预防和化解社会矛盾机制法律问题的研究

预防和化解社会矛盾机制法律问题的研究

【摘要】

预防和化解社会矛盾是构建社会主义和谐社会的重要内容,是中央审时度势确定的当前和今后一个时期内的重点工作之一,也是经济社会发展中必须始终高度重视的问题。本文基于当前社会矛盾的主要特征及成因，对预防和化解社会矛盾机制的法律问题进行阐述。

【关键词】社会矛盾化解社会矛盾机制预防创新法律研究

【正文】

推进社会矛盾化解是做好三项重点工作的根本目标。而在当前经济结构调整、各类矛盾突发的特殊历史阶段，社会矛盾纠纷呈现出触点多、燃点低、对抗强、化解难等特点，这要求必须进行有效的防范和化解社会矛盾。法律作为社会关系的调节器，在适时地回应与解决社会矛盾中理应发挥关键作用。但是，各种突发性群体性事件和错综复杂的社会矛盾对现有的危机管理制度和法治机制提出了严峻的挑战。探讨和创新社会矛盾化解的法律机制成为法治秩序构建的当务之急。

一、当前社会矛盾的主要特征及成因

（一）当前社会矛盾的主要特征表现

1、内容复杂化。近年来各地因征地拆迁、土地承包、基层选举、企业改制等纠纷激化所引发的各种群体性事件频发，数量增加，规模扩大，诱因复杂，参与者的合理诉求与不合法方式交织在一起，经济利益诉求与维护民主权利的要求交织在一起，多数人的合理诉求与少数人的无理取闹交织在一起，群众的自发行为与一些别有用心的人插手利用交织在一起，给处置工作带来相当大的难度。

2、规模群体化。在当前社会生活中出现的诸多热点、难点问题中，由于矛盾纠纷的起因往往与群众的生产、生活关系密切，具有相同利害关系的社会成员对共同的利益问题极易产生共鸣，因而参与人员众多，牵涉群众少则几十人，多则上百人。如在改制企业中，因职工下岗、企业内部集资引起的纠纷，众多下岗职工和有关方面的人员成了纠纷当事人；在城镇房屋拆迁等方面，许多有共同利益的群众成为了纠纷当事人。

3、类型多样化。随着改革的不断深入，利益格局的重新调整，许多新情况、新问题、新矛盾愈来愈多，造成各类纠纷复杂多样。社会纠纷不仅包括传统的婚姻、家庭、宅基、赡养、抚养、借贷等纠纷，而且还表现为土地流转、农民负担、企业改制、职工工资、行政不当、司法不公、生产安全事故、企业侵权和房屋拆迁等方面的众多社会矛盾纠纷，这些矛盾纠纷严重影响着社会的和谐稳定，影响着经济的快速发展、科学发展。

4、方式激烈化。矛盾纠纷的受害方当事人为维护自身的权益，在矛盾出现之初，大多都能通过正当的途径和手段寻求基层党政组织和有关单位部门解决纷争，希望能公正、公平地解决问题。但是，一些重大复杂疑难的矛盾纠纷由于调处不及时、不得当，一些纠纷导致矛盾激化，并引发上访或聚众闹事等群体性事件，或冲击党政机关，或阻塞交通、影响生产等，有的酿成刑事案件，有的甚至赴省进京上访，酿造严重的治安案件、刑事案件，在社会上造成极坏的影响。

5、矛盾易激化。随着市场经济体制的不断完善，人们的思想观念也发生了重大转变，在利益的驱使下，各类矛盾纠纷随时随地都有可能发生，造成矛盾纠纷发生时间的不确定性。一是快速激化。有些纠纷激化过程短，在行进中、工作中、用餐中一触即发，几分钟、几秒钟内激化，酿成刑事案件。二是小事激化。有些纠纷并非利害冲突，只是为一点小事、一句话大动干戈，发生恶性事件。三

