欧盟贸易环境政策对中国――东盟自由贸易区之启示(精)

黄颖.欧盟贸易环境政策对中国——东盟自由贸易区之启示[J].昆明理工大学学报(社会科学版,2008, (2.

刊号:ISSN 1007-855X CN 53-1123/T

欧盟贸易环境政策对中国——东盟自由贸易区之启示

黄颖

(昆明理工大学法学院,云南昆明650224

摘要:在中国加入世贸、面临《京都议定书》后续谈判以及准备建立中国——东盟自由贸易区的关键时刻,试图通过对欧盟贸易与环境政策的得失分析,寻找中国新世纪贸易与环境可持续发展的崭新方向通过区域安排实现对自由贸易与环境保护之间冲突的协调,并进而对今后中国——东盟自由贸易区相关制度的建立提出自己的一些建议。

关键词:东盟;环境与贸易;合作机制;欧洲联盟

区域经济一体化是当今时代世界经济发展的重要趋势之一。[1]关贸总协定第24条也作了特别规定,允许自由贸易区成为WTO最惠国待遇原则的例外。实践证明,自由贸易区对于多边贸易体系的影响是积极的,事实上世贸组织的很多成员同时也是各自由贸易区的成员。世纪之初,中国正在从贸易大国向贸易强国迈进,抓住区域经济安排的机遇对于实现这一战略目标具有非常重要的意义。

一、中国——东盟自贸区贸易环境政策协调立法概况

在2002年的第六次东盟-中国领导人会议上,中国与东盟正式签署了《中国——东盟全面经济合作框架协定》提出将在2010年之前建立自由贸易区。2004年11月,双方又进一步签署了《货物贸易协议》,今年1月14日又签署了中国——东盟自由贸易区《服务贸易协议》。此外,中国还积极地与其他国家开展类似的经济合作,例如内地与香港、内地与澳门之间更紧密经贸关系安排(CEPA的顺利签署和实施,与智利成功签署双边自由贸易协定等,这些情况都表明,中国已经步入了区域经济合

作的崭新阶段。截至2005年年底,中国已经或正在商谈建立的自贸区有9个,涉及20多个国家和地区,覆盖区域与中国之间的贸易额,约占2005年中国对外贸易总额的1/5强。[2]在这种情况下,中国-东盟自由贸易区作为我国参加的第一个区域贸易组织,也是我国迈向区域化的重要一步,它发展的好坏对我国未来参与其他的区域性经济组织将带来深远的影响,而且将最终影响到我国新世纪国家战略的贯彻与实现。因此,关注相关制度设计具有重要的战略意义。

在多边贸易体制中,环境与贸易的关系问题一直是各方关注的热点,通过各国在条约、争端解决方面的不断实践,这方面的国际规则正在形成和丰富。但在目前中国与东盟各国已经签署的《中国——东盟全面经济合作框架协定》、《货物贸易协议》、《服务贸易协议》等条约中并未明确区域贸易措施与各国所缔结的环保公约之间的关系。此外,由于东盟中许多成员国如越南、新加坡等都是成员,在与中国组建贸易区后,各方都将面临、区域贸易安排等多重履约义务,这可能使成员间的贸易与环境摩擦更加复杂化。从其他区域性经济组织的经验来看,贸易与环境二者关系的协调也一直是影响未来贸易区正常贸易秩序和履约成功的关键性问题。所以,研究如何区域贸易安排平衡贸易自由化与环境保护之间的关系就成为了一种现实而急迫的需要。

正是认识到环境与贸易自由化政策之间的这种相互影响又相互制约的紧密关系,许多的国家和区域经

济组织都开展了积极的尝试和探索,其中欧盟的经验具有非常典型的意义,下面将详细介绍。

二、欧盟贸易环境政策的得失分析

(一欧盟环境贸易立法概况

欧盟是具有共同的宪法和立法、执法机构,对其内部所有成员国的限制与约束远远超过其他所有区域经济合作形式,所以被人们称之为超国家性的新型区域主权形式,在区域经济安排中独树一帜。与此相适应,欧盟在环境和资源保护的立法和行

动方面也作了大量创造性的工作,取得了显著的成绩,值得特别是中国这样的环境问题严峻的发展中国家进行研究和借鉴。

欧洲是世界工业革命的发祥地。最先得益于工业革命的业绩,建立起了现代文明世界;然而,也最先品尝到工业革命的副产物即环境污染的苦果。现在的所谓“欧盟的环境贸易政策”主要是指涉及环境贸易问题的欧盟条约及二级立法。所谓二级立法是指理事会颁布的有关环境贸易的各种形式的决议。这些决议的形式多样,如宣言、行动纲领等,它们虽然在成员国国内不具有直接适用的效力,但对成员国政府和欧盟机构有强制的约束力。现有的欧盟环境贸易立法