关于乡镇财政队伍建设的调查报告(完整版)

报告编号：YT-FS-1103-86
关于乡镇财政队伍建设的调查报告(完整版)
After Completing The T ask According To The Original Plan, A Report Will Be Formed T o Reflect The Basic Situation Encountered, Reveal The Existing Problems And Put Forward Future Ideas.
互惠互利共同繁荣
Mutual Benefit And Common Prosperity
关于乡镇财政队伍建设的调查报告
(完整版)
备注：该报告书文本主要按照原定计划完成任务后形成报告，并反映遇到的基本情况、实际取得的成功和过程中取得的经验教训、揭露存在的问题以及提出今后设想。

文档可根据实际情况进行修改和使用。

根据《关于做好全省乡镇财政队伍建设调研工作的通知》（xx财函[xx]xx号）文件要求，xx调研专班从6月10日开始对xx市基层财政所进行了调查研究。

调查对象涉及乡镇财政所所长、副所长、在职在岗普通干部、改革分流人员、离退人员、提前退养人员，乡镇党委、政府领导，xx市局预算科、农村财政管理局、监督局、人教科、调研科等负责人。

重点调查单位有xx镇财政所、xx镇财政所、xx镇财政所及沙道观、xx市、xx等财政所。

调研方法主要采取系统数据统计分析、分类定点重点剖析、座谈会面对面交流、典型案例分析、同类比较分析、公共财政绩效评价分析、行为学分析等。

调研基本结论：（1）乡镇财政干部成为农村综合配套改革的买单者。

农村税费改革后，乡镇机构合并、人员分流，其后实行乡财县管，财政所、经管站合并，并按50%的比例分流人员。

合并后的财政所确定为乡镇事业单位，承担了乡镇党委、政府不直接办理之外的所有公共事务；财政所干部不是公务员，也不是参公人员，其养老保险、医疗保险同企业一样，自己掏一半、单位买一半；既不能从行政上提拔，也不能在财政内部调动；工作量对比改革前增长一倍，在惠农政策一项接一项中再增加一倍。

分流下岗人员，如同普通工人一样，四出找工作再就业或自己创业，其中素质高的约60%有了着落，40%的人员成为不稳定对象。

（2）“六个关键词”概括乡镇财政干部现状。

无论是在岗职工还是分流人员，目前的思想状况、工作状况、对未来的期待，可以用“失落、颓丧、困惑、感恩、呼吁、呐喊”六个关键词来概括。

（3）xx市动用一切资源维护了基层财政队伍的基本稳定。

自改革开放以来，xx财政各项改革一直走
在全省、全国的前列，并以其特有的财政文化先后获得全国预算外资金管理“xx模式”荣誉、全国财政系统先进集体、全国财政系统新风颂基层先进单位、省级文明单位等殊荣，财政队伍整体素质较高、集体荣誉感强、团队管理理念先进。

因此，xx市委、市政府及社会各界对财政从政策制度、舆论支持、预算安排、人文关怀等各方面倾斜了乡镇财政改革，动用一切可以动用的资源维护了基层财政队伍的基本稳定。

(4）财政所职能定位不清、干部身份不明、事权大于财权的现状导致乡镇财政暗流涌动、危机四伏。

事权无限大与经费无保障、责任无限与地位最底层、持续的无偿付出与长久的无望期盼可能导致基层财政运行系统的崩溃。

(5)重新定位乡镇财政所——财政所职能是管理乡镇公共财政支出，财政所机构属于行政单位性质，财政所人员的身份是公务员。

一、改革前后xx市乡镇财政所职能、机构、人员演变情况
1、改革前后乡镇财政所职能演变。

税费改革前，乡镇财政是基本完整的一级财政，特别是1994年《预算法》的颁布实施，乡镇的财权和支出范围扩大，保障能力增强，乡镇财政相对独立的编制财政预决算，管理预算内、外资金。