是潜伏激化。有的纠纷潜伏期较长，表露不明显，经过矛盾集聚，突然激化成大案要案。

（二）当前社会矛盾的主要成因

1、社会原因。一是，经济与社会发展不平衡带来社会矛盾多发；二是，因各种利益分配问题导致的社会矛盾剧增；三是，社会管理机制运转不畅引发社会矛盾；四是，意识形态滑坡、思想观念落后。

2、法律制度原因

①权益保障机制不完善。社会转型必然伴随利益升降，所有社会成员在受益于改革的同时也会受损于改革的利益调整。每一项具体的改革措施，都需要一整套科学论证和周密的策划安排，权衡利弊，充分考虑不同利益群体的得失。“当前社会矛盾多发的原因之一，就在于立法机关、行政机关在制订法律法规、公共政策时，对基层群众考虑不周，利益结构失调，对群众的权益保障体系尚未形成。”人们可能更需要的是公正的法律、政策和秩序等无形的服务类公共品。”

②利益表达机制不健全。“利益表达机制是指广大群众通过合法、正当的途径和方式，把自己的态度、情绪、想法和意见向社会、政府表达出来，以实现和维护自身的政治、经济、文化等各方面权利和利益的政治机制。”法律的实施是执法者与守法者互动的产物。执法不能与执法侵权是社会矛盾激化的重要因素，而社会民众的法律执行观在压制型、命令式执法理念导引下出现误区：在民意表达方式上，不是通过温和而合理的方式，而是采取威胁或暴力抗法的极端方式来引起关注、给执法者施压，最终导致执法者与相对方关系的恶性循环。

③矛盾调处机制不完善。我国当前的社会经济发展使社会矛盾凸显，纠纷增多，但当前矛盾与纠纷化解的机制却十分缺乏，虽然最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部等国家相关部门近年来不断出台关于调解优先、检调对接、

释法说理、化解矛盾纠纷的各项机制，但这些规定没有形成系统有机联系的整体，在各项措施之间存在制度漏洞和间隙。

二、预防和化解社会矛盾机制的法律建设

“社会管理科学化水平较高的社会必然是社会管理法治化水平较高的社会”。针对当前的社会矛盾的特征及成因，提高社会管理科学化水平，有效预防和化解社会矛盾，应从以下两个方面进行：

（一）完善预防和化解社会矛盾的法律机制

1、健全以改善民生为重点的法制建设。党的十七届五中全会要求，坚持把保障和改善民生作为加快经济发展方式的根本出发点和落脚点，努力实现城乡居民收入增长和经济发展同步、劳动报酬增长和劳动生产率提高同步。这凸显了党对新时期收入分配失衡所带来的矛盾隐患问题的充分认识，着力健全群众权利保障机制建设的正确决策。要切实从法律层面保护人民群众的合法权益，就必须建立完善相应的法律法规，把改善民生、关注民生的主题贯穿于所有法律法规之中，把公平正义的理念体现在所有的执法活动中。除了要在相关的法律法规中增加保护群众权益的条文之外，出台一部专门保障弱势群体合法权益的法律，从全方位的角度规定弱势群体合法权益保护的机制，从程序到实体，做到维权有法可以、侵权追究有据、诉权渠道畅通。

2、从法律上完善群众利益协调机制。“在政府与民众之间、各利益群体之间出现利益矛盾、呈现利益冲突时,有的地方的利益矛盾、利益冲突演变成了剧烈的群体性事件，而有的地方政府却能把利益矛盾、利益冲突缓和在‘秩序’的范围内，原因就在于利益协调机制的作用。”从法律上构建公正的社会规则，明确公共利益的法律内涵界定，此外，设立一个排除条款，明确排除哪些事项不属于“公共利益”的范围。

