地方政府债务的特点_成因及化解

2010·

谓地方政府债务，是指地方政府为了履行职能需要，通过借款、转贷

国债资金、担保、延期支付等方式产生的各种债券。客观地说，适度的政府债务，可以促进地方经济社会发展，为政府提高提供公共产品和服务的能力发挥积极的作用，但是，地方政府的债务一旦达到或者超过一个极限，就会给地方政府带来巨大的债务风险，并破坏地方经济平稳运行的基础。

2009年5月份银监会最新数

据，地方融资平台的债务为7．38万亿元；据估算，2009年末地方政府债务规模将接近11万亿元，相当于2009年地方本级财政收入的3倍。

由于地方财政和政府性债务管理还不够严格和规范，尤其是地方政府性债务形成时间长，总体规模大，历史遗留债务负担仍比较重，因此，对于地方政府性债务造成的长远风险仍应保持足够的警觉。

一、地方政府债务的特点

1.债务成因多样化。地方政府

所负各种债务的总体规模已经相当庞大，地方政府的举债行为又十分分散，产生债务的原因既有企业贷款困难由地方政府出面担保或提供变相担保向银行融资所形成的债务，也有因税款征收不足或挪用资金等原因造成的社会保障资金存在缺口，既有粮食企业亏损挂账，也有拖欠中小学教职工工资，还有拖欠企业工程建设项目施工款、清理合作基金会贷款和项目配套资金短缺等等而形成的债务。

2.举债形式多样化。地方政府

主要是以借贷、拆借、担保、拖欠工程款及个人款、挂账等等形式向商业银行、国际金融组织、外国政府、上级财政部门甚至民间个人等渠道取得借款，借款形式呈多样化。

3.举债方式隐蔽。地方政府举

债大都巧借名目，遮遮掩掩，地方政府在举债问题上隐蔽性强，

再加上缺乏必要的信息披露机制，透明度更差，形成一种“暗箱操作”。

4.还债时间长。地方政府负债

累累，而地方财源不足无力偿还，“拆东墙补西墙”、为还债而举债的现象时有发生，庞大的债务一拖再拖得不到解决，而且地方政府债台高筑致使很多政策和措施在执行中难以首尾兼顾，成为中国经济改革和社会发展过程中的压力和掣肘，损害了政府的形象和公信力。

5.地方融资平台项目多由地方

政府提供隐性担保。这直接导致银

行不良贷款隐性化和长期化趋势，地方政府往往通过多个融资平台公司从多家银行获得信贷资金，从而导致银行难以把握一些地方政府真实的负债及担保状况，使商业银行向来一直通行的一些风险管理手段难以真正落实。

二、地方政府债务形成的主要原因

1.经济增长需要政府提供相应

地方政府债务的特点、成因及化解

王克群

所

的公共产品。近年来，伴随着社会经济的快速发展，需要政府提供相应的公共产品和公共服务。然而，目前部分地区财力还不是很宽裕，有限的财政资金不足以支撑经济社会快速发展所需要的公共基础设施和公共服务，迫使政府举债，从而提供高质量的公共服务。2009年，为了配合中央政府4万亿元的经济刺激计划，地方政府出台的配套投资计划总规模已高达18万亿元，近乎4倍于中国的全年财政收入。地方政府利用大规模投资保持地区的经济增长，进而稳定就业。

2.财政体制因素造成地方政府举债。按照事权划分规则，区域性公共产品由地方相应级次的政府提供。但由于事权划分不清，上级政府向上集中资金的过程中，地方政府仍一直要提供义务教育、本区域内基础设施、社会治安、环境保护、行政管理等多种地方公共产品，同时，还要在一定程度上支持地方经济发展。这就造成地方政府举债，以填补财政预算无偿投资和一般商业金融投资之间的空白。

3.现行的金融市场环境和银行制度为政府债务规模不断扩大创造条件。银行短期信贷安全性的要求，使银行偏好于政府项目或者政府担保的项目贷款。不良贷款已经成为中国银行业（主要是中资银行）的最大问题。而控制银行新增不良贷款的主要手段是控制贷款对象。根据一般的银行贷款安全性原则，银行向政府或由政府提供担保项目（包括公司）贷款的安全性显然远远高于一般的企业。在政府急需发展建设资金的情况下，通过银行信贷融资较为容易，致使政府债务规模不断扩大。