主要履行七项职能：
（1）负责乡镇财政的预决算和预算执行管理等工作；
（2）负责农村税收政策的执行和农业四税的征收管理；
（3）负责乡镇国有资产管理；
（4）负责乡镇预算外资金和票据的监督管理工作；
（5）负责维持乡镇政府的运转；
（6）负责对乡镇“七站八所”实行“零户统管”；
（7）负责乡镇政府安排的其他中心工作。

税费改革后，为确保乡镇正常运转，xx市实行了乡财县管，把乡镇视同市直部门，纳入部门预算编制范围，调整了县、乡财政体制与分配关系。

改革后乡镇财政的工作环境和工作任务发生了很大变化。

一是
由收支管理型向支出管理型转变。

农村税费改革后，乡镇财政所不再承担组织财政收入这一任务，但乡镇财政支出资金量呈持续增加趋势，支出管理型的特征十分突出。

二是由预算管理型向核算管理型转变。

乡镇综合配套改革取消了“七站八所”、财政所和经管站进行了合并，乡镇实行预算管理的单位仅剩乡镇政府和财政所两家，预算管理职能在削弱。

通过实行“村帐镇管”以后，在保持资金所有权、管理权、使用权不变的前提下，实行集中统一核算，乡镇财政所的财务核算管理职能得到了增强。

三是由维持保障型向服务发展型转变。

随着国家支持“三农”力度的加大和惠农政策的不断出台，各项直接针对农民的补贴逐年增多，乡镇财政所不可替代地承担了这些资金的兑付落实工作，而服务群众、服务农村经济社会发展成为当前乡镇财政工作的主要内容。

税改后的乡镇财政所主要履行17项职能：
（1）乡镇部门预算的编制与执行；
（2）“乡财县管”改革后乡镇行政事业单位收支
管理与监督；
（3）农村公益性服务中心“以钱养事”资金、财务管理；
（4）上级转移支付资金、专项资金的使用管理与监督；
（5）惠农补贴资金、社保资金的发放及政策的落实；
（6）新型农村合作医疗基金征收；
（7）乡镇非税收入、票据管理；
（8）乡镇国有资产及村级资产、资源管理；
（9）农民负担监督管理；
（10）农村财务、资金“双代理”；
（11）农村土地承包管理及土地纠纷调解；
（12）乡村两级债权、债务监管；
（13）农村专业合作组织建设；
（14）农村经济经营统计；
（15）农村综合改革日常工作；
（16）财政与编制政务公开；
（17）乡镇党委、政府安排的中心工作及其他工作等。

2、机构设置变化。

农村税费改革前，xx全市21个乡镇、2个开发区，共有21个乡镇财政所、2个财政分局，23个经管站。

农村税费改革后，xx行政区划合并为16个乡镇，财政所与经管站合并，46家机构合并为16个乡镇财政所，各所加挂经管站牌子。

合并机构从属于乡镇开发区行政合并，最少二合一，最多六合一。

3、人员配置变化。

税费改革前，xx市乡镇财政所、开发区分局、经管站共有624人（其中：男441人，女183人）。

改革后，在岗270人，分流241人，离退休84人，临时工29人。

按学历划分：研究所学历2人，大学学历48人，大专学历332人，中专学历46人，高中及以下学历196人。

其中，党员414人。

现有在岗人员270人（不含临时工29人），其中：男187人，女83人；研究生学历1人，大学学历34人，大专学历203人，中专及高中学历32人；党员
246人。

从年龄结构上划分：30岁以下25人，占总人数的9.3%，31岁—35岁39人，占总人数的14.4%，36岁—40岁68人，占总人数的25.2%，41岁—45岁68人，占总人数的25.2%，46岁—50岁30人，占总人数的11.1%，50岁以上40人，占总人数的14.8%。

