行政学的发展

行政学的发展

任何一门社会科学的延绵与繁荣都离不开对人类恒常价值的考诘,公共行政学的发展也不可能避开对其核心价值———“公共性”的探讨。从概念内涵上看,“公共性”是指公共行政作为一种表征政府部门对社会公共事务的管理活动,其区别于一般管理的本质性特征。它集中体现在公共行政主体即政府部门的“公共性”,管理手段即公共权力的“公共性”,价值观即公平、正义、民主等价值的“公共性”,管理目标即公共利益的“公共性”等方面。公共行政思想史上历来存在着“宪政主义”和“管理主义”两种倾向,它们分别支配着西方公共行政理论发展的不同途径。“宪政主义”将公共行政视为政治体制和政治过程的一个组成部分,关注社会公正、平等、民主和回应性;“管理主义”则主张按照企业的管理原则与价值取向来对公共组织进行管理,试图通过科学化、技术化的管理来实现政府目标,效率中心、技术至上、价值中立是其核心内容。相对于“宪政主义”而言,“管理主义”倾向在西方行政学理论发展中一直占据相对主导的地位。从传统行政学发端到如今方兴未艾的“新公共管理”,“管理主义”支配和影响的理论模式实际上一直是处于主流地位的思想潮流。正是主流行政理论中的这种“管理主义”倾向,在很大程度上造成了公共行政学价值的偏颇和“公共性”的流失。

1.民主行政理论

尽管“民主行政”这一概念最初是由新公共行政学派提出的,但新公共行政理论的重心并不在于提出具体的民主行政主张,而是要扭转过去行政学过于重视“效率”和忽视社会回应的局面,但是其提出的参与观念、伦理意识、价值多元化、重视回应与沟通等主张则为民主行政模式的建立打造了理论根基。对民主行政理论进行具体阐述的是奥斯特洛姆。

2.新公共服务理论

“新公共服务”理论是基于对新公共管理的批判而产生的。针对新公共管理的“政府应掌舵而非划桨”的观点,美国公共行政学家登哈特夫妇提出的“新公共服务”理论认为:政府的职能是服务而非“掌舵”;政府其实只能做一个操作者而不是操纵者,应该成为在公民身后的一个正义且兼备回应性的公共组织,以提供更好的公共服务。

3.行政伦理学

从行政学产生之日起,行政学就被归入科学的事实领域,伦理学则属于价值领域,两者被人为地分离。20世纪70年代开始,学者们不仅已经意识到行政伦理在公共行政中的作用,而且自觉地把伦理问题纳入公共行政的理论研究,从而使行政与伦理、事实与价值的二元对立格局逐渐消解。对于时至今日仍然在努力寻求自己的学科地位、学术身份和学理规范的西方行政学而言,如何实现“公共性”在价值体系中的回归及其与“管理性”的整合统一,将是其所面临的带有终极性意义的发展问题。由此,我们也可以预见,未来的西方行政学在发展方向上必然将“公共性”作为不可或缺的价值趋向之一,并将在多方面体现出更强的“公共性”,具体表现在在这种新的人性哲学观的指引下,未来的公共行政学所倡导的将不再是“企业家精神”,而是弗雷德里克森的“公共行政精神”。作为一种“深层次的道德取向的指导”,公共行政精神塑造着一个行政体系中的行政人格,并且在很大程度上影响着政府及行政人的权威。其“公共性”体现在每一个行政人员的职业态度、观念和信仰之中,即要求行政人员以“公共利益”为导向竭诚为民服务,明确自身行为必须在道德上、伦理上满足“公共性”的基本要求。而想要培育这种“公共行政精神”,“我们既要对良好的管理充满激情,也要对正义充满激情。我们称之为‘乐善好施’,它意味着一种对公民的广泛的和问心无愧的热爱。可见,“公共行政精神”只有被深深内化为一系列个人道德品质,才能保证既与组织目标之间保持和谐,又能与民主社会中的公民义务之间保持一致。因而公共行政精神的培育源于对行政人员的“内在控制”,而这种“内在控制”就是运用道德和伦理的力量对行政人员进行制约与引导。这也将是未来行政伦理学深入探讨的主题所在。

当代中国行政管理学的发展与展望

自20世纪80年代以来，行政管理学（亦称行政学）作为政治学与管理学的交叉边缘性学科，作为与中国改革开放现实密切相关的应用性学科，在中华大地上异军突起，锋芒毕露；并且随着中国改革开放进程的加快和社会主义市场经济体制的建立与完善，中国行政管理学正在向新的广度与深度发展。因此，探讨当代中国行政管理学发展的成就与存在的问题，寻求中国行政管理学发展的对策，展望中国行政管理学发展的前景，便具有重大的理论意义和现实意义。