3、建立重大项目风险评估法律机制。各级地方政府在项目上马前通常能够出具书面的可行性研究报告，但该报告侧重于立项依据、市场需求、应用前景、投资效益等旨在证明项目可行的内容，而忽略甚至回避项目的不可行性因素尤其是社会风险分析。这是导致集体土地征用、重大环境污染等引发社会矛盾的重要原因之一。风险评估法律机制的建构应当包括三方面内容：一是风险评估机制必须法定化。二是法定化的风险评估机制需要高效率的执行与实施机构作为执法主体。三是社会风险评估是一道必经的法定程序而非选择性事项。

4、构建全方位的群众诉求表达渠道。“人是社会最基本的要素，人的情感、尊严要求应受到基本的尊重。改革社会管理弊端的实质是政府转型，要求各级政府完善社会管理职能，坚持‘以人为本、执政为民’，在社会管理中更多的运用服务型的手段，建设服务型政府。”通过健全群众利益表达机制，把群众利益诉求纳入制度化、规范化、法制化的轨道，引导群众增强法制意识，教育群众遵纪守法，有序参与民主实践，理性表达利益诉求，有利于逐步提高人民群众整体素质，培育造就新型公民。构建重构听证，强化协商，民主谈判，间性克服等系统性制度，为群众提供更多的利益表达机会，扩大和加强群众的政治和民主参与，畅通信访、诉讼途径，充分发挥共青团、妇联和其他行业协会及社会组织的桥梁纽带作用，使群众的意愿反映和纳入到政府的公共决策中去，确保党委、政府和人民群众的沟通、交流渠道畅通，形成一种良性互动关系。才是社会矛盾从源头上化解的治本之策。

5、实现信访、复议、诉讼的相互配合、协调机制。信访机构主要任务是处理不属于行政复议和行政诉讼范围或超过时效的案件。信访工作人员对于属于行政复议与行政诉讼能解决的问题，要求信访人员提起行政复议与行政诉讼。对拒绝依法申请行政复议与行政诉讼的，信访机构一般不再接待。改变现有的诉讼类

信访案件按行政化信访处理的模式，将其纳入正常的审判监督程序之中并加以必要的限制，剥离公民权利救济功能。将属于司法管辖范围内的信访事项转入司法领域，形成信访呈情与行政、司法救济有机对接，使其逐步纳入到国家法治体系中。确定司法救济的权威性，使老百姓信“访”,也要信“法”。

6、构建社会、行政、司法等多方参与协调的大调解格局，加强大调解中的释法说理工作机制。“要化解社会矛盾，仅仅强调司法调解还远远不够，要构建‘大调解’的非诉讼纠纷解决体系，整合调解资源，扩大调处矛盾类型的范围，是矛盾纠纷得到有效的调节。“要用群众的语言、情理、方法去沟通协商，用法律的、政策的、道德的以及乡规民约等多种手段综合调处，从而使矛盾得到有效化解。释法说理机制最终的结果是使当事人知晓公共权力行为的依据与理由以及其结论形成的逻辑理路，如果不告知受影响的当事方并向社会公开，便无法获得当事方的认同，也难以得到社会大众的理解，更不利于接受社会的监督。充分发挥司法维护社会稳定的作用，进一步提高司法救助能力，加大对弱势群体的司法保护力度。切实解决群众关心的打官司难、申诉难、执行难等热点、难点问题。从源头上预防和减少困难群众和弱势群体由于得不到及时的司法救助而寻求上访的问题。

7、加强法律执行的监督建设。出台《法律监督法》，加强法律执行的监督。社会管理机制制度创新，是社会管理创新的根本所在，是各类创新的支撑和保障。无论是社会建设、社会管理，还是社会管理创新，都必须有法规范作支撑、制度作保障，切实做到有法可依，依法管理和服务，依良法善治，形成解决问题和创新发展的长效机制。目前，我们的监督体系不容乐观，“上级监督太远、同级监督太软、下级监督不敢”的状况导致法律执行出现偏差和任意的现象。出台《法律监督法》可以使法律监督工作有了遵循的规范和程序，可以使监督机关排除干