二、当前乡镇财政队伍建设面临的主要问题
1、乡镇财政所机构性质错位。

从中央有关文件来看，乡镇财政所理应为行政编制。

中央编办《关于地方机构改革实施中若干问题的意见（中编办发[1995]3号）第三条明确规定：“中央核定的各级机关行政编制总额，包括地方税务部门……及乡镇财政所的人员”。

中共中央办公厅国务院办公厅《关于市县乡人员编制精简的意见》（中办发[xx]30号）再次明确财政所编制为行政编制（原文：行政编制精减范围是：党委、政府、人大、政协及工青妇等群众团体机关的编制，包括基层工商所、税务所、物价所、财政所、人民武装部、国家级开发区党工委和管委会机关的编制及省
以下垂直管理部门的机关编制。

今后，行政机关不得再使用事业编制）。

xx年省乡镇综合配套改革办公室发文，将基层财政所定位为事业单位，改变了乡镇财政所机构性质。

究其原因，乡镇综合配套改革是为了巩固农村税费改革成果，由于时间紧迫，需要快刀斩乱麻，“七站八所”撤销或转制，财政所机构性质降格有利于缩小与其他站所命运的差距。

而时至今日，财政所虽然免除了农业税征收的职能，但新征了更多的财政支出管理的职责，不断扩大的事权与其机构性质极不相称；按照“对等性原理”应该及时归位到行政单位序列。

2、乡镇财政所“三管齐下”，职能无法不越位。

xx镇党委书记、镇长张小军在座谈中说，目前财政所的职能依然是管帐管钱管稳定，凡是党委政府要管的财政所必须管，只是管的内容有很大的变化。

一是管帐更规范。

村账镇管后，20个村居单位、原来“七站八所”“以钱养事”的收支账务都由财政所负责，全镇范围内的财务状况一清二楚。

二是管钱以惠农资金为
主。

改革后我市对乡镇实行部门预算、“乡财县管”，只有乡镇机关和财政两家，管钱压力不大，压力主要在筹措经费缺口。

惠农资金的管理要占据财政所60%以上的精力，而且支付成本大。

三是管稳定。

无财政不稳定，“人民内部矛盾80%可用人民币解决”。

全镇2900多万元的镇级债务、村级三角债、土地纠纷，日常应付靠财政为政府挡，财政所承担了巨大压力。

财政所工作人员目前的状态可以说，工作苦、待遇差、困惑大。

针对现状，我有三个建议：一是完善财政监管制度。

特别是加强对农村公益事业建设监管。

如农村公路建设，农民自筹部分不到位怎么办？虽然有“农村公益事业促进会”，但只管计划、管工程完工、不管自筹资金缺口。

财政所不加强管理，将会形成新的历史包袱。

二是逐步提高待遇，可以参加政府。

三是争取明确身份。

xx镇镇委副书记、人大主任易法金为财政所呼吁，一定要提高基层财政所地位，明确干部身份，理解财政所在改革后“贴钱贴米搞服务”的实情，对分流人
员出台下岗再就业、创业培训等优惠政策。

财政所干部也好、职工也好，他们究竟承担多大的工作量？看一看xx镇财政所的内部分工：xx镇是一个农业大镇，辖19个行政村，1个居委会，235个村民小组，现有农户19340户，农业人口65334人，劳力40856人，农户认可的承包面积111386.96亩。

财政所现有干部47人，其中在职20人，离退休5人，退养3人，临时工2人，改革中自愿分流6人，下岗分流11人；在职干部中30岁以下1人，30到40岁4人，40到50岁13人，50岁以上2人，平均年龄为41岁。

其中女性5人，男性15人。

在岗人员分工如下：内勤 8人，均身兼数职：其中一名预算会计兼社保专管员、世贷专管员、财政监督员、6家“以钱养事”单位代管会计、政务公开查询员、妇女及共青团工作；一名资金会计兼非税收入及票据专管员，政府、财政、民政记账会计和工会会计；一名出纳会计兼档案管理员、信息调研员、企业专管员；一名惠农专管员兼基金会及统筹会计、福利院代
管会计；三名村级记账会计除负责20个村财务管理同时还分别兼任政府财政审核会计、基金会及统筹出纳、事务长、农村合作医疗专管员、房产专管员、会管国资专管员等多项工作。