一、当代中国行政管理学发展的主要成就

当代中国行政管理学基本上是从“零”开始发展的。但是在改革现实的需求、领袖权威性的倡导、传统理论的影响、国际环境的促进以及学科本身的适用性等诸多因素的综合作用下，中国行政管理学取得了飞速发展与长足的进步，为学术繁荣、人才培养及机构改革的推进作出了突出贡献。总的说来，中国行政管理学经过20多年的研究与探索，其取得的成就主要有：

1.使行政管理学成为一门相对独立的学科，初步确立了行政管理学研究的基本范畴和框架体系，使行政管理学与其他学科的科际界限越来越清晰，并取得了自己应有的学术地位和社会地位。

2.学术研究进一步细化和专门化，形成了若干个部门行政管理学和专业化比较强的研究领域。中国行政管理学在注重研究行政管理的一般理论原则的基础上，加大了对部门行政管理学，如工商行政管理、教育行政管理、文化行政管理、科技行政管理等的研究力度，促进了中国行政管理学研究的进一步细化和专门化。

3.行政管理学的学术团体与教学科研机构急剧增加，形成了相对独立的教学、科研体系。在学术团体方面，1988年建立了中国行政管理学会，1987年成立了全国行政管理教学研究会，1993年还成立了全国行政管理青年研究会，1995年以后全国各省市相继建立了行政管理学会；在研究机构方面，国务院有关部委、各省市人民政府人事编制部门、各省市社会科学院及部分高等院校都创办了大量的研究机构或研究中心；在行政管理学教学方面，全国除国家行政学院外，还成立了30余个地方行政学院，在高等院校，有20多家建立了行政管理学系或专业；在教学层次上，有博士、硕士、大学本科和大专等各个层次的学历教育，并且我国自90年代末期还开展了公共管理硕士（MPA）学位教育。

4.培养了大量的行政管理学专业的高层次专门人才，他们大多数目前已成为各级政府行政管理的中坚；同时向社会，特别是向青年学生和党政机关传播了行政学方面的知识，使越来越多的人认识到，政府管理有其客观规律，政府管理需要科学理论的指导。

5.紧密围绕行政改革现实的热点开展研究，为行政改革提供了理论支持。行政管理学是一门应用性较强的学科，必须结合改革实际才会有生命力。20多年来，伴随着改革的进程，行政管理学界结合实际，对机构改革、人事制度改革与公务员制度、政企分开、后勤体制改革等专题进行了各种形式的研究，提出了一些有益观点与思路，对政府领导层的决策产生了积极的影响。

6.开展国际学术交流，与国外一些行政管理学学术团体和专家建立了广泛的联系，国际学术活动有很大发展，极大地促进了中国行政管理学的研究与发展。

二、当代中国行政管理学发展趋势展望

虽然当代中国行政管理学面临着一系列的危机与挑战，但是知识经济时代的来临以及中国改革开放的伟大实践又为中国行政管理学的发展提供了难得的机遇。我们认为，只要我们采取积极对策，摆脱当前中国行政管理学发展的困境，中国行政管理学的繁荣与辉煌一定指日可待。具体说来，中国行政管理学的发展必将体现出以下趋势：

1.行政管理学的本土化。行政管理学作为一个学科是在西方诞生的，目前中国行政管理学的

理论体系是舶来品，在经过20多年的引进、消化、吸收后，行政管理学的本土化要求十分迫切。行政管理学的本土化体现在以下方面：探讨并最终建立有中国特色的行政管理学理论体系，根据实践需要确立并调整我国行政管理学研究的基本范围与重点领域；建立适合中国国情的行政管理学课程体系与教育体系；探讨行政管理学基本理论、原则、技术、方法在我国的适用范围与条件。一句话，行政管理学的本土化，就是要使行政管理学研究扎根于中国的土壤，解决中国的问题，为中国的经济和社会服务，体现中国的特色。

2.行政管理学的系统化。20世纪80年代研究的重点是行政管理学基本原理的总体构建，90年代以来，行政管理学基础理论研究开始扩展到重要的分支学科与分支领域，如组织理论与组织行为学、公务员制度、行政决策学、领导科学等。21世纪行政管理学理论将深入到其他分支学科，如行政发展与行政现代化理论、行政生态理论、行政改革理论等。随着研究热点的多元化和向分支领域中的渗透，行政管理学的学科建设与研究范围必将趋于系统化。

3.行政管理学的综合化。政府行政管理是一个庞杂的体系，行政管理学发展将会更多地与经济学、政治学、法学、社会学、管理学、心理学等进一步紧密结合开展综合研究。行政管理学的综合化趋势，一方面是基本理论与研究方法相互借鉴渗透，另一方面研究的领域相互交叉与部分重合，需要不同学科从不同角度进行研究。

