入了一个新的时期，一方面是政府规模、结构、职能、作用进一步扩大，另一方面是行为科学、计算机科学的发展和系统论、星系论、控制论等新学科的兴起，促进了公共行政学领域研究的进一步深入。传统公共行政不仅受到来自行为科学的挑战，而且受到社会系统论、决策理论、政策科学等多方面的挑战。

1)整合行政研究时期（1960年以来）（现代管理理论丛林时期）

1.对传统科学管理和行为科学的否定：（系统论、权变论与生态行政学）系统论：

①1937年，奥地利生物学家贝塔朗菲(Luduig Von Bertalanffy )在美国芝加哥大学的一次讨论会上，首次正式使用了“一般系统理论”一词；这可以说是一般系统理论产生的标志。1968年，他出版了《一般系统理论的基础、发展和应用》一书，比较全面地阐述了他的动态开放系统理论；该书被西方学者认为是一般系统理论的经典着作。系统论整合了科学管理和行为科学的偏颇，用动态的、开放的、联系的思想和方法（系统论、权变论与生态行政学）取代之，倾向于“原则性”而非“技术性”。

②菲德勒的权变理论，“权宜通达，应付变化”：在承认系统论的基础上，否认存在“最佳”的管理理论和方法，一切取决于特定的时间、地点和条件。

链接：Fiedler理论是最早的权变理论，被广泛研究。 Fiedler的研究从领导者性格特征和行为习惯出发，总结出组织绩效受制于领导者个人心智导向及其他三个情景变量，即组织氛围、任务结构以及领导者权力地位。这一理论解释了组织绩效在上述三个变量两两作用下的不同结果，揭示了在不同变量情境下的有效领导风格。根据Fiedler理论，领导效能就是领导风格与领导者工作环境属性交互作用的结果。

③高斯和雷格斯的生态行政学：生态系统（ecological system）,政府和环境的互动（interactions）和动态平衡(dynamic equilibrium) 。A.约翰·高斯（John·M·Gaus）：最早用生态观点研究行政现象。他于1936年发表《美国社会与公共行政》，1947年发表《公共行政的政界》和《政府生态学》等文着。B. 弗雷德·雷格斯 (Fred ·W·Riggs) ：集生态研究之大成者。他于1957年出版《农业型与工业型行政模式》，1961年发表《生态行政学》。他把各国行政模式划分为：融合型(Fused Mode)的农业型行政模式；棱柱型(Prismatic Mode)的过渡行政模式；绕射型(Diffracted Mode)的工业型三类。这三种模式反映不同社会形态的发展水平，因而能够适用和解释现代工业社会、传统社会和开发中社会国家的行政现象。各国应结合国情选择。

2.丛林混战:以孔茨（Harold Koontz）发表于1961年的《管理理论丛林》一文起点。“丛林混战”，有关管理的术语、定义、假设漫天飞舞，造成了理论价值取向和价值标准的混乱，为整合各种理论，出现了系统理论（System Theory）和权变理论(Contingency Theory)。1980年，