我国社会保障存在问题及对策

我国社会保障存在的问题及对策探讨

河北工程大学

[摘要] 社会保障是现代社会的一项基本经济制度。二十世纪八十年代中期以来，我国逐步建立起与市场经济体制相适应的多层次社会保障体系，但同时我国社会保障制度也存在一些问题，需要进一步完善和发展。[关键词] 社会保障现状问题完善

社会保障是现代社会的一项基本经济制度。社会保障制度被称为社会的“稳定器”、经济

发展的“激励器”和收入分配的“调节器”。建立健全与经济发展水平相适应的社会保障体系，

是经济社会协调发展的必然要求，是社会稳定和国家长治久安的重要保证，社会保障制度已成

为当前构建和谐社会的重要内容。

一、我国社会保障的发展现状

二十世纪八十年代中期以来，伴随着社会主义市场经济体制的建立和完善，逐步建立起与

市场经济体制相适应，由中央政府和地方政府分级负责，以社会保险、社会救济、社会福利、

优抚安置和社会互助为主要内容，资金筹集多渠道、管理服务社会化的多层次社会保障体系。

1、社会保险制度逐步形成。社会保险是以国家为主体，通过立法手段，设立保险基金，

当劳动者在遇到年老、患病、生育、伤残、死亡、失业等风险时，由社会给予物质帮助和补偿

的一种社会保障制度，其基本功能在于保障劳动者维持正常生活。我国社会保险包括养老、失

业、医疗、工伤、女工生育保险五个险种。

养老保险，1997年，中国政府统一了全国城镇企业职工基本养老保险制度，实行社会统

筹和个人账户相结合的办法，在全国范围内建立了职工基本养老保险个人账户。逐步扩大基本

养老保险覆盖范围，中国把基本养老保险的覆盖逐步范围扩大到外商投资企业、城镇私营企业、

其他城镇企业及灵活就业人员。截至2005年3月底，全国养老保险参保人数16554万人。

医疗保险， 1998年国务院正式发布《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，规

定城镇所有用人单位，包括企业、机关、事业单位、社会团体、民办非企业单位及其职工，都

要参加基本医疗保险。基本医疗保险费由用人单位和职工共同缴纳，基本医疗保险统筹基金由

统筹基金和个人账户构成。截至2005年3月底，全国医疗保险参保人数12708万人。

失业保险，1999年国务院发布了《失业保险条例》。该条例进一步扩大了失业保险的范围，

调整了失业保险基金的来源。按规定，城镇企业事业单位、城镇企业事业单位职工都要参加失

业保险，失业保险基金在直辖市和设区的市实行全市统筹。截至2005年3月底，全国参加失

业保险人数10441万人，领取失业保险金人数411万人。

[基金项目]邯郸市2005年度社会科学重点研究课题

工伤保险，2003年4月国务院颁布《工伤保险条例》，规定所有企业及其职工都要参加工伤保险，由用人单位缴纳工伤保险费，工伤保险实行社会统筹，设立工伤保险基金，对工伤职工提供经济补偿和实行社会化管理服务。截至2005年3月底，全国工伤保险参保人数7009万人，享受工伤保险待遇人数为29万人。

生育保险，1994年 12月，劳动部颁发了《企业职工生育保险试行办法》，规定生育保险按属地原则组织，生育保险费用实行社会统筹。女职工在生育期间可享受生育待遇。截至2005年3月底，全国生育保险参保人数4488万人。

2、社会福利制度日趋健全。在我国，通常把社会福利作为社会保障制度的一个重要组成部分，指专为社会弱者所提供的带有福利性质的社会服务和保障。我国政府积极推进社会福利事业的发展，通过多种渠道筹集资金，为老年人、孤儿和残疾人等群体提供社会福利。

3、社会优抚安置制度运行良好。优抚安置制度是中国政府对以军人及其家属为主体的优抚安置对象进行物质照顾和精神抚慰的一种制度。目前，中国有4000多万优抚安置对象。中国政府动员社会各方面力量，不断完善各项优抚安置制度，提高优抚对象的保障水平，推进退役军人安置管理的法制化、制度化建设，维护优抚安置对象的合法权益。

