当代中国经济改革教程

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再次，随着人口老龄化的发展，企业负担日益增加， 特别是那些老企业的退休职工众多，退休金和医药费支出 负担非常沉重，使得它们的成本很高，财务困难日趋加重， 甚至难以自拔。而新企业职工平均年龄低，需要负担的老、 病、退休职工人数少，社会保障负担轻。这使前者在竞争 中处于不利地位。与此同时，由于不同企业间社会保障的 水平不同，也阻碍了职工的流动。
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3 医疗体制改革
• 医疗改革的几种形式
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1 整体情况
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相结合"为核心内容的城镇职工医疗保障制度改革试点。在两个试点的经验基础上， 1996 年4 月， 国务院批准下达了国家体改委等四个部委提出的《关于职工医疗保障制度改革扩大试点的意见>> ， 并在全国50 多个城市扩大试点。该方案的要点是: (1)建立多层次的医疗保障制度，包括属于社会行为的基本医疗保险制度、属于企业行为的补充医疗 保险制度、属于个人行为的商业医疗保险制度及社会医疗救助四个层次。 (2) 基本医疗保险的特点为"低水平、广覆盖"。低水平包含适当降低用人单位的缴费标准和保障基本 医疗两层含义。而广覆盖也包含有两层含义:一是扩大医疗保险受保范围;二是把医疗保险的服务内 容扩大到医疗、医药和服务。 (3) 在基本医疗保险的基础上，发挥补充医疗保险和商业医疗保险的补充作用，最后由社会医疗救 助来兜底。 (4) 对基本医疗保险实行劳动和社会保障部门统一管理。各试点城市根据上述原则或方案创造了"大 病统筹"等多种"社会统筹与个人账户相结合"的医疗保障基金。 根据上述方案扩大试点的结果， 1998 年，国务院在总结试点经验的基础上又颁布了《关于建 立城镇职工基本医疗保险制度的决定》。它仍然本着"低水平，广覆盖"和"统账结合"的原则，要求 所有城镇用人单位都要参加基本医疗保险，按属地管理。单位和个人的缴费比例分别为工资总额的 6% 左右和2% 左右;其中单位缴费的30%划人个人账户。门诊(小额)医疗费用主要由个人账户支付; 青 住院(大额)医疗费用主要由统筹基金支付。截至2008 年底，全国参加基本医疗保险人数比上年增加 衣 2028 万人。
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• 中国这套社会保障制度除具有现收现付制的一般特征外， 还具有由"单位"(机关、企事业单位等)负责实施的特色。 因为中国在计划经济体制下建立了"单位"这一社会基层组 织形态，在计划经济体制下不需要劳动力的流动，劳动者 一生甚至其后代都可以完全从属和依附于他所在的"单位" 所以使社会保障功能演变为"单位保障" "文化大革命"以前， 企业单位实施社会保障的具体形式是按工资总额的一定比 " 例提取附加工资，用以支付各项劳动保险费用。"文化大 革命"开始以后，一方面由于人口老龄化，另一方面由于 处在社会动乱中的企业财力不足，附加工资往往不足以支 付社会保障费用;于是从1969 年起，企业不再按工资总额 的一定比例提取劳动保险基金，而是把退休金、公费医疗 和其他劳动保险津贴一律改为在企业营业外收支中列支。 这样，社会保障便完全变成了企业保障。 青
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3. 由于缺乏受益人监督造成的问题
• 在传统的社会保障体系中，资金来自国有企业和国家预算，由"单位"进行 管理，受益人只是被动地接受"单位"给予的"福利"，而没有任何动力和权力去 监督社会保障资金收支。这种管理方式容易滋长官僚主义和增加营运成本。 这种管理方式还意味着国家垄断了所有的社会保障资源，由国家将住房、 医疗、子女就业就学、劳动保障等以实物配给方式向受益个人提供各种社会 福利，个人不能自主选择他最满意的消费品组合，更不能对自己整个生命周 期的收入作出自主性的安排。这样造成了以下后果:一是消费者个体没有自主 选择权，因而也就不能通过自主选择来满足自身的偏好，而只能服从国家机 构(房管局、国立医院等)的决定;二是受益人被动接受政府给予的福利，使社 会保障体系的营运失去了社会监督;三是国家对不同社会群体制定不同的受益 基准，导致本来旨在谋求社会公平的社会保障反而扩大了不同社会群体如官 员与大众之间的收入差距。 青 衣