4.举债不慎，债务风险意识淡

薄。缺乏债务风险意识，草率举

债，是造成财政债务风险的重要

因素。有的地方在举债问题上，

对债务固有的风险认识不足，只

要听到有钱可借，就积极活动，

有多少借多少，至于借来以后能

不能发挥效益，能不能按时偿还，

却不加考虑。政府债务多头管理。

目前，地方政府负债有的是政府

直接运作，有的是通过一些部门

运作，还有的是通过政府所属的

投融资公司运作，存在债务多头

管理、政府调控不力、重债务收

入轻债务偿还等一系列问题。一

些地方政府对政府债务的数量、

结构、偿债能力如何等不清楚，

相关的一些基础管理工作还相当

薄弱，财政往往只能被动地承担

垫款责任。

5.政绩考核体制不完善。由于

任期有限，地方政府官员往往为

了追求政绩而不惜透支财力，短

期行为较为严重，最后的结果就

是把债务留给继任者。然而，不

论是显性债务还是隐性债务，地

方政府债务的统计信息一般公开，

继任者如法炮制，债台不断高筑，

形成恶性循环。

三、解决地方政府债务

过高的对策

沉重的债务负担将会损害政

府信用的构建，甚至导致政府破

产，这对社会的稳定和发展都会

产生不利的影响。因此，我们必

须积极采取措施来应对地方政府

债务所可能造成的危害。

1.理清政府债务，建立责任管

理制度。长期以来，我国地方政

府债务由于债务关系结构复杂、

债务投向多种多样、负债面宽等

因素给债务管理工作带来了很大

的困难。因此，地方政府要加强

地方政府债务的清理工作，特别

是要加强对隐性债务的清查力度。

要充分发挥财政部门在这一过程

中的作用，同时发挥地方人大的

监督作用。要建立地方政府债务

的责任管理制度，做到“谁举债，

谁获益，谁负责”，加强地方政府

领导者的责任意识，积极倡导

“减债也是政绩”的行政理念，把

“任期内地方政府债务负担增减变

化”作为地方官员政绩考核的指

标之一。

2.建立完善的法律法规体系。

完备的法律法规对地方政府债务

管理来说是必不可少的。地方政

府从融资来源、资金管理、投放

范围到债务偿还都应该有明确的

法律规定。我国应该制订《公债

法》或《地方公债法》，并相应

修订现有的《预算法》和其他相

关的财政法规。按照市场经济体

制与分税制的客观要求，在建立

中央政府严格审批和监管制度的

前提下，逐步建立规范的地方公

债制度，允许地方财政发行统一

的债券筹集地方公用事业发展资

金，是规范我国地方政府债务融

资行为的必由之路。同时，为了

确保债券发行及依照法定程序进

行，我们可以借鉴美国等国家经

验，运用市场约束手段对其举债

后的行为进行监控，依靠债券市

场中信用评级机构以及金融中

介、社会结构的力量，对地方政

府信用进行评级，对于监控地方

政府债务风险也能起到积极作

用。

3.改革干部任用及考核标准。

要摆脱只顾盲目上项目、搞面子

工程的观念束缚，对地方政府领

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导干部的任用和政绩考核，要定位于保证地方国有资产的保值增值的基点上，一是要看当地的经济发展现状；二是根据当地的行业结构、生态结构、资源分布情况及人才、物力、财力的综合分布情况、政府债务情况，预计当地的经济发展态势和地域综合实力，全面评估地方领导干部的绩效。以此逐步引导地方领导干部走出“只做表面文章”误区，在考查、规划、建设项目时，注意结合当地实际情况进行缜密调研，包括项目可行性调研和必要的市场分析。经评估有价值的项目建设和投产的过程中也同时要严格资金监控，盘活资产，加强风险防范，把潜在的风险消灭在萌芽状态。同时，在干部的管理使用方面，要把责任追究制度落到实处，以增强地方干部的责任心和使命感，引导其全心全意投入经济建设。

4.鼓励有条件的地方成立担保

公司。地方政府负债形成的一个

重要原因就是政府的对外担保，这里的政府担保行为完全属于企业行为，从根源上说也是政企不分的一个表现。担保公司是专门从事金融中介业务的企业，对外提供担保，担保期内收取保费正是其日常业务。由于担保公司本身是以盈利为主要目的的企业，其业务收入来源是从担保贷款额度中提取一定比例的担保费。因而担保项目的风险大小直接决定了其经营成果好坏。所以担保公司的启动有效地减少了政府因主动、被动等不规范的对外担保所引发的债务纠纷，同时也为国有企业的改革创造了良好的融资环境，从一定程度上控制了政

府隐性负债的数额。随着试点城市担保公司的运作成功，我们也应鼓励在条件成熟的地方推广开来。

5.合理确定地方政府的财权

和事权。造成地方财政困难、地

方政府债务增加的一个重要原因是财政体制不完善，地方政府的财权与事权不相称。要彻底解决地方政府债务问题，必须从财政体制方面入手。在现有分税制财政体制的基础上，进一步核定中央和地方政府、地方上级和下级政府之间的财权与事权，科学划分上级和下级财政之间的收入与支出，进一步完善财政转移支付制度。按照经济发展水平和财政收入情况，加大对区县的转移支付力度，减少地方政府的举债规模。

6.扩大地方政府财政收入规

模。要化解地方政府债务、解决

当前地方财政困难的问题，根本出路是推动地区经济快速发展，不断壮大地方财政收入规模，增加地方可用财力，这样，才能从根本上解决债务风险问题。因此，上级政府部门要制定推动地方经济发展的政策，采取各种有效措施，解决经济发展速度缓慢、地方财源单一的不合理状况，建立多层次、多方位的财源体系，促进地方财政收入的稳定增长。

7.加强监督管理。建立完善的

政府债务管理体系，加强对债务资金使用情况的监督管理，建立完善的事中、事后监督机制，防止资金挪用和浪费等不良现象的出现。对重大举债项目，通过采取委派财务总监等形式，对项目的财务活动进行全程监管。审计部门要加强对债务资金使用情况和偿债计划落实情况的审计工作。

