工作心得：行政公益诉讼诉前程序问题

工作心得：行政公益诉讼诉前程序问题
201X年7月检察机关启动公益诉讼试点工作至今，在行政公益诉讼领域积累了大量的实践经验，办理了一批典型案例，但在推进这项新职能的过程中仍然存在一些现实障碍。

从试点期间案件的实效和新行政诉讼法第25条确定的程序性规定来看，行政公益诉讼诉前程序在行政公益诉讼中具有举足轻重的地位。

以此为出发点，尝试从诉前程序的定位、现实阻碍等方面进行论述，以期为行政公益诉讼制度的发展和完善提供有益探索。

今年6月27日,十二届全国人大常委会第二十八次会议表决通过了关于修改《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的决定,检察机关提起公益诉讼被明确写入法律，标志着我国以立法形式正式确立了检察机关提起公益诉讼制度。

这不仅符合宪法第129条对检察机关是国家法律监督机关的定位，也是全国人大对201X年7月以来检察机关提起公益诉讼试点工作成果的肯定,还是新形势下检察机关的一项重要机遇和挑战。

检察机关提起行政公益诉讼制度是我国首创，在理论和实践层面都有诸多问题值得探索。

将结合立法目的和实践需求，从需把握的定位、现实障碍及解决建议等方面展开论述。

一、检察机关在诉前程序中的定位
（一）行政机关是第一顺序的公益保护人，检察机关行使行政公益诉讼职能时应当遵循谦抑原则，找准督促和协助的角色定位
其一，从权力体系层面上看，在我国目前的权力划分制度下，行政权、审判权、检察权地位平等，存在各司其职、相互制约的关系。

检察权作为独立的法律监督权，应对行政权的行使给予充分尊重，主要扮演“事后监督”的角色，不宜过度参与具体行政行为，以免破坏行政权的正当运行、干扰行政效率。

其二，检察机关提起公益诉讼制度促进国家治理体系的完善，主要在已经穷尽救济方式的情况下，作为对行政机关自我纠错程序的补充而启动。

我国对行政权的监督除了人大监督、审判监督、检察监督等具有滞后性的外部监督形式，最及时和高效率的当属行政机关的内部监督。

公益诉讼的诉前程序恰恰能在行政权的自我监督与外部监督中寻求一个平衡：检察权的介入能够给行政机关施加压力，督促其在收到检察建议后的纠错期内主动采取有效整改措施，进而推动问题在提起诉讼之前就得到最高效便捷的解决，既节约司法成本，又达到了保护公益的监督目的。

从两年试点期间的数据分析，试点地区检察机关共办理诉前程序案件7903件，其中，行政公益诉讼诉前程序案件7676件，除未到一个月回复期的984件外，行政机关纠正违法或履行职责5162件，占77.14%，[2]也可以看出诉前程序的实效显著。

（二）检察机关在诉前程序中应当对证据标准及“收到检察建议后有效整改”的界定有明确定位，为后续跟进监督夯实基础
诉前程序作为提起公益诉讼的前奏和基石，是检察机关调查固定证据、进而对行政行为进行初步判断的重要阶段。

其一，明确行政公益诉讼的举证责任分配，应遵循《中华人民共和国行政诉讼法》第34条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为
的证据和所依据的规范性文件”的基本原则。

检察机关在行政公益诉讼的诉前程序中掌握足以证明损害国家利益或社会公共利益的情形客观存在，且行政机关的不作为或违法行使职权与损害结果之间存在因果关系，以及行政机关在收到检察建议后拒不纠正违法行为或者不履行法定职责的证据即可。

其二，检察机关在诉前程序中要从严把握取证原则，不仅要合法合规，还要客观全面。

行政公益诉讼是公权力对公权力的监督，公益诉讼案件普遍具有情况复杂、利益重大、影响面广的特点，其证明标准应高于普通的行政诉讼，因此检察机关对于证据的搜集、固定也应从严把握，从形式和内容两个方面保证证据的合法性和全面性。

以调取行政机关的执法档案为例，应尽可能全面客观地搜集案件相关材料，既要调查对检察机关有利的证据，也要调查对行政机关有利的证据，在复制的卷宗材料上应注明调取时间、证据数目、与原件一致等要素，由至少两名检察人员签字确认，并且加盖行政单位公章，必要时还可对调查工作进行拍照和录像。