4、社会救助制度趋于完善。中国政府从国家发展的实际出发，最大限度地对生活困难的城乡居民实行最低生活保障，对受灾群众进行救济，对城市流浪乞讨人员予以救助，提倡并鼓励开展各种社会互助活动。1999年9月国务院发布了《城市居民最低生活保障条例》。截至2003年底，全国领取城市居民最低生活保障金的人数为2247万人，月人均领取58元。

2003年8月1日，国家正式实施《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》。截至2003年底，全国共建有救助管理站909个，当年救助生活无着的流浪乞讨人员21万多人。

5、住房保障

中国政府积极推进以住房公积金制度、经济适用住房制度、廉租住房制度为主要内容的城镇住房保障制度建设，不断改善城镇居民的住房条件。2003年，全国已有35个大中城市全面建立了最低收入家庭廉租住房制度。

总之，经过十多年的探索和努力，社会保障制度改革在许多方面取得了重大进展，不仅初步建立了以养老、失业、医疗保险为主，包括工伤、生育保险及社会救济、抚恤等在内的社会保险总体框架，而且确立了多层次兴办社会保障，由国家、单位和个人三方共同负担的社会保障原则，探索出了社会保障要实行社会统筹与个人帐户相结合的基金运行模式。这些都标志着我国改革已经进入了一个新的阶段。

二、当前我国社会保障存在的主要问题

1、社会保障对象的非全民化，且不同对象的保障水平差距大。

传统的城市社会保障的实施与就业单位紧密的联系在一起，因所有制性质不同，社会保障的水平也不同。国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险、城镇居民最低生活保障制度三条保障线未能覆盖到城镇全体社会成员；养老、失业保险主要覆盖了国家行政事业单位、国有和部分集体企业，且缴纳的统筹款少，标准低，职工退体金难以维持家庭基本生活；医疗保险起步晚，覆盖面狭窄，许多城镇人口无法负担巨额医疗费，部分国有或集体企业无力支付医疗费，私营企业则不支付医疗费，导致了因病致贫与因病返贫现象。

而中国社会长期存在的城乡二元社会结构造成不同对象的保障水平差距极大。中国近80%的人口在农村，长期以来他们的全部保障依赖于家庭和土地，直到1992年才开始实施农村社会养老保险事业，但仅仅是一个开端，农村社会保障仍以家庭自我保障为主，绝人多数村镇尚未建立社会保障网。除城乡差别之外，社会保障政策中还存在着部门差别、职工身份差别等等，与社会保障的公平性和全民性原则相背离。

2、筹资机制不够合理，基金收缴困难，来源不稳。我国社会保障实行国家、单位和个人共同负担的原则，以企业和个人缴纳基金的形式进行筹集。但长期以来社会保障费用全部由国家和企业包揽，没有个人的参与和积累，个人过分依赖国家，缺乏自我保障的意识和责任，不愿负担社会保障的有关费用；许多民营企业不缴纳社会保险费，职工负担部分更无从说起；社会保障基金的收缴难度较大，缺少必要的强制手段。导致：难以保证职工的合法权益；造成基金收不抵支；影响退体金的社会化发放；影响离退体人员的生活，不利于社会稳定。

3、社会保障管理缺乏统一性，政出多门。由于历史的原因和利益关系的驱动，我国城市社会保障运作出现了政出多头，管理多门，条块分割，政事不分的格局。养老、失业、医疗保障由劳动和社会保障部门的经办机构负责，抚恤、救济由民政部门负责。基金统筹有市县统筹、省级统筹、行业统筹，统筹形式、统筹办法多种多样，不够规范，既缺乏宏观协调，又缺少综合平衡，加大了管理成本，阻碍了改革进程。同时我国城市社会保障制度的运行又缺乏有效的监督体系，导致社会保障基金的循环和运转在一定程度上处于失控状态。这种多头管理、缺乏监督的社会保障体制往往导致议而难决、决而难行，降低了社会保障管理的科学性、规范性、有效性。

4、公众普遍缺乏社会保障的意识和观念。从整体上说，我国公众对社会保险的认知程度、参与意识和自我保护能力还远远不够。虽然社会保险和商业保险存在差别，但在具体运们过程

中，人们往往把二者混为一谈，在许多人看来，不管什么保险都是保险，可以投保，也可以不投保。这也正是许多私营个体老板及职工不参加社会保险的重要原因之一。有的职工甚至自愿放弃企业为他们上的社会保险。从当前的制度和操作上看，企事业单位的职工是否参加社会保险还不是完全的个人行为，更多地取决于单位领导的行为方式和单位经营状况的好坏，是由企事业单位领导决定的。