对审计中出现的问题，有关部门要及时问责，并加大处罚力度。同时，加强债务预警管理。

8.建立健全地方政府债务信息

公开披露制度。健全地方政府债务

信息公开披露制度，提高财政透明度，依靠社会公众的力量对地方政府举债行为进行监督。从美国、日本的经验看，如果公众对政府的收支状况一无所知，公众就难以约束政府将资金投向可以使官员的家族或朋友获利，或者承诺支持他们竞选运动的项目。建立债务信息公开制度，将要求地方政府编制资产负债表，将其负债及其偿还情况向公众公开、透明化，通过政府会计制度改革，对地方政府债务进行更为科学合理的确认及计量，再配合以相应的问责制度，从而为督促其更科学、有效地运用债务资金，防范债务风险起到积极作用。

9.加强财政金融监管层之间

的沟通协调。鉴于银行贷款目前

是政府融资平台企业主要的融资渠道，商业银行应实施更为审慎的风险管理框架，加强贷前审查和贷后跟踪，密切跟踪不同地方政府的综合负债状况和偿债能力，以监控信贷风险和金融风险。金融监管部门要加强与财政部、地方财政部门的沟通协调，建立信息共享及跟踪机制，提高地方政府融资平台的运作透明度。另外，考虑到未来货币政策趋紧及信贷规模控制的情况下，地方政府融资平台对贷款的路径依赖将受到很大限制，无论从项目融资稳定性的角度还是从防范金融风险、财政风险的角度，地方政府的融资制度都亟待寻求阳光化、市场化的路径。

（作者单位：中共济南市委党校）

地方政府债务风险现状与化解的思路

地方政府债务风险现状与化解的思路田锦尘国家发展改革委员会发展规划司副司长二O一三年十一月我围绕“地方政府债务风险现状及防范、化解的思路”谈一些个人看法。主要谈以下三个观点：一、从近几年国内外对我国地方政府债务问题高度关注，有很多的判断，有的认为有十几万亿，有的认为有 20 多万亿，还有的认为 30 多万亿的甚至更多。现在国际上也有一股唱衰中国的声音，地方政府的债务风险问题是其中重要的一个依据。对这个问题，我们应该客观面对，要看到我国政府债务的形成有其历史的、客观的原因。政府通过举债融资可以推进工业化、城镇化进程，提高公共产品服务水平，促进经济社会发展，熨平经济周期波动，提供了资金保障，发挥了积极作用。我国地方政府债务是在发展中形成的，问题的解决也应在发展中解决。分析判断我国地方政府债务风险，应该考虑我国有别于其他国家的一些特殊因素，这些因素包括以下方面：全局看地方政府债务风险总体现状我国地方政府债务资金主要是用于基础设施的建设项目，大多具有直接或者间接的收益，能形成固定资产，有利于当地经济增长和财源的培育，与欧美国家主要用于福利支出有本质的不同。除了财政收入外，我国各级政府还有一定的固定资产、国有股权、可处置土地的使用权、在建工程等可变现的资产，可以根据需要变现以增强政府偿债能力。此外考虑我国经济处于稳定的增长阶段，地方政府通过举债进行基础设施和市政设施建设可以提高当地的公共服务水平，改善当地的商业环境，给地方经济和政府收入创造增长的空间，改善政府的偿债条件。这些都是判断地方政府债务风险应该看到一个有利的条件。同时也应该看到如果对地方政府债务不进行规范的管理，其危害也非常大。正因为如此各级政府、特别是国务院高度重视地方政府债务问题，2010年6月份国务院印发《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，也即业界常说的19号文，有关部门也出台了一系列配套的文件，通过这些举措，清理融资平台公司取得了一定的成果，保留的融资平台公司正按照市场化原则规范运行，与政府产权关系进一步明晰，法人治理结构不断完善，自主经营的能力大幅增强。据不完全的统计，2012年末在发行过企业债券、中期票据和短期融资券的807家城投公司的总资产和净资产，分别比2010年年均增长19.9%和22.4%，平均资产负债率由2010年的58.5%，降低到 2012年56.4%。在清理规范融资平台同时，通过发布地方政府债券，积极探索规范的地方政府举债融资机制，2009年至2011年每年中央财政代理发行地方政府债券2000亿元，2012年、2013年发行额分别增加到2500亿元和3500亿元。从2011年起国务院批准上海、浙江、广东、深圳四省市试点实行发债，2013年发债试点地区扩展到山东和江