二、诉前程序中遇到的现实障碍
（一）公益诉讼取证难度大，传统的调查核实手段难以满足现实需求，技术性高的调查手段在实际操作中难度大
虽然目前尚未出台针对公益诉讼调查核实权的具体实施办法，但参照201X 年12月出台的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》，可以对民事行政部门的调查手段有一个基本了解，主要包括：调阅、复制行政执法卷宗材料，询问行政机关相关人员以及行政相对人、利害关系人、证人等，收集书证、物证、视听资料等证据，咨询专业人员、相关部门或者行业协会等对专门问题的意见；
委托鉴定、评估、审计，勘验物证、现场等调查取证的权力，不得采取限制人身自由以及查封、扣押、冻结财产等强制性措施。

在基层民事行政检察部门的实践中，受到人力、物力、财力等客观因素的制约，民行部门主要采取的调查手段是调阅、复印卷宗材料、询问等，勘验物证、现场和咨询专业人员、相关部门或者行业协会等调查核实手段在实际操作中很难得到实现，显然难以满足公益诉讼的需求。

以环境公益诉讼为例，存在以下困难：1、检察机关在调阅行政机关档案材料时，能够接触到的资料是否全面，很大程度上依赖于两单位之间的沟通程度；2、检察机关的现场勘查工作容易受到企业的阻挠，企业从私利出发会对检察机关隐瞒事实；3、污染环境的行为往往具有隐蔽性，有些企业即使经过了环境保护设施竣工验收合格，但在实际生产中为了降低生产成本，存在不按要求使用环保设施，或只在应对检查时按要求处理污染物的情况；
4、污染环境的程度难以固定，随企业的生产活动而变化，而检察机关的司法资源无法做到实时监测长期跟踪。

很容易出现检察机关取证时污染物超标，企业对生产方式做出临时性调整后，在监督过程中污染物排放达标的情况；
5、环境污染环境污染的鉴定非常专业、复杂且成本高，目前对于委托鉴定的程序、鉴定费用的来源都缺少明确规定，实际操作中存在顾虑。

（二）基层民行部门的人才配备未跟上工作的开展进度
其一，检察机关开展行政公益诉讼，从诉前阶段开始就要做大量深挖线索、调查核实的工作，不仅要在办公室审查相关档案材料，更要走出去调查搜集相关证据，还要与行政机关进行大量沟通工作争取其理解。

目前基层民事行政部门的队伍配置普遍在2-3人，开展公益诉讼工作的同时，还要兼顾生效裁判监督、审
判监督、执行监督监督等其他重要监督职责，导致在人力的分配上常常有心无力，直接影响相关工作的推进。

其二，亟需增强民行检察人员的专业水准和调查技巧。

目前阶段，检察机关重点锁定的公益诉讼领域有生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护和国有土地使用权出让，这几个领域的专业性非常强，且取证难度大，仅仅依靠法律专业知识已经无法满足公益诉讼的需要。

民行检察人员如果对这些领域的专业知识缺少基本的了解，很难发现问题找准办案切入点，在调取证据、审查判断等方面也难以把握重点。

三、提升行政公益诉讼诉前程序案件质量的建议
（一）完善办案机制，实现检察资源整合
检察机关提起行政公益诉讼是一项庞大的系统工程，不能局限于民事行政检察的层面去考量，而应当作为检察机关的一项整体工作去开展。

一方面要加强与上级检察院的沟通，在办案过程中积极寻求上级检察院的支持和指导，能更好地保障案件质量，减少工作障碍。

另一方面，要牢固树立全局意识，加强检察机关内部侦监、公诉、控申、民行、反贪、反渎等部门间的沟通协调，完善线索移送机制，结合各部门的职能定位，促进检察资源的合理利用。

（二）补充人员配备，加强专业培训
其一，通过专题研究、业务培训、观摩学习等途径，尽快改变民行检察人员在调查取证和出庭应诉方面经验不足的现状，提高队伍整体“实战”水平；其二，可以借鉴XX省成立公益诉讼办案组的做法，抽调各有所长的业务骨干成立专门
的办案组，负责办理公益诉讼案件，形成一支复合型的专业办案力量；其三，加强办案人员对几个主要公益诉讼领域的知识储备，可以通过畅通案件互通互报机制、邀请执法人员或专家授课、设立派驻检察室、实地调研等途径增强检察人员对各行政领域的熟悉度。

（三）探索与鉴定机构、研究所、高校的合作，建立公益诉讼专家库
目前检察机关在调取证据的过程中，存在缺乏鉴定机构和技术支持困境。

建议在全省范围内完善鉴定机构名册并且建立公益诉讼专家库。

专家库的组成应尽可能多元化，既包括具备财会、审计技能的专家，环境、资源保护、食品药品等领域的学者，还可加入一些检察业务骨干和有丰富经验的行政执法人员，为开展公益诉讼提供专业支持。

此外，可以尝试与鉴定机构、研究所、高校合作，促成办案、学术研究、信息共享、人员交流等多领域的合作，全面提升检察机关的技术支撑。