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9.3 1995 年以后的改革实施
• • 1，建立全民最低生活保障制度： 1)城市居民最低生活保障制度的保障对象是家庭人均收人低于当地最低生活保障标准的、 持有非农业户口的城市居民，主要是以下三类人员:无生活来源、无劳动能力、无法定 扶养人或抚养人的居民;领取失业救济金期间或失业救济期满仍未能重新就业，家庭人 均收入低于最低生活保障标准的居民;在职人员和下岗人员在领取工资或最低工资、基 本生活费后，以及退休人员领取退休金后，其家庭人均收入仍低于最低生活保障标准 的居民。 2) 城市居民最低生活保障标准由各地人民政府自行确定。各地要本着既保障基本生活， 又有利于克服依赖思想的原则，按照当地基本生活必需品费用和财政承受能力，实事 求是地确定保障标准，经当地人民政府批准后向社会公布，并且随着生活必需品的价 格变化和人民生活水平的提高适时调整。 3) 实施城市居民最低生活保障制度所需资金，由地方各级人民政府列入财政预算，纳 入社会救济专项资金支出科目，专账管理。目前最低生活保障资金采取由财政和保障 对象所在单位分担办法的城市，要逐步过渡到主要由财政负担的方式上来。 近年来，各地在建立最低生活保障制度方面进展较快。据统计，2008 年，全国领取城 市居民最低生活保障金的人数为2 334 万人，月人均标准水平达到205.3 元，月人均补 助水平达到141 元。
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2. 由"单位保障"和"企业保障"带来的问题
首先，在城乡二元化的社会结构中，国家将其垄断的社会保障资 源的绝大部分都配给了城镇"国有单位"，包括政府机构、国有企业和 城市"大集体"，而不包括广大的农村居民及城镇中没有在"国有单位" 就业的居民，这对后两部分社会群体是极不公平的。 • 其次，就城镇人口而言，在通过"单位"配置实物性社会保障资源的 条件下，个人的受益水平实际上取决于"单位"在计划配置体制中对资 源的获取能力。这样，不同的单位在福利的组合和支出水平上往往形 成很大的差别。同是国有企业，在一些职工获得基本保障的权利由于 企业没有足够的计划指标而不能得到保证的同时，另一些职工可能由 于其所在的企业能够得到充足的计划资源或者因有特殊的政治地位而 得到高标准的福利，形成了社会保障上的"苦乐不均"。 青 •
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9.2 改革前的社会保障体制和1993 年的改革计划
1 ，1949 年以后社会保障体系的建立 1951 年2 月，中央人民政府颁布了《中华人民共和国 劳动保险条例》，规定由国家统筹、企业实施对职工和职 工家属的老年保险、医疗保险、工伤保险等全面的劳动保 险。根据这一条例，首先在国有工业企业中建立了劳动保 险制度，以后又逐渐扩展到国有商贸等行业。农村则沿用 中国传统社会的办法，以家庭保障作为主要的保障形式， 辅之以对鲸寡孤独等元人赌养的社员设置的"敬老院"等低 水平的社会保障。
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2001 年7 月，国务院决定按照劳动与社会保障部提出的思路在辽宁省进 行完善城镇社会保障体系试点，其中基本养老保险试点的主要内容为: (1)个人账户和社会统筹分账管理，个人账户实账运行。个人账户从受益人工 资的11%调减为8% ，全部由个人缴费形成;企业缴费比例保持个人工资的 20%不变，但是全部记人社会统筹基金。社会统筹基金专门用于支付退休人 员的基本养老金;个人缴费形成个人账户基金，用于支付个人账户养老金。 (2) 调整和完善养老金计发办法。