中国地方政府债务负担及化解对策

第13卷第2期上海财经大学学报 Vo l 13No 22011年4月Journal o f Shang hai U niversity o f Finance and Econom ics Apr 2011 中图分类号:F810 7 文献标识码:A 文章编号:1009 0150(2011)02 0077 07 中国地方政府债务负担及化解对策李永刚 (上海立信会计学院财政与税务学院,上海201620) 摘要:本文分析了中国地方政府债务的基本情况和债务结构问题,对中国地方政府债务分级次和分地区负担情况进行了研究。文章在分析中国地方政府债务形成原因后,提出了化解地方债务的对策。关键词:地方政府;债务;对策收稿日期:2011 01 06 作者简介:李永刚(1978-),男,河北邯郸人,上海立信会计学院财政与税务学院讲师,财政学博士。一、地方政府债务基本情况我国预算法和担保法对地方政府举债进行了严格限制。预算法规定,地方各级政府预算按照量入为出、收支平衡原则编制,不列赤字,除法律和国务院文件另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。担保法规定,除了经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷之外,对向国内债权人举借的债务,国家行政机关不能提供担保。但是,多年来各级地方政府仍以各种名义举借了大量债务,地方政府债务现实风险和潜在风险已经威胁到社会经济的健康发展,必须引起高度关注。表1 政府负债风险矩阵政府债务直接负债或有负债显性负债 1 国外和国内主权借款 2 预算法律规定的支出 3 受长期法律约束的预算支出 1 政府对非主权借款和地方政府、公共部门和私营部门实体(如开发银行)债务的担保 2 对不同类型贷款的保护性政府担保 3 对贸易与汇率、国外主权政府借款、私人投资的政府担保 4 有关存款、私营养老金基金最低收益、农作物、水灾、战争风险的政府保险体系隐性负债 1 法律未做规定的未来公共养老金2 法律未做规定的社会保障计划 3 法律未做规定的未来医疗保健筹资 4 公共投资项目的未来经常性费用 1 对私营化实体负债的清理 2 银行倒闭 3 非担保养老金基金、就业基金投资失败 4 私人资本流向改变而采取的紧急救援行动5 环境灾害后果的清理、救灾、军事筹资等资料来源:H ana 、马骏主编: 财政风险管理:新理念与国际经验 ,中国财政经济出版社2003年版。目前,我国地方政府债务主要包括省、市、县、乡镇四级政府的负债。地方政府债务主体包括各级地方政府、地方政府所属职能部门、某些公益性单位,甚至包括一些具有政府背景的企

防范和化解地方政府债务风险的几点建议概要

审计研究简报第6期（总第201期）审计署审计科研所 2010年9月14日防范和化解地方政府债务风险的几点建议我国现行法律规定地方政府不得举债、预算不列赤字。而现实情况是地方政府规避法规约束，多头举借债务，尤其是地方政府融资平台举债融资规模膨胀迅速，资金运用效率不高，偿债风险日益加大。地方政府债务问题的成因是多方面的，既有地方政府为促进当地经济社会发展需要融资的现实需求，也有政府与市场边界不清，地方政府财权与事权不统一导致地方政府资金紧张等体制性因素，还有政府官员绩效考核导向偏差引发的地方官员非理性投资冲动，以及统筹监管不到位，缺乏有效监督等管理因素。对于地方政府的债务管理情况及债务风险，各级审计机关要予以高度的关注，客观分析和看待其形成的原因，准确把握问题的核心，从如何更好地发挥审计“免疫系统”功能角度，研究和提出防范和化解地方债务风险的建议。一、分类施治，疏堵结合，完善风险管理，建立控制体系（一）清查存量债务，积极化解风险。根据先清理后规范的要求，应该把妥善处理地方政府的存量债务,作为当前地方政府工作的一项重点内容。 1．摸清债务总量，分清类别结构。对于中央政府来说，当务之急是全面摸清各地债务规模底数，并在与各地财力比较的基础上初步确定债务总体风险大小；同时分清地方政府债务结构，掌握各种类型债务的特点及成因，以确认偿债风险，划分层次、区别对待，有针对性地研究制订相应化解措施。 2．区分举债主体，落实偿还责任。对政府部门、机构和全额拨款事业单位的债务，以及由差额拨款事业单位、融资平台公司因提供公共服务产生且无偿债资金来源的债务，地方政府应承担直接偿债责任；对各类融资平台公司因基础设施、公益性项目建设而产生，且有偿债资金来源的债务，地方政府应督促其按计划、合同的要求严格履行还款义务，尽量避免其向政府直接债务转化；对与公共服务无关的市场行为所产生的债务，应本着“谁举债，谁偿还”的原则，由举债主体自行偿还，政府不承担兜底责任。3．保障还款来源，全力化解风险。在分清举债主体、落实偿还责任的基础上，要及时制定偿还计划，科学筹措偿债资金，按时履行偿债义务。其中：

地方政府债务及化解

地方政府债务及化解一、政府负债是什么从经济学角度来看，经济发展已经经过两部门经济，在三部门经济模型到四部门经济模型变化，即从原来单一的生产消费模式，进化到生产、政府、消费，到目前的生产、政府、外部环境、消费的模式。政府在这其中的作用越来越大，政府也通过其财政手段和货币手段影响这经济发展。根据经济学公式，政府可以通过内债和外债两种形式对经济发展产生促进作用。具体政府债务分为以下三类：一是政府负有偿还责任的债务，包括地方政府（含政府部门和机构）、经费补助事业单位、公用事业单位、政府融资平台公司和其他相关单位举借，确定由财政资金偿还的债务。二是政府负有担保责任的债务，指因政府（含政府部门和机构）提供直接或间接担保，当债务人（包括政府融资平台公司、经费补助事业单位、公用事业单位等）无法偿还债务时，政府负有连带偿债责任且需要用财政资金来偿还的债务。按照国际通用财务报告准则，这类债务一般只是在担保单位的资产负债表的附注中加以说明作为或有负债，而不将其作为本单位的负债来源。实践中，这类债务一般也不可能百分之百转化为坏账，不是都需要作为担保单位的地方政府来偿还的。三是政府其他相关债务，指政府融资平台公司、经费补助事业单位和公用事业单位为公益性项目举借的债务。这类债务由非财政资金偿还，政府也未提供担保，在法律上政府是没有还债义务的。但由于它是债务主体为承担政府公益性项目而举借的债务，假如出现了