5、政府社会保障职能弱化，缺乏正确理念和宏观调控与管理

政府在社会保障中的职能主要体现在制定社会保障政策和对社会保障事业进行科学管理。在中国，政府的社会保障职能存在明显的不足。首先，政府缺乏正确的保障理念，一直将社会保障事业作为一项临时的或应急的措施来实施，没有形成一套完整的政策体系；其次，政府总体协调和宏观控制能力差，存在管理体制分散、政出多门的现象。再次，就是政府对社会保障的运行机制缺乏有效的监督，政府对社会保障的运行缺乏必要的监督程序、监督实施措施，对社会保险资金的筹集、使用财政监管也非常乏力，对于财政部门下拔的财政性资金，缺乏全程的跟踪监督，社保基金被挤占、滥用、浪费等现象时有发生。

综上所述，我国目前的社会保障还处于发展之中，实际运行中还存在不少问题，远不能适应社会经济发展和市场经济的要求。改革现行的社会保障制度，建立和完善社会保障体系的任务相当艰巨。

三、完善我国社会保障制度的基本思路

1、以社会公平为基本原则，扩大社会保障的范围

社会保障制度在社会发展中的地位毋庸置疑。只有实行全覆盖、多层次的社会保障制度，让全体社会成员都能受益，才能真正发挥社会保障制度在社会发展中的作用。因此，要将扩大社会保障覆盖而作为社会保障改革的目标。在社会保险方而，应逐步将范围扩及到所有与用人单位建立劳动关系的劳动者，包括灵活就业的劳动者，并最终包括一些自我雇佣者和自我服务者。在社会救助方而，应当加大国家财政的开支，建立完善的对贫困居民的救助制度，使社会贫困人口都因此而受益。在社会福利方而，要提升社会福利在整个社会保障中的地位和作用，将社会福利制度化、法律化，让全体国民都能够通过社会福利制度分享到社会发展的成果。

2、以政府为主导，筹集社会保障基金

政府在社会保障制度运作中起主导作用。而社会保障制度的运作必须有资金的支持，必须在政府主导下筹集社会保障基金，应当采取多种方式充实社会保障基金。例如，通过依法划转部分国有资产做实个人账户，也就是说将部分国有资产从国家财政转为社会保障基金，以偿还

老职工的历史欠债。此外，还可以考虑其他的方式来充实社会保障基金，如开征新的税种，除已经开征的利息税之外，还可以考虑开征消费税、遗产税等；还可以发行用于社会保障的专项国债，等等。只有通过多种开源方式来筹集社会保障资金，才能使社会保障制度正常运行。

3、以均衡发展为基础，加快农村社会保障制度的建立

解决农村养老保障问题，应当根据农村人口多、农民收入普遍偏低、且地区发展小平衡的特点，采取循序渐进的原则来推行。就目前而言，在一些经济发达的农村地区，可以通过引导、鼓励措施推行养老金计划。在经济欠发达地区，还是应当以传统的养老模式为主，继续实行农村五保护供应制度，同时强化家庭养老的功能，达到一定经济条件后再实行养老金计划。在农村养老保障问题上，必须强调国家的责任。对实行强制养老金计划的，国家应当通过财政补贴的办法对农民发放养老补贴，以推动农村养老保障制度的实施，以保障农民基本生存权的实现。

4、以依法治国为目标，加快社会保障立法进程

我国社会保障制度改革已近20年，但社会保障立法还相对滞后。迄今为止，我国未颁布专门的社会保障法或社会保险法，只颁布了一些国务院行政法规，这种立法滞后的现状不符合我国社会保障制度快速发展的需要。要完善社会保障制度，必须加快社会保障立法的步伐。惟有加快社会保障立法，才能更好地建立和健全社会保障制度，发挥其在保障公民的生存权、稳定社会秩序、促进经济发展的功能，实现经济和社会的协调发展。

参考文献：

[1]中国的社会保障状况和政策白皮书[N]人民日报,2004-9-8（6）

[2]吕学静,各国社会保障制度[M]经济管理出版社2001

[3]卫兴华,中国社会保障研究[M]中国人民大学出版社1994

[4]王华，我国社会保障抽样调查方法研究[J]统计与信息论坛2004（5）