论行政执法的程序性与法治行政

第1页共10页 论行政执法的程序性与法治行政 摘要: 在行政执法活动中，执法程序是否合法具有决定性作用，脱离了执法程序，就不可能有公正执法。行政执法程序与行政实体处理在整个执法活动中具有并重的作用，只有重视行政执法的程序性，才能加快从“依法行政”向“法治行政”这种政府法治由形式向实质过渡的进程。 关键词: 行政执法; 行政执法程序; 依法行政; 法治行政 正文：改革开放以来，行政体制改革和规范各类行政主体及其行为的法律、法规的制定，特别是行政诉讼法、行政处罚法和行政许可法的颁布实施，有力地促进了我国的行政法治化。然而，在从“依法行政”向“法治行政”这种政府法治由形式向实质的过渡中，对行政的程序性(特别是行政执法的程序性)问题的忽视，从根本上制约着行政法治化的进程。分析行政执法的程序性及其在现实中面临的困境，探求我国法治行政的现实出路，十分必要。 一、 行政执法程序与实体处理的关系 先说一件实例，在一起治安行政诉讼案件中，某一行政相对人因与厂领导有矛盾，在工作时间到单位吵闹，严重影响了单位正常的工作秩序。公安机关根据治安管理处罚条例的规定，对其处以行政拘留10天的处罚。但是，这一处罚在形成过程中，存在若干程序问题，比如，询问笔录不合要求，仅有一名警察自问自记;审批程序不合法，先送达处罚决定并执行，然后再履行报 第2页共10页

批手续等。该相对人不服而向法院起诉，一审法院在审查具体行政行为时，认为处罚行为尽管存在程序问题，但实体处理基本正确，故判决维持公安机关的处罚决定。二审法院经审理后认为，公安机关在适用治安管理处罚条例对该公民作出处罚决定前，严重违反了法定程序，于是判决撤销一审判决，确认该具体行政行为无效，类似案件在实践中并不少见。这起案件的处理说明，行政主体在行政执法过程中，不可忽视程序性的问题。 程序，从法律学的角度，主要体现为按照一定顺序、方式和步骤作出法律决定的过程。行政程序则是行政主体在行使行政权力，实施行政管理活动过程中所遵循的方式、步骤、顺序和时限的总和。可以说，程序贯穿于行政管理全过程，行政执法的每一个环节都离不开程序。因此，在具体的行政执法过程中，不能不考虑的一个问题，便是行政执法程序与行政实体处理的关系。 第一，行政实体问题及其处理是行政执法程序设计的前提和方向。程序的普遍形态是，按照某种标准或条件整理争论点，公平地听取各方面意见，在使当事人可以理解或认可的情形下作出决定。此“争论点”即为实体问题，而“决定”则是对实体问题的处理。可见，程序是为实体而存在，没有实体问题的存在，程序的设计便是毫无意义的。同时，程序作为法律制度中的一个现象，所反映的是法律关系主体的关系定位以及各主体在权益交换过程中的运行规则。所以，程序的根基是法律参加主体及主体间的关系，程序始终是围绕主体及其相互关系而发挥作用的，主体 第3页共10页

的关系形式及其运行规则亦只有通过程序得以实现。在行政执法活动中，行政主体与行政相对人及其相互关系的处理构成了这一法律关系实体的内容，执法的程序仅仅是这种内容的“载体”。 第二，行政执法程序相对于行政实体处理而言，具有独立的价值。为认识行政执法程序与实体处理的关系而导人价值理念，主要是从程序的效用及现代行政的要求及其程度来考察的。从本质上看，行政执法就是行政主体通过执行、适用法律及从属于法律的法规、规章和其他具有普遍约束力的决定、命令，直接对特定的相对人和行政事务采取措施，影响相对人的权利义务，实现行政管理职能的活动。行政实体性问题因行政管理活动而产生，处理实体性问题有相关法律适用。在现代社会，行政的实体指导已基本解决(实际上，依法行政主要是从法律制度上来应对行政实体问题的)，突出的便是程序问题。行政执法程序的独立价值在此表现为对整个执法活动的合法性、合理性及有效性的决定作用。因此，即使是一个优秀的法官对某个申诉材料也不能作出最终的判断，因为还没有经历判断谁有理或该请求能否成立的程序。行政执法工作亦是如此，实体问题产生后，未经一定程序，其结果同样难以预料。 第三，行政执法程序与行政实体处理在整个执法活动中具有并重的作用。一般来说，公正包括公平与正义两层涵义，可以视为实体上的目标。在行政执法工作中，与司法活动一样，公正不仅体现在实体(实体处理)上，还体现在行政程序上，实体与程序 第4页共10页