偿债困难，政府也可能要承担救助责任。二、政府负债有那些原因 1.经济增长需要政府提供相应的公共产品。近年来，伴随着社会经济的快速发展，需要政府提供相应的公共产品和公共服务。然而，目前部分地区财力还不是很宽裕，有限的财政资金不足以支撑经济社会快速发展所需要的公共基础设施和公共服务，迫使政府举债，从而提供高质量的公共服务。2009年，为了配合中央政府4 万亿元的经济刺激计划，地方政府出台的配套投资计划总规模已高达18 万亿元，近乎4 倍于中国的全年财政收入。地方政府利用大规模投资保持地区的经济增长，进而稳定就业。 2.财政体制因素造成地方政府举债。按照事权划分规则，区域性公共产品由地方相应级次的政府提供。但由于事权划分不清，上级政府向上集中资金的过程中，地方政府仍一直要提供义务教育、本区域内基础设施、社会治安、环境保护、行政管理等多种地方公共产品，同时，还要在一定程度上支持地方经济发展。这就造成地方政府举债，以填补财政预算无偿投资和一般商业金融投资之间的空白。 3.现行的金融市场环境和银行制度为政府债务规模不断扩大创造条件。银行短期信贷安全性的要求，使银行偏好于政府项目或者政府担保的项目贷款。不良贷款已经成为中国银行业（主要是中资银行）的最大问题。而控制银行新增不良贷款的主要手段是控制贷款对象。根据一般的银行贷款安全性原则，银行向政府或由政府提供担保项目（包括公司）贷款的安全性显然远远高于一般的企业。在政府急需发展建设资金的情况下，通过银行信贷融资较为容易，致使政府债务

关于化解地方政府债务和防范风险的提案

关于化解地方政府债务和防范风险的提案摘要：全国政协十一届五次会议提案第0174号 _________________________________________________________________________ _ 案由:关于化解地方政府债务和防范风险的提案审查意见：建议国务院交由财政部办理提案人：九三学社中央主题词：财政,管理提案形式：党派提案内容：从近几年的全国审计结果看，截至2010年底，全国省、市、县三级地方政府性债务余额10.72万亿元，其中，政府负有偿还责任的债务6.71万亿元，占62.59%；政府负有担保责任的或有债务2.34万亿元，占21.83%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务1.70万亿元，占15.86%。总体看，我国地方政府债务负担尚未超出其偿债能力；地方政府性债务资金在地方经济社会发展中发挥了积极作用；但在审计中我们发现，部分地区的债务偿还存在对土地出让收入的依赖较大、偿债能力不足、逾期债务等问题。因此，加强政府债务管理，防范和化解政府债务风险势在必行。一、地方政府债务管理中存在的主要问题 1．地方政府举债融资缺乏规范。由于地方政府无举债权，其举债融资行为缺乏规范，各地举债融资渠道和方式不一，且多头举债、举债程序不透明。如某县2007年以企业名义向社会集资8.63亿元。 2．地方政府债务收支未纳入预算管理，债务监管不到位。除地方政府债券和各种财政转贷外，大部分地方政府债务收支未纳入预算管理和监督，相关管理制度也不健全。 3．部分地区和行业偿债能力弱，存在风险隐患。个别地方政府负有偿还责任的债务负担较重，部分地方的债务偿还对土地出让收入的依赖较大，部分地区高速公路、普通高校和医院债务规模大、偿债压力较大。据报道：到2009年5月末，全国共有8221家投融资平台公司，其中县级平台高达4907家。而从地方平台公司贷款债务与地方政府财力对比看，债务率为97.8%，部分融资平台公司贷款债务率超过200%、资产负债率超过80%。 4．部分政府债务资金未及时安排使用，部分单位违规取得和使用政府债务资金。乡镇一级政府债务还没有反映出来。 5．地方政府融资平台公司数量多，管理不规范。融资平台公司债务规模大，部分融资平台公司管理不规范、盈利能力较弱。根据审计署审计结果，有7个省级、40个市级和107个县级政府及所属部门，违规为融资平台公司等单位举借债务提供担保464.75亿元。地方融资平台所负债务占到了市、县二级地方政府债务的70%以上。二、地方政府债务的成因分析 1．经济社会发展的大量资金需求与地方政府有限财力之间的矛盾是债务问题形成的直接原因。近几年来，国家提出了一系列战略要求和战略举措，进行了扩内需等决策部