外勤12人：除3人包一个村外其余均包两个村，具体到对所包村各项基础数据的摸底、农民负担监督卡的填写发放、各种惠农面积的摸底及发放、五保金、优待金、计划生育奖励资金、转移支付资金的结账发放工作、各种电子表格的填写电脑录入工作、村级票据领用缴销、所包村的凭证账簿整理装订、村级的四次月头办公、各种涉农资金的监督检查、土地纠纷的调处、农村专合组织的申报管理、能源沼气、“三农”保险、“150”工程、救灾农户贴息贷款的核实、农村综合配套改革等各种包罗万象的工作，且对以上各项工作均有严格的结账考核制度。

3、乡镇财政所办公条件差、工作经费无保障。

16个乡镇中卸甲坪土家族乡财政所与乡政府合署办公外，虽然15个乡镇财政所都有独立的办公场所，但大都建造年代已久，xx年以后建成的仅1个，占6.7%，1990
年至xx年建成的6个，占40%，1990年以前建成的8个，占53.3%，由于经费紧张，大多数财政所xx年内没有维修过。

xx市于xx年实行“乡财县管”的财政管理体制，乡镇所有收入全额缴入市级金库或非税收入汇缴结算户。

在保证乡镇预算管理权、资金所有权和使用权以及财务审批权不变的前提下，明确了乡镇财政支出范围，统一了支付程序，对基层财政所人员经费由市财政局委托银行按月按人打卡发放，对财政所公用经费实行定项定额核定到所、按月拨付。

此外，为充分调动乡镇发展工业企业积极性，对新增工业企业税收实行比例返还。

乡镇财政所经费来源主要是市级年初预算安排的经费，对财政所人员工资和津补贴实行市级打卡发放，另按人平0.5万元安排公用经费、按每财政所3万元安排招待经费和6万元小车经费，全市xx 年乡镇财政所人员经费和公用经费共安排1248万元，人平2.44万元。

除此之外几乎没有其他任何资金来源。

即使部分乡镇年终有少量的税收返还收入，也都
是乡镇政府拿去弥补了自身经费不足。

【xx镇财政所案例】xx镇财政所的经费状况，以xx年为例，市当年对财政所部门预算72.22万元，其中打卡工资50.38万元，公费医疗人均400元计1.84万元，公用经费含小车和招待费20万元。

无预算指标来源的366222元，具体到项为：
1.司机和炊事员工资、补贴及保险：工资2600元/月×12月+保险7000元+补贴4000元=42200元
2.在职干部下乡补助：1200元/人×20人=24000元
3.职工医保单位负担部分37584元－市局预算部分18400元=19184元
4.职工第13个月及文明创建工资：36757元/月×2项=73514元
5.职工住房公积金单位负担部分：68564元
6.日常电脑的维护及必要的固定资产的添置：30000元
7.各项惠农资金所需基本成本：50000元
8.村级财务管理及票据所需基本成本：30000元
9.解决分流人员及退休干部的遗留问题：10000元
10.小车及招待费超支：30000元
11.职工当年调整工资部分:在职10020+元分流5140元+临时工600元=18760元
【xx财政所案例】现有干职52人，其中：在岗25人（女同志8人），分流及退养18人，退休9人，另外司机、炊事员各1人。

改革后财政所实行的是部门预算，xx年全年市局对所拨款128.91万元，其中人员经费103.09万元（含退休），公用经费23.5万元，医疗保险2.32万元。

全年财政所实际支出179.67万元，其中人员支出150.23万元（含住房公积金9.37万元，拨出经费医疗保险6.38万元），公用经费29.44万元（含维修费5.63万元），缺口50.7万元。

