福建三明市清流县人民检察院诉清流县环保局不作为案

福建三明市清流县人民检察院诉清流县环保局不作为案作者：罗志丰刘文婷廖正币吕洪涛刘艺来源：《中国检察官·经典案例》2018年第06期编者按：“保护环境，人人有责”。

但不知从什么时候起，我们身边的环境日益恶化，食品不再安全，越来越多的国家利益和社会公共利益正在被侵犯，人们无从保护自己合法的公共权益。

党的十八届四中全会提出，探索建立检察机关提起公益诉讼制度。

2015年7月，最高人民检察院经全国人大常委会授权，决定在北京、内蒙古等13个省、自治区、市开展为期两年的公益诉讼试点工作。

试点期满后，2017年6月27日，全国人大常委会通过民事诉讼法和行政诉讼法的修改决定，检察机关提起公益诉讼制度正式确立。

2018年3月最高人民检察院发布了十大检察公益诉讼典型案例，《中国检察官》杂志（经典案例版）为此专门开辟新栏目——《公益案鉴》，对这十大典型案例进行深度解读。

每个案例将以范文形式出现，包括案情回顾、特色解读、专业点评，以期能为检察官办理公益案件提供借鉴与效仿；为社会树立“前车之鉴”；对社会意识进行启发、引领。

案情回顾（一）基本案情2014年7月31日，福建省三明市清流县环保局会同县公安局现场制止刘文胜非法焚烧电子垃圾，当场查扣危险废物电子垃圾28580千克并存放在附近的养猪场。

2014年8月，清流县环保局将扣押的电子垃圾转移至不具有贮存危险废物条件的东莹公司仓库存放。

2014年9月2日，清流县公安局对刘文胜涉嫌污染环境案刑事立案侦查，并于2015年5月5日作出扣押决定书，扣押刘文胜污染环境案中的危险废物电子垃圾。

清流县环保局未将电子垃圾移交公安机关，于2015年5月12日将电子垃圾转移到不具有贮存危险废物条件的九利公司仓库存放。

（二）诉前程序清流縣公安局将刘文胜涉嫌污染环境罪一案移送清流县人民检察院审查起诉后，因事实不清，证据不足，清流县检察院于2015年7月7日作出不起诉决定，并于7月9日向县环保局发出检察建议，建议其对扣押的电子垃圾和焚烧后的电子垃圾残留物进行无害化处置。

2015年7月22日，该局回函称，拟将电子垃圾等危险废物交由有资质的单位处置。

2015年12月16日，清流县人民检察院得知县环保局逾期仍未对扣押的电子垃圾和焚烧电子垃圾残留物进行无害化处置，也未对刘文胜作出行政处罚。

（三）诉讼情况清流县人民检察院经调查核实，没有公民、法人和其他社会组织因县环保局非法贮存危险物品而提起相关诉讼。

2015年12月21日，清流县人民检察院以公益诉讼人身份向清流县人民法院提起行政公益诉讼，诉求法院确认清流县环保局怠于履行职责行为违法并判决其依法履行职责。

清流县人民检察院认为：第一，清流县环保局作为涉案电子垃圾的实际监管人，在明知涉案电子垃圾属于危险废物，具有毒性，理应依法管理并及时处置的情形下，没有寻找符合贮存条件的场所进行贮存，而是将危险废物从扣押现场转移至附近的养猪场、再转至没有危险废物经营许可证资质的东莹公司，后再租用同样不具资质的九利公司仓库进行贮存，且未设置危险废物识别标志。