(风险管理)地方政府债务风险案例分析

地方政府债务风险案例分析目前我国地方政府债务风险在局部已经显现，未来潜在的风险很大，如不积极防范和化解，向中央政府转嫁，将会严重威胁国家的经济安全和社会稳定。因此，研究我国地方政府债务风险的背景和反映问题，并提出防范化解的对策（启示），具有非常重要的现实意义。一、地方政府债务风险的背景债务总量不清，但规模巨大，局部风险已经出现。我国地方政府目前有多少债务，谁也说不清。造成这种局面的主要原因：一是我国地方政府债务是在20多年的经济体制转轨中逐渐积累形成的，既有地方政府举借和担保产生的直接债务，又有经济、社会中公共风险可能向政府转嫁而形成的或有债务，直接债务是确定的，而或有债务具有不确定性。二是政府债务统计主要包括直接债务，未涵盖全部或有债务。三是由于政府任期制，地方政府往往从政绩出发，认为或有债务不需要本届政府偿还，因而有意不披露或有债务。但这绝不能说地方政府债务规模不大，从一些媒体披露出来的看，地方政府债务规模已相当大。国务院发展研究中心地方债务课题组粗略统计，我国目前地方政府债务至少在10000亿元以上，其中，乡政府债务2200亿元，平均每个乡负债400万元。如此巨额债务与地方政府目前有限偿债能力的严重不对称，在一些地方已引发了局部性债务风险，出现了支付危机。或有债务占有相当的比重，具有隐蔽性，潜在的债务风险很大。在地方政府债务中，或有债务占有相当的比重。虽然或

有债务目前还不是地方政府的直接债务，不需要地方政府现期偿还，但它是潜在风险很大的债务，因为或有显性债务在借款人无法偿还的情况下，或有隐性债务在地方政府出于“道义”或公众压力承担还债责任的情况下，都会变成政府直接显性债务，这将会引发地方政府局部性债务风险向全局性债务风险的演变。缺乏债务风险预警和控制机制。为了克服中央政府为地方政府提供隐性担保而产生的道德风险——地方政府通过过度举债享受债务短期收益而未来债务成本由中央政府承担，西方发达国家中央政府都制定了地方政府债务风险预警机制，对地方政府债务进行监控，如果哪个地方政府可能出现债务风险，便及早采取措施进行防范、控制和化解。我国目前地方政府债务种类多，或有债务比重大，而政府债务统计口径又不统一，主要是直接债务，未包括全部或有债务。这就使中央政府无法全面掌握地方政府债务的真实规模，从而使债务负担率、债务依存度、偿债率等指标无法运用，地方政府债务风险预警机制无法建立，大大削弱了中央政府对地方政府债务风险的监控，使地方政府债务管理在某种意义上处于无政府状态。债务风险危害严重。我国地方政府债务风险一旦形成并引发地方财政支付危机，一方面将会大大限制地方政府对基础设施、教育、科技等地方公共产品的投入，使经济发展的外部环境难以改善，延缓地方经济发展；另一方面财政支付危机造成的干部职工工资拖欠，国有企业破产财政兜底、下岗人员生活费和再就业、企业离退休人员养老金等支出缺口，不仅会影响政权运转、群众生活，严重的将会影响社会稳定。

关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知

关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知财预〔2018〕34号各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）：为贯彻落实党中央、国务院决策部署，按照推动高质量发展的要求，加强地方政府债务管理，发挥政府规范举债对经济社会发展的促进作用，有效防范化解地方政府债务风险，坚决打好防范化解重大风险的攻坚战，现就做好2018年地方政府债务管理工作通知如下：一、高度重视地方政府债务管理工作党中央、国务院高度重视地方政府债务管理工作。党的十九大报告指出，从现在到二〇二〇年是全面建成小康社会决胜期，要紧扣我国社会主要矛盾变化，突出抓重点、补短板、强弱项，特别是要坚决打好防范化解重大风险、精准扶贫、污染防治的攻坚战，使全面建成小康社会得到人民认可、经得起历史检验。中央经济工作会议要求，切实加强地方政府债务管理。全国金融工作会议明确，各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责、倒查责任。国务院常务会议强调，严格规范地方政府举债行为，积极稳妥化解累积的债务风险，各地要落实属地责任，堵住“后门”，坚决遏制违法违规举债。地方政府举债要与偿还能力相匹配，是必须遵循的经济规律。地方各级财政部门要全面贯彻党的十九大精神，坚持新发展理念，按照高质量发展的要求，牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，严格落实属地管理责任，将防范化解地方政府债务风险作为当前财政管理工作的重中之重，依法健全规范的地方政府举债融资机制，既要开好“前门”，稳步推进政府债券管理改革，强化政府债券资金绩效管理，提高政府债券资金使用效益，发挥政府规范举债的积极作用，支持补齐民生领域短板，又要严堵“后门”，守住国家法律“红线”，坚守财政可持续发展底线，加大财政约束力度，硬化预算约束，坚决制止和查处各类违法违规或变相举债行为，促进经济社会健康持续发展。二、依法规范地方政府债务限额管理和预算管理（一）合理确定分地区地方政府债务限额。地方政府债务限额分配要充分体现立足财力水平、防范债务风险、保障融资需求、注重资金效益、公平公开透明的原则，不得超越财力实际将上级政府批准的地方政府债务限额过多留用本级或下达下级，实现不同地区地方政府债务限额与其偿债能力相匹配。（二）加快地方政府债务限额下达进度。省级财政部门要提前做好各项工作准备，自收到经国务院批准后下达的分地区地方政府债务限额起，尽快提请完成本地区政府债务安排的法定审批程序，原则上于1个月之内下达各市县级政府，具备条件的地区应当尽量提前下达。（三）用好地方政府债务限额。在严格执行法定限额管理的同时，鼓励各地区按照《财（财预〔2017〕政部关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》 89号）规定，积极利用上年末专项债务未使用的限额，结合项目对应的政府性基金收入、专项收入情况，合理选择重点项目试点分类发行项目收益与融资自求平衡的专项债券（以下简称项目收益专项债券），保障重点领域合理融资需求。