4、乡镇财政干部为历史买单，个人待遇严重受损。

为了顺利推进农村综合配套改革，将财政所明确为乡镇事业单位，严重损伤了财政干部的政治待遇和经济
待遇。

一是人员身份由行政干部变为事业单位职工，既不能进市局机关，也不能进乡镇政府机关，个人成长空间受到制约。

干部轮岗、提拔、正常工作调动仅能在乡镇财政之间进行，与市直机关的交流渠道被完全“卡死”，能力再强也当不了行政干部。

二是经济待遇偏低。

在去年规范津补贴发放过程中，xx市乡镇财政所人员靠市委、市政府领导的人文关怀，享受了与市直财政干部同等的待遇，但没有制度作为保障；市直财政干部无需缴纳保险费，而且退休后的工资不会降低标准，但乡镇财政人员每年都得同企业职工一样个人缴纳一定比例的保险费。

其待遇比市直财政干部低，更不用说与国税、地税、工商等曾经同等身份同等待遇的单位相比。

5、透支付出超负荷，回应失灵隐患多。

无论是在岗职工还是分流人员，目前的工作状况、思想状况、对未来的期待，可以用“失落、颓丧、困惑、感恩、呼吁、呐喊”六个关键词来概括：
失落——不知“我是谁”；颓丧——“我心伤悲”；
困惑——明天是否有太阳；感恩——我以我心献财政；呼吁——乡镇党政领导诉真情，为财政所干部撑起一把保护伞；呐喊——千万不要把我抛弃！
一直以为自己是干部身份的乡镇财政人员在自己极力推进的农村税费改革后，在乡镇综合配套改革中一夜之间成为没有职称的事业单位职工。

“我是谁”，一部分当初由局机关“下放”到基层所锻炼的所长、副所长开始后悔——多年的努力，结果是永远失落在乡镇事业单位。

一部分当初是乡镇党政领导的干部，因为财政情结回到财政所，最后以事业单位退休职工的身份归入社会保障对象。

普通在岗人员因为亲历竞岗分流时的激烈拚杀，一段时间内，异常珍惜这来之不易的岗位。

思想境界高的，出于责任感对工作競競业业；自我意识强的，总要考虑“我这样付出划不划得来”，期待也许有一天政策环境会变好。

分流人员中60%的暗自庆幸当初自愿分流或竞岗落聘，经过3年的苦撑苦熬，头顶已是一片蓝天。

有学历、有专业职称的作为大、中型企业中层干部，公
司对自己的职业生涯已做规划，前景明朗。

适应市场能力强的人，无论是打工还是自己创业，至少拥有每月不低于xx元的收入和对未来的自信。

个人综合素质无法适应市场人才、劳动力需求的40%的分流人员，或无法转换自身角色，对改革过程中相关人员心生怨恨；或因命运不济处境艰难，汇成一句内心的呐喊——千万不要把我抛弃！
市场经济体制下，无论是人才还是资金或其他资源，始终遵循着价值实现最大化、效益最大化原则，遵循水往低处流的自然法则。

从财政所工作的角度看，在岗人员是中流砥柱，但他们持续长久的透支着自己，热情在一天天下降，整体年龄一年增长一岁（xx年平均42岁），负荷一年一年增加，待遇差距一年年拉大，业务能力在失去培训机会的状况下越来越不能适应工作的需求。

如果现行财政所管理体制、运行机制没有调整，财政所机构性质、人员身份不归位，待遇不提高，新老交替途径不明朗，5年后，人员平均年龄47岁，财政所这块政
府系统的基石必定不堪承重而坍塌。

三、乡镇财政所重新定位的必要性与可行性分析
从各个层次调查所反映出来的问题看，核心问题是乡镇财政所的定位不准，由此引发出乡镇财政所职能范围无法界定，财政干部身份不明、待遇偏低、情绪不稳等次生问题。