具有并重的作用。鉴于程序上的不公正可能导致实体处理的不公正，多数国家都将行政程序违法作为审查政行为的法定理由，而不问实体处理是否公正，可见程序的重要。比如，按照治安管理处罚条例规定，违法行为超过六个月便不再处罚，即使某人的行为严重违反条例，应受到处罚，但过了此时限，法律不再追究，公安机关就不能对其处罚。又如，相对方违法行为存在，但行政主体的工作人员在执法中程序疏漏或滥用职权，引发争议，复议机关因程序违法而撤消原具体行政行为，等等。这些情况，可能在自然事实方面并不是公正的，但从法治行政的角度要求，特别是从行政执法程序性的角度要求，它又是公正的。在这个意义上，行政执法的公正就是程序的公正，它与实体公正一并构成法律上的公正。 二、行政执法的程序性是法治行政的本质特征和要求。 法治，是一个古老而年轻的话题。从梭伦变法提出法治概念到亚里士多德否定柏拉图的“人治论”，对法治作出经典性阐释，再到“法治”成为二十世纪西方法哲学重大理论热点之一，已走过了漫漫长路。法治主义虽为控制和防止行政权的悠意滥用，保障公民的权利自由而创设，但它作为行政法的基本原理不断得到发展。我国在行政诉讼制度确立之前，并无完整的法治理念，更无合法行政的实践，但随着行政诉讼理论和实践的深人，随着依法治国方略的实施，对建立社会主义法治国家提出了新的要求，法治行政作为人们的信仰和崇尚正日益体现。 第5页共10页

行政的本质特征，是指行政区别于其他国家职能的特点。行政的本质可以从两个层次上来理解。一是目的，二是实现该目的的手段。 其一，行政的目的是为了执行法律，增进公共利益和社会福利。这是由行政职能的地位决定的。我们姑且不对法律本身的优劣作出评价，但就亚里士多德法治理念的内容之一，即法治获得普遍的服从来看，行政的执行性便可以充分地体现法治理念。 其二，在手段层次上，行政决策、组织、管理及调控，相对于其他国家职能具有自由裁量性、主动性和广泛性特点，相对于行政相对人具有强制性、单方性和优益性特点。因而，行政的权威性、程序性、应受控制性是构成现代行政的本质要素。 程序性作为行政的本质特征之一便能有效地体现行政的目的和为实现该目的的手段。 第一，行政程序相对于立法程序、司法程序及其他程序而言，其执行性格更为突出。法治行政要求行政必须依法而为，一个国家、一个社会、一个民族，为了稳定，都需要秩序，而这只有在很好地执行法律的情况下才能实现。 第二，行政的程序性不能容忍未经程序而得出的任何结论。在行政执法过程中，程序是结论的必要前提，没有程序，便没有结论，这也是公正执法的基本要求。 第三，行政的程序为有效监督行政提供了现实的可能。现代社会，行政权日趋扩张(当然其作用亦日益明显)，根据行政的执 第6页共10页

行性质和职业化程度较高的特点，通过程序的设计和运作，通过执法人员的严格遵守，便能有效地实现行政的目的。法治行政是依法治国的核心，也是建设法治国家的重点和难点所在。 实现法治行政，在客观上需要一个从法律乃至其他社会生活方面的系统支持，其本质要求也是多方面的。重视行政的程序价值恰恰是其主要方面。这也是现代行政的显著特点，并且程序已非纯粹的程序。现在的关键是行政程序自身，即行政机关在行使它们的权利时必须遵从的程序。行政权，特别是行政自由裁量权的扩张，通过一定程序对其加以法律控制便显得尤其重要。 三、行政执法活动中的反程序现象 由于对行政程序性本质的重要地位认识不足，在行政执法的实践中出现了一些忽视和违反执法程序的现象，有学者称之为反程序现象。 —程序违法。程序违法是指在行政执法过程中置法律规定于不顾，擅自变更法定的程序或者在法无明文规定的情况下随意创设程序。程序违法是反程序现象最严重的表现，直接影响行政执法程序、法律规范的贯彻执行，也直接影响行政执法的效果。 —程序遗弃。程序遗弃也可称为程序忽略或程序不到位，这是反程序现象最主要的表现，也是最常见的反程序现象。有的同志认为，行政的执行性特点决定要把行政的效率放在首位，强调程序只会影响行政效率的发挥。笔者认为，强调行政执法程序不是不顾行政效率，但效率优先规则的适用仅仅在效率所保护的利 第7页共10页

益优于程序所保护的利益的情况下进行，而不是一个普遍规则，强调执法程序更能体现行政执法的目标，只有程序到位了，执法活动才无懈可击。在行政执法实践中，程序遗弃主要表现为以下两个方面:一是程序跳跃;二是程序简化。 —程序移位。既然法律规定了程序，就应该按照程序设计的先后次序来操作。但在具体的执法实践中，程序移动现象仍是一个不容忽视的问题。它主要表现为两个方面:一是程序倒置，即把先行程序随意置后。二是先裁决而后取证。这不仅削弱了行政执法行为的公信力，使行为过程流于形式，而且使法定程序的设置变得毫无意义。 反程序现象在行政执法工作的表现是多种多样的，但归结到一点，都是一种程度不同的违法行为。究其原因，一是程序意识不强。部分行政执法部门没有把程序性作为执法工作的有机组成部分，仅把程序作为执法行为的一种载体，认为只要实体处理正确，程序上面的问题无关大局。二是行政执法的定位不够准确。忽视对公民权利的有效保护，“官本位”，权力本位思想，还不同程度存在。三是少数行政执法人员的素质不高，不能正确理解法律的本质要求。四是长期习惯做法的烙印尚未从根本上得到消除，轻程序重实体的现象依然存在。 四、几点启示 法治行政的演进与完善，与不断追求和实现行政程序性要求是分不开的。从各国行政法制的历史和发展来看，程序的公开性