扰、顶住压力，严肃查处违法乱纪和职务犯罪案件，有效保障宪法和法律的权威，维护国家法律的统一正确实施。建立行政执法与刑事司法的衔接机制，加强法律监督机关对行政执法的监督制度建设，把行政执法纳入法律监督视野，形成“只要有执法就有监督，只要有侵权就有救济”的法治化路径。从源头上建成完善的法律对权益的保障机制、执行机制和监督机制，切实维护社会公平正义，树立法治权威，构建和谐社会。

（二）创新预防和化解社会矛盾的非公权力机制

创新科学、系统、完整的非公权力化机制，是提高预防和化解社会矛盾纠纷水平，创新社会管理的有效手段，应从以下几个方面进行：

1、大力发扬民间调解机制。民间调解在我国有着悠久的传统。过去乡村中出现家庭、邻里或宗族成员矛盾以及日常生产生活中发生的各种纠纷，一般都由尊长里老、绅士族长、亲朋好友等出面调和解决，很少诉诸公堂。这是一种民间自治，虽然没有组织机构，也没有明文的规章程式，但是解决纠纷的社会效果比较好，是社会治理的一个重要手段，对于把矛盾化解在基层、化解在萌芽状态，传承中华“和为贵”的精神文化，维护社会和谐秩序，起到了重要作用。然而近些年，这方面的作用被忽略、萎缩了。新时期，面对大量的社会矛盾纠纷，我国的社会治理力量和方式尤其是公权力手段不可能涵盖所有的地方和所有的方面，大力发扬民间调解这种带有强烈本土化色彩的社会治理方式，既有现实需求，又有历史经验，对完善我国社会治理方式，促进社会建设具有重要意义。应大力宣传、积极培育、加强引导、适度规范民间调解机制建设，充分发挥民间调解在当代社会治理中的积极作用。

2、完善人民调解制度。人民调解制度与民间调解不同，它是在人民调解委员会的主持下，通过说服教育，规劝引导当事人互谅互让、平等协商，依照法律、

政策和社会公德自愿达成协议，从而解决争议的一种群众性自治纠纷解决方式。我国农村的村民委员会和城市街道办事处大都设立了这种调解组织，有效地缓解和消除了大量的社会矛盾纠纷，促进了社会和谐。当前，随着我国社会主义市场经济的发展、人们思想观念的更新和法律意识的增强，民间纠纷呈现出许多新特点，人民调解的法律保障、工作范围、队伍素质、组织形式、调解程序、工作方法等，已不能完全适应新形势的需要。应当通过完善人民调解立法和推进人民调解组织自身改革，提高人民调解员的素质，扩大人民调解组织网络覆盖面，壮大人民调解组织，加大经费、培训等保障力度，进一步规范人民调解委员会的工作，强化调解协议的法律效力等，从而促进人民调解事业再上新台阶。

3、发展行业调解。我国有许多行业协会，在规范和促进行业发展中起到很大作用，但在解决会员之间以及会员与外部各种经济纠纷方面却存在盲区，缺乏应有的认识、制度、职能和手段等。随着经济的不断发展，行业协会会员之间以及会员与其他机构、组织和个人之间，在合资、合作、产品买卖、生产经营等活动中发生的各种纠纷，不仅大量存在，而且具有明显的特点，即彼此之间一般都有协作关系和利益依赖关系，往往都是一系列的合同链条，一个环节发生纠纷，就会影响其他环节的生产经营。行业协会处理这些纠纷具有独特优势，他们熟悉本行业的生产现状、市场需求、发展趋势、知识技术、行规惯例、交易规则和会员情况等，可利用其在本行业的权威地位，对会员之间以及会员与外部的各种纠纷通过行业调解的方式解决。我们可以尝试从法律上的认可，使其在调解方面应有的法律地位和法律效力，充分发挥行业协会调处社会纠纷、维护经济秩序、促进社会主义市场经济健康发展的作用。