因此必须对乡镇财政所重新定位。

1、现行法律政策与行政、财政体制改革发展方向的不一致引起定位混乱。

《宪法》规定，我国政府设立为中央、省、地市、县市、乡镇五个层次；《预算法》明确，一级政府一级财政；我省财政改革试行省管县财政体制，xx市各项改革走在全省前列，为缓解乡镇困难，实施了“乡财县管”，从xx财政的角度看，形成了实际意义上的“三级财政”。

xx市乡镇财政所隶属市财政局管理，同时接受乡镇党委、政府领导。

日常业务和人事权归口市财政局统一管理，所担负的行政工作职能则由乡镇党委、政府协调，乡镇财政所既是市财政局的下属单位又是乡镇政府的组成部门。

xx 市现行财政管理办法代表了财政改革未来发展方向，
而湖北省农村综合配套改革的相关政策将乡镇财政所定位于乡镇事业单位，改变了乡镇财政所“行政执法”的地位。

2、政出多门的行政现实与身处行政最底层的地位使乡镇财政所职能难以定位。

财政最高行政机关财政部对改革后的乡镇财政所没有明确统一的界定。

如果以财政部财预【xx】406号文件赋予乡镇财政所的四项基本职能（完善乡镇财政管理，做好农村公共服务；做好涉农补贴工作，认真落实惠农政策；参与专项资金监督管理，提高资金使用效率；加强财务监督，健全乡村理财机制）来定位的话，财政部其他司室相关要求要不要执行？经管站与财政所已经合并，省农业部门的有关精神还算不算上级指示？而且双重管理体制决定了乡镇财政所既要服从乡镇党委、政府领导，也要按财政部门要求不打折扣。

而乡镇政府由于是我国最基层的政府，是各项政策的最终执行者，属于乡镇政府事业单位的财政所必须承担起乡镇党委、政府不直接办理之外的所有公共事务。

3、以科学发展观的思路与公共财政理论为坐标，能够找准乡镇财政所的准确定位。

坚持以人为本，建设全面小康社会的主要任务在农村，让全民分享改革开放的成果主要群体是农民，统筹城乡发展最艰巨的任务在乡镇。

“财政”服务经济发展，落实执行财政法律法规，乡镇财政所作为公共财政组织体系的一部分，不可或缺；是公共财政作用于广大农村、农民的“手”。

从财政目前的运行机制、改革最终形成的体制看，乡镇财政所的定位是——管理乡镇公共财政支出。

公共财政理论认为，公共财政收入凭借公共权力取得，公共财政支出用于公共领域，公共财政政策服从于公共决策。

农村税费改革后，以税收为主的财政收入主要靠国税、地税部门征收，非税收入管理权也在县市一级；乡镇政府是最基层政府，公共财政政策的决策权从中央到地方各级依次递减。

公共财政支出主要用于购买公共服务，公共财政管理主要追求公共产品（公共安全、公共医疗、公共教育等）的物美价廉。

因此衍生出惠农资金政策落实、政务公开、新农合资金征
收、农民负担监管、专项资金监管等等，部分在乡镇支出的资金没有由乡镇财政所管理而是由县市有关部门或财政直接管理，其目的也是为了提高管理绩效。

四、对xx市乡镇财政队伍建设及其现状的评析
xx市624人的乡镇财政队伍，凭借其人员实行县市直管的体制、出色的工作业绩成为地方党委、政府部门工作的品牌、长期坚持财政文化建设所形成的软实力及与时俱进的创新理念等，以改革的办法化解了乡镇综合配套改革中的一部分深层次矛盾，维护了基层财政队伍的基本稳定。

其做法和经验可以用以下三句话概括：
1、以无私奉献和无限服务打造了财政工作品牌。

xx财政系统是一个优秀的团队，无论是税费改革前还是改革后，一大批无私奉献的干部成为乡镇财政“两个不打折扣”的重要保障。

一是xx市局安排的所有工作不打折扣，二是地方党政领导安排的工作不打折扣。

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从充满理。