4.行政管理学的应用性。这主要体现在：一是行政管理学将突破定义学、分类学、定性学、原则学的基本模式，加强行政管理操作层次与操作技术的研究。二是行政管理学将从实践中发掘新的研究课题，解决实践中面临的具体问题。三是行政管理学研究将加强理论工作者与实际工作部门之间的合作与沟通。

5.行政管理学的国际化。加强与国际行政管理学界的学术交流与合作，走向国际学术论坛，介绍中国行政管理学研究的现状与主要成果，让世界了解中国行政管理体制改革的进展与经验；同时，中国行政学界应加强对国际行政管理学理论与实践的研究，及时把握国际行政管理学发展的新动向、新趋势，积极借鉴国外先进的行政管理理论、方法与技术。

行政学的发展

任何一门社会科学的延绵与繁荣都离不开对人类恒常价值的考诘,公共行政学的发展也不可能避开对其核心价值———“公共性”的探讨。从概念内涵上看,“公共性”是指公共行政作为一种表征政府部门对社会公共事务的管理活动,其区别于一般管理的本质性特征。它集中体现在公共行政主体即政府部门的“公共性”,管理手段即公共权力的“公共性”,价值观即公平、正义、民主等价值的“公共性”,管理目标即公共利益的“公共性”等方面。公共行政思想史上历来存在着“宪政主义”和“管理主义”两种倾向,它们分别支配着西方公共行政理论发展的不同途径。“宪政主义”将公共行政视为政治体制和政治过程的一个组成部分, 关注社会公正、平等、民主和回应性;“管理主义”则主张按照企业的管理原则与价值取向来对公共组织进行管理,试图通过科学化、技术化的管理来实现政府目标,效率中心、技术至上、价值中立是其核心内容。相对于“宪政主义”而言,“管理主义”倾向在西方行政学理论发展中一直占据相对主导的地位。从传统行政学发端到如今方兴未艾的“新公共管理”,“管理主义”支配和影响的理论模式实际上一直是处于主流地位的思想潮流。正是主流行政理论中的这种“管理主义”倾向,在很大程度上造成了公共行政学价值的偏颇和“公共性”的流失。

1.民主行政理论尽管“民主行政”这一概念最初是由新公共行政学派提出的,但新公共行政理论的重心并不在于提出具体的民主行政主张,而是要扭转过去行政学过于重视“效率”和忽视社会回应的局面, 但是其提出的参与观念、伦理意识、价值多元化、重视回应与沟通等主张则为民主行政模式的建立打造了理论根基。对民主行政理论进行具体阐述的是奥斯特洛姆。

2.新公共服务理论“新公共服务”理论是基于对新公共管理的批判而产生的。针对新公共管理的“政府应掌舵而非划桨”的观点,美国公共行政学家登哈特夫妇提出的“新公共服务”理论认为:政府的职能是

服务而非“掌舵”;政府其实只能做一个操作者而不是操纵者,应该成为在公民身后的一个正义且兼备回应性的公共组织,以提供更好的公共服务。 3.行政伦理学从行政学产生之日起,行政学就被归入科学的事实领域,伦理学则属于价值领域,两者被人为地分离。20 世纪70 年代开始,学者们不仅已经意识到行政伦理在公共行政中的作用,而且自觉地把伦理问题纳入公共行政的理论研究,从而使行政与伦理、事实与价值的二元对立格局逐渐消解。对于时至今日仍然在努力寻求自己的学科地位、学术身份和学理规范的西方行政学而言,如何实现“公共性”在价值体系中的回归及其与“管理性”的整合统一,将是其所面临的带有终极性意义的发展问题。由此,我们也可以预见,未来的西方行政学在发展方向上必然将“公共性”作为不可或缺的价值趋向之一,并将在多方面体现出更强的“公共性”,具体表现在在这种新的人性哲学观的指引下,未来的公共行政学所倡导的将不再是“企业家精神”,而是弗雷德里克森的“公共行政精神”。作为一种“深层次的道德取向的指导”,公共行政精神塑造着一个

行政体系中的行政人格,并且在很大程度上影响着政府及行政人的权威。其“公共性”体现在每一个行政人员的职业态度、观念和信仰之中,即要求行政人员以“公共利益”为导向竭诚为民服务,明确自身行为必须在道德上、伦理上满足“公共性”的基本要求。而想要培育这种“公共行政精神”,“我们既要对良好的管理充满激情,也要对正义充满激情。我们称之为…乐善好施?,它意味着一种对公民的广泛的和问心无愧的热爱。可见,“公共行政精神”只有被深深内化为一系列个人道德品质,才能保证既与组织目标之间保持和谐,又能与民主社会中的公民义务之间保持一致。因而公共行政精神的培育源于对行政人员的“内在控制”,而这种“内在控制” 就是运用道德和伦理的力量对行政人员进行制约与引导。这也将是未来行政伦理学深入探讨的主题所在。