清流县环保局的行为属于不依法履行职责的违法行政行为。

第二，清流县环保局作为地方环境保护主管部门，在检察机关对刘文胜作出不起诉决定后，未对刘文胜非法收集、贮存、焚烧电子垃圾的行为作出行政处罚，属于行政不作为。

第三，经检察机关发出检察建议督促后，清流县环保局仍怠于依法履行职责，使社会公共利益持续处于被侵害状态，导致重大环境风险和隐患。

2015年12月29日，根据最高人民法院《关于行政案件管辖若干问题的规定》第5条，三明市中级人民法院作出行政裁定书，指定该案由明溪县人民法院管辖。

2016年1月5日，清流县环保局向三明市环保局提出危险废物跨市转移，并于1月11日得到批准。

1月23日，清流县环保局对刘文胜作出责令停止生产并对焚烧现场残留物进行无害化处理及罚款2万元的行政处罚。

同日，清流县环保局将涉案的28580千克电子垃圾交由福建德晟环保技术有限公司处置。

鉴于清流县环保局在诉讼期间已对刘文胜的违法行为进行行政处罚并依法处置危险废物，清流县人民检察院将诉讼请求变更为确认被告清流县环保局处置危险废物的行为违法。

2016年3月1日，明溪县人民法院依法作出一审判决，确认被告清流县环保局处置危险废物的行为违法。

一审宣判后，清流县环保局未上诉，判决已发生法律效力。

特色解读（一）案件线索特点检察机关提起行政公益诉讼的案源不能被动地等待一般民众、法人和社会组织检举、揭发。

在上级检察院的指导下，清流县检察院着重从影响群众生产生活、社会关注热点入手，坚持主动介入与被动受理为首要原则，强化线索摸排工作。

一是利用“两法衔接”信息共享平台，对全县行政执法工作状况细致摸底，对行政处罚类案件实时巡视、备案审查，重点关注环境保护、食品药品安全等领域案件。

二是通过涉访涉诉平台整合来信来访、电话、网络等诉求表达渠道，做到有访必接、有诉必理、有案必立。

三是在日常执法办案中，由民行、公诉、生态、反贪、反渎、控申等部门及时交流案件信息，从中挖掘行政公益诉讼线索。

该案线索的发现正是清流县检察院在查办刘文胜涉嫌污染环境罪案时挖掘出来的。

清流县检察院在召开检委会研究犯罪嫌疑人刘文胜涉嫌污染环境罪案时，发现清流县环保局可能没有依法处置涉案电子垃圾，存在因不作为或乱作为侵犯公共利益的行为，遂向清流县环保局发出检察建议。

建议发出后，检察院没有轻信环保局的回函，而是及时组织干警深入案发现场，持续跟踪调查，主动掌握案件线索。

经民事行政检察科对本案线索初步评估，清流县环保局查扣的废弃印刷电路板废物代码为900-045-49，废电子电器产品废物代码为900-044-49，废物类别均为《国家危险废物名录》中的HW49其他废物，属于生态环境和资源保护领域内的行政公益诉讼案件范围，社会公共利益正在遭受侵害。

发现该行政公益诉讼线索后，清流县人民检察院民事行政检察科及时向三明市人民检察院备案。

（二）本案调查的重点1.本案调查的重点包括：（1）环境遭受污染的过程、事实和程度；电子垃圾的污染物类别、数量，电子垃圾存放时间，存放地点，造成污染和破坏的范围和程度。

（2）查明电子垃圾监管主体，该监管主体的主要职权范围、监管内容、监管对象、监管程序。

2.本案针对调查重点如何开展调查。

一是调阅刘文胜涉嫌污染环境罪卷宗，查阅、复印与本案有关物证、书证，锁定焚烧电子垃圾现场为清流县龙津镇周架山，以行政相对人、案发现场附近居民作为证人，了解电子垃圾存放时间、地点。

二是查阅《环境保护法》、《固体废物污染环境防治法》等法律法规，确定县级以上地方人民政府环境保護行政主管部门对本行政区域内固体废物污染环境的防治工作实施统一监督管理。

3.本案审查的关键问题。

清流县环保局将电子垃圾存放在焚烧电子垃圾附近的养猪场的行为是否有造成环境污染，造成何种程度、多大范围的环境污染，存放在该地点的时间有多久。

（三）预测辩论的焦点公益诉讼属于新生事物，牵涉面广、法律关系复杂、专业性强，无经验可借鉴。

针对被告可能提出无法找到有危险废物经营资质的企业处置电子垃圾、将电子垃圾贮存于仓库正是履行保管职责等免责事由等问题，清流县检察院在省市级检察院指导下提前准备答辩意见，模拟演练出庭，对诉讼辩论焦点准确预测，使得诉讼请求得到法院的采纳，案件顺利胜诉。