浅析地方政府债务成因及化解措施

龙源期刊网 https://www.360docs.net/doc/b616457865.html, 浅析地方政府债务成因及化解措施作者：龚亚云来源：《经营者》2013年第09期摘要：2011年以来，各地按照国务院部署和有关部门要求，积极处理存量债务，加强新增债务管理，清理规范融资平台公司，取得了一定成效。但从2013年6月10日审计署发布的第24号公告中公布的“36个地方政府本级政府性债务审计结果”来看，我国近年来各地债务管理中出现了新情况、新问题和风险隐患，这些问题积蓄已久，为从根本上真正解决地方财务问题，就必须要直击问题中心，然后找出有效的解决办法。关键词：财权与事权；监督；融资渠道；债务管理透过审计公告我们发现部分地区债务负担严重，且债务规模有所增长，其资金主要投向交通运输、市政建设、土地收储、教科文卫、农林水利建设、生态建设和环境保护、保障性住房等支出，占已支出债务额36434.47亿元的92.14%。用于交通运输、保障性住房、土地收储和市政建设的债务支出增长较大，分别比2010年增加3295.45亿元、720.68亿元、652.83亿元和407.74亿元，增长比率分别为30.29%、141.47%、21.15%和4.15%。在中国，像这种打肿脸充胖子的行为已不鲜见，而在政府转移支付制度不积极且地方政府财权不足的形势下，如此庞大的资金需求量大多来源于变相融资渠道，导致其高额的利息偿还率，同时也相对削弱了地方偿债能力。甚至在局部已形成高风险区，如不积极防范和及时化解，将对国家的可持续发展造成严重威胁。因此，有必要正确面对地方债务严峻的事实，对地方债务形成原因进行分析，并根据其成因提出相应的解决措施，才能防范于未然。一、我国地方债务现状截止目前，我国地方债余额已从“2012年末地方政府融资平台贷款余额为9.3万亿元”规模赶超19万亿，保守估计1年利息近万亿，部分地方债务已经爆发。并且我国地方债出现一种畸形现相：地方欠债越多；官员政绩越好、提拔越快，比如以河北石家庄为首的省会城市表面一片繁荣，殊不知其地方债务负债率已经高达250%，就算集其全部收入，完全不支出也要两年才能还清。债务偿还压力极大的情况下，我国政府默许的规则就是借新还旧或者展期，然而我们所欠的债务并没有从根本上得到解决。位列三大信用评级公司之一的穆迪公司预计中国地方债下半年到期后会有违约风险，一旦信用评级降低就没人愿意继续借钱给政府，那么这种方法也不管用了，就很可能导致资金链断裂，那么随之而来的可能就是有些地方政府破产的事实被搬到台面上。

地方政府债务的特点_成因及化解

2010· 8 谓地方政府债务，是指地方政府为了履行职能需要，通过借款、转贷国债资金、担保、延期支付等方式产生的各种债券。客观地说，适度的政府债务，可以促进地方经济社会发展，为政府提高提供公共产品和服务的能力发挥积极的作用，但是，地方政府的债务一旦达到或者超过一个极限，就会给地方政府带来巨大的债务风险，并破坏地方经济平稳运行的基础。 2009年5月份银监会最新数据，地方融资平台的债务为7．38万亿元；据估算，2009年末地方政府债务规模将接近11万亿元，相当于2009年地方本级财政收入的3倍。由于地方财政和政府性债务管理还不够严格和规范，尤其是地方政府性债务形成时间长，总体规模大，历史遗留债务负担仍比较重，因此，对于地方政府性债务造成的长远风险仍应保持足够的警觉。一、地方政府债务的特点 1.债务成因多样化。地方政府所负各种债务的总体规模已经相当庞大，地方政府的举债行为又十分分散，产生债务的原因既有企业贷款困难由地方政府出面担保或提供变相担保向银行融资所形成的债务，也有因税款征收不足或挪用资金等原因造成的社会保障资金存在缺口，既有粮食企业亏损挂账，也有拖欠中小学教职工工资，还有拖欠企业工程建设项目施工款、清理合作基金会贷款和项目配套资金短缺等等而形成的债务。 2.举债形式多样化。地方政府主要是以借贷、拆借、担保、拖欠工程款及个人款、挂账等等形式向商业银行、国际金融组织、外国政府、上级财政部门甚至民间个人等渠道取得借款，借款形式呈多样化。 3.举债方式隐蔽。地方政府举债大都巧借名目，遮遮掩掩，地方政府在举债问题上隐蔽性强，再加上缺乏必要的信息披露机制，透明度更差，形成一种“暗箱操作”。 4.还债时间长。地方政府负债累累，而地方财源不足无力偿还，“拆东墙补西墙”、为还债而举债的现象时有发生，庞大的债务一拖再拖得不到解决，而且地方政府债台高筑致使很多政策和措施在执行中难以首尾兼顾，成为中国经济改革和社会发展过程中的压力和掣肘，损害了政府的形象和公信力。 5.地方融资平台项目多由地方政府提供隐性担保。这直接导致银行不良贷款隐性化和长期化趋势，地方政府往往通过多个融资平台公司从多家银行获得信贷资金，从而导致银行难以把握一些地方政府真实的负债及担保状况，使商业银行向来一直通行的一些风险管理手段难以真正落实。二、地方政府债务形成的主要原因 1.经济增长需要政府提供相应地方政府债务的特点、成因及化解王克群所 10