在维持基本养老金月标准相当于省(自治区、 直辖市)上年度职工月平均工资20% 的同时，规定职工在缴费满15 年以后， 缴费每满一年增加一定比例的基础养老金，总体水平控制在30%左右;基本养 老金领取人死亡后，其遗属领取的丧葬补助金由社会统筹基金支付。另外， 个人缴费不满15 年不能领取基本养老金。 (3) 鼓励企业建立企业年金，规定企业缴费在工资总额4% 以内的部分，可以 从成本中列支。在总结辽宁省试点经验的基础上， 2003 年，中共中央、国 务院决定，在黑龙江和吉林两省进行扩大完善城镇社会保障体系试点工作。 个人账户缴费率进一步减为受益人工资的5%~6%o 2005 年12 月，国务院发 布《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，从2006 年起将试点范围 扩大到除东三省之外的八个省、直辖市、自治区，包括天津、上海、山东、 山西、湖北、湖南、河南和新疆。 青 衣
第九章 建立新的社会保障体系
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9.1 社会保障体系的功能及其分类
• 1，起源：社会保障是工业社会为其成员防范和化解生存 风险、维持基本生活而提供的一种制度安排。在人类社会 的早期阶段，化解生存风险和提供基本生活资源的保障功 能，是由家族(extended families) 承担的。从传统的农业 社会走向工业社会，家族共居演变为以核心家庭 ( nuclearfamilies) 为主以后，家庭保障已不足以防范社会 成员面临的各种风险，于是便产生了社会保障制度。
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• 2 社会保障体制的类型划分： • 虽然现代世界各国都或多或少地建立了自己 的社会保障体系，但是它们各自的社会保障 体制却各具特点。一般而言，社会保障体制 的类型可以从融资方式、给付标准、实施方 式和管理方式等不同视角加以区分
青 衣Βιβλιοθήκη 3 各国实施社会保障的若干经验
• 1. "福利国家"政策 • 2. 新加坡的中央公积金制度 • 4. 瑞典的社会保障体制改革
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2，养老保险改革
• 根据中共十四届三中全会决定，在各项社会保障制度中，首先应当建立"社会统筹与个人账户相 结合"的养老保险。但是从一开始，新养老保险制度的建立就遇到了困难。推行这种养老保险制度 的最大困难在于，业已退休的老年职工和即将退体的中年职工(他们分别被称为"老人"和"中人")的账 户中没有基金积累。在这种情况下，出路在于由国家出资补偿对"老人"和"中人"养老金积累的隐性 负债。经济学界和经济界人士在1993~1995 年讨论社会保障制度改革问题时，就已提出了将现有国 有资产"切一块"②和由财政发行"认可债券'咱这两种补偿办法。但是，由于受到一些政府职能部门官 员的反对，补偿未能实现。于是就只有用从企业收取的"社会统筹"来借"新人"的钱养"老人" 。为此， 在1995 年3 月部署养老保险改革的全国性会议上，提出了两种可选的方案供各地区选择。 方案一(又称"体改委方案"):"大个人账户，小社会统筹" 。职工个人缴费全部计人个人账户，企业 缴费的一部分，也分别按照社会平均工资和职工本人工资的一定比例计人个人账户;职工退休后，按 照个人账户的储蓄额(包括本金和利息)发给养老金。这一方案与中共十四届三中全会规定的原则比 较接近。但是，由于它没有解决老职工的养老金资金来源问题，可行性并不高。 方案二(又称"劳动部方案"):"大社会统筹，小个人账户"。职工个人缴费计人个人账户，企业缴费 进人社会统筹基金;职工退休时，个人账户存款足以支付养老金，则支付形式同方案一，如果账户中 存款不足或属于"空账"，则由社会统筹基金补足;社会统筹金不足，则由财政资金补足。虽然第二方 案保留了个人账户，但实际上"老人"和"中人"的养老金在很大程度上要靠现收现付的"社会统筹"来解 决。不过，它在"老人"和"中人"的养老金资金来源问题上提出了比较实际的处理办法，而且赋予社 会保障主管机关很大的权力，多数地方政府部门选择了这个方案。这一方案实质上是对"老人"和"新 人"分别采取现收现付制和个人账户制。