4、创立律师独立调解制度。众所周知，律师业在社会生活中的作用越来越重要。但目前许多律师主要的业务是帮助当事人“打官司”，作为“在野法曹”，

其独特的优势和潜能尚未充分发挥出来。应尽快研究建立律师独立调解制度，即除了代理当事人诉讼或仲裁以外，律师在当事人提起诉裁前，独立地直接主持调解各类纠纷。律师具备专业法律素养，熟知法律和政策，具有丰富的办案经验，能对纠纷产生原因、问题焦点、是非曲直等作出基本判断和预测，并根据具体情况提出可行的解决方案。同时由于律师身份特殊，地位超然，更容易发现客观事实，掌握问题的实质和要害，而且律师调解程序简单、方式灵活多样，可以避免诉讼程序的一审、二审、再审等，既节省当事人费用，又节省司法资源，解决纠纷的社会成本较低。充分发挥律师独立调解的作用，必须建立健全相关的法律制度。首先应从立法上赋予律师调解相应的法律效力，使当事人解除后顾之忧；其次应从制度上调动律师主动调解的积极性，如规定律师独立调解的收费标准可以高于诉讼或仲裁代理的收费标准；再次可以考虑在律师队伍中逐渐分离出专事调解的律师和专门出庭的律师，以确保调解律师的力量。

5、构建专家解决纠纷制度。社会纠纷存在于不同领域不同行业，而不同领域和行业又有各种各样的专家，如法律专家、心理学专家、社会学专家、经济贸易专家、自然科学专家等，如何发挥专家力量解决社会矛盾纠纷也是我国目前急需研究解决的问题。专家具有深厚的知识结构和丰富的专业经验，对特定领域发生的纠纷起因、问题实质、解决方案等具有权威的认知，由专家参与解决纠纷，可以在很大程度上弥补法官、律师技术知识与经验的欠缺，可信度高，说服力强，容易被当事人接受。尤其涉及复杂的专业性强的案件，专家参与解决纠纷就更显优势。这种纠纷解决方式是多种多样的，可以由特定领域的专家长期固定组成或者临时组成独立的调解组织，由当事人聘请专家或者专家主动主持纠纷双方进行调解，也可由专家担任法院特邀调解员、专家证人、人民陪审员等。

6、改革创新仲裁制度。现代仲裁制度建立以来，其在处理国际贸易和商事

纠纷中始终占有重要地位。如今，仲裁制度又被扩展到各个领域的纠纷解决过程中。1995年，我国《仲裁法》的施行标志着我国现代仲裁制度的正式确立。新的仲裁制度既体现了国际商事纠纷解决中的传统惯例，又体现了意思自治、程序简便、灵活高效、成本低廉等优势。这些年来，全国仲裁机构得到重建和壮大，仲裁水平不断提高。然而，我国通过仲裁解决的纠纷绝对量还很小，仲裁的巨大潜能尚未得到充分发挥。在民商事纠纷数量迅猛增长的情况下，非常有必要探索仲裁制度改革。目前，应在坚持仲裁的民间化、确保独立性和公正性、实现国内仲裁与涉外仲裁一元化体制、建立临时仲裁和专业仲裁制度、扩大仲裁庭职权、改革仲裁员制度、改善司法与仲裁的关系等方面改革和完善仲裁制度。还要修改完善《仲裁法》，进一步扩大仲裁案件的范围，放宽仲裁协议的形式要件，对于撤销仲裁裁决的条件从严规定，从立法上赋予仲裁裁决较高的法律效力。应特别注意大力宣传仲裁制度，让全社会了解仲裁制度和仲裁机构，认识仲裁机制的优势，使更多的法人、自然人积极运用仲裁方式解决各种纠纷。