地方政府债务及化解

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摘要当前由于受多种因素的影响，我国地方政府债务规模急速膨胀，债务风险凸显。庞大的地方政府债务已严重影响了本级财政的运转，成为影响经济社会稳定和发展的因素，引起了各方的关注。通过对地方政府债务形成原因的分析，探究了地方政府债务对地方财政运行的客观影响，在此基础上提出了化解地方政府债务和促进地方财政发展的措施。关键词地方债务财政发展风险防范 1地方政府债务的成因分析 1.1财政体制方面的原因在1994年实行分税制改革后，财政的集中度大幅度提高。与此相对照，中央政府与地方政府的事权划分却未能彻底进行。尤其是各级地方政府之间的事权划分工作几乎没有展开。在1994～2002年期间，中央财权与地方财权之比为52∶48，而中央事权与地方事权之比则为30∶70。加之近年来各项改革力度不断加大，特别是社会保障体制改革、粮食体制改革、农村税费改革等重大改革，加上地方政府经济建设投入要求的增加，地方财政支出增长速度大大超过收入增长速度，支撑经济运行的财力匮乏。而现行的转移支付制度又不完善，上级对地方特别是省以下政府的财政转移支付力度不能满足地方正常运转的需要，加之财政金融体制不健全,导致地方政府只能举债解决支出压力，政府债务增加。地方政府不得不通过各种非正规渠道直接或间接地借入内外债务，违规融资。 1.2经济改革方面的原因地方经济体制改革总体情况是好的，但有些改革却存在较大缺陷，不仅没有产生应有的经济效益，反而由地方政府承担改革成本，导致政府债务增加。在我国经济体制转轨中，由于政府职能转变滞后，政府对经济、社会微观领域事务干预过多，产权不清，导致经济、社会主体缺乏自我风险约束；由于市场化程度不高、市场准入的限制，保险、担保、期货等民间风险经营机构难以快速发展。这两个方面的因素结合在一起导致分散、化解经济、社会风险的市场机制难以形成，许多经济、社会风险直接转嫁给地方政府，形成地方政府债务。 1.3经济建设方面的原因县域经济作为我国经济发展中的重要环节，其经济增长对我国经济的发展具有重大意义。但是在经济发展过程中，中央政府对县域经济发展没有给予相应的政策支持和财力支持，而地方政府发展经济的压力却非常大，既要完成上级下达的经济考核指标，也要通过发展经济缓解地方财政支出的压力，解决地方经济改革和运行中存在的社会保障、公共服务、基础设施、投资环境方面的问题。因此，地方政府只能以举债方式来解决这一问题。 1.4行政管理体制方面的原因尽管这些年进行了几轮行政管理体制改革，但减人、减事、减支的效果不明显，人浮于事，行政效率不高的状况一直没有得到很好的解决，财政支出压力较大，支出刚性较强，财政负担沉重，拖欠工资现象时有发生。现行的政府绩效评价和监督体系不完善，个别地方政府领导为了在有限任期内表现“政绩”，获取政治资本，不惜融资举债，用于“形象工程”和“政绩工程”建设，加之监督管理的缺位，也导致了政府债务增加。 1.5投融资体制方面的原因目前我国的财政金融体制不健全，作为金融市场上的一大类融资主体，地方政府缺乏必要的正规的融资渠道，在不得已的情况下，只好通过各种办法，如向单位借款、向个人借款等，通过各种非正规渠道进行变相举债，以解决政府财力紧缺的问题。而不规范的举债，也从某种程度上加大了政府债务的压力。 1.6政府债务管理制度方面的原因长期以来，地方政府对债务问题缺乏足够的认识，没有成立统一的债务管理机构，政府债务管理权限分散于计委、财政、监察、审计等部门，各部门的管理权限不同，管理侧重点也不同，这样，实际上达不到规范管理的效果。同时，由于没有建立借债举债信息披露和监督机制，对于是否应该举债没有相应的评估机制，导致部门和乡镇随意举债的现象时有发生，债务规模不断膨胀。 2对地方财政运行的影响 2.1增大了地方财政运行困难政府债务的存在增加了地方财政运行的压力，地方财政新增财力大部分用于偿还部分债务，这导致地方财政要么无法执行中央和省出台的一系列财政支出政策，要么举债实施。这样，造成恶性循环，使地方财政超负荷运转。 2.2迟滞了地方财政收入的增长在社会主义市场经济建设日趋完善、公共财政体系建设不断加强的情况下，尽管地方政府对经济的干预越来越少，但地方政府加强基础设施建设、改善投资环境，推动经济发展的作用却在加大。由于地方政府债务的影响，地方政府信用降低，举债成本提高，而地方财力又十分有限，地方政府投入基础设施的能力大大削弱。这样，地方经济发展后劲不足，在较大程度上制约了地方财政收入的增长。 2.3制约了公共财政职能的发挥由于地方政府债务以财政“兜底”，使本来就步履艰难的地方财政雪上加霜，地方财政保证正常运转都非常困难，更没有能力投入公共设施和满足群众日益增长地对公共服务的需要。这样，导致了地方财政难发挥其应有的公共财政