1.涉及刑事案件的危险废物，在未结案之前被告是否存在“依法理应代为处置”的职责？2014年7月31日，被告清流县环境保护局暂扣刘文胜的28580千克电子垃圾系危险废物，同年8月7日和9日，被告清流县环境保护局将其暂扣刘文胜的电子垃圾转移至没有贮存条件和资质的清流东莹化工有限公司仓库贮存，时间长达十个多月，属行政违法。

2015年5月5日，清流县公安局出具扣押刘文胜电子垃圾的决定书和扣押清单；2015年5月18日，被告清流县环境保护局在没有经过清流县公安局的情况下，又擅自将该电子垃圾转移至没有贮存条件和资质的生产食用油的清流九利油脂有限公司仓库贮存。

2015年7月13日清流县人民检察向被告发出了《检察建议书》，建议被告对其扣押保存的电子垃圾依法作出处置，被告也于2015年7月22日回函称：其对扣押的电子垃圾等危废，将严格依法交有处置危险废物资质的单位处置，同时加强与本院和公安机关沟通联系。

但实际上被告从未找清流县公安局和清流县人民检察院沟通协调，至清流县人民检察院提起行政公益诉讼时，仍将其查扣的危险废物存放在清流九利油脂有限公司仓库，污染环境，危害食品安全。

2.将其扣押的危险废物贮存在清流九利油脂有限公司仓库中是否说明被告已经依法履行职责？根据国家环保总局、国家质量监督检验检疫总局《危险废物贮存污染控制标准》第7条“从事危险废物贮存的单位，必须得到有资质单位出具的该危险废物样品物理和化学性分析报告，认定可以贮存后，方可接收”和《中华人民共和国固体废物污染环境保护防治法》第57条第2款、第3款“禁止无经营许可证或者不按照经营许可证规定从事危险废物收集、贮存、利用、处置的经营活动”、“禁止将危险废物提供或者委托给无经营许可证的单位从事收集、贮存、利用、处置的经营活动”的规定，不具有贮存危险废物条件和资质的清流九利油脂有限公司根本不宜贮存危险废物，而被告清流县环保局明知其查扣的是有毒有害的危险废物，仍将其存放至生产食用油的企业仓库中，污染环境，危害人民群众的生命健康。

3.被告在7月31日现场已经责令刘文胜停止生产，并取缔了该非法电子垃圾焚烧点，行政处理措施已经执行到位的说法是否成立？现场监察记录表并不是合法的行政处罚决定书，不具备行政处罚的合法要件。

根据《行政处罚法》第36条的规定，只有对公民处以50元以下、对法人或者其他组织处以1000元以下罚款或者警告的行政处罚的简易程序，才可当场作出处罚决定，并且填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书，当场交付当事人。

（四）重要证据的获取与完整证据链的形成1.取证中存在的困难。

清流县人民检察院围绕公共利益是否真实存在受损严重情况、行政公益诉讼被告是否明确为清流县环保局、损害后果和行政机关执法行为是否存在因果关系深入调查核实，及时固定案件证据，第一时间调取刘文胜涉嫌污染环境罪一案卷宗，及时掌握最原始、最重要的证据。

同时，清流县人民检察院深入案发现场，对焚烧现场、电子垃圾贮存地拍照、录音录像，防止关键证据丢失、灭失；积极走访公安局、环保局、电视台等部门单位，询问刘文胜、贮存仓库的公司法人代表等人，形成完整的证据锁链。

调查伊始，由于相关行政机关人员对行政公益诉讼不了解、不理解，不愿配合，使该案调查取证工作一时陷入僵局。

2.对策。

面对困难局面，办案组同志主动到相关部门进行沟通，阐明立场，说明情况，消除他们的后顾之忧，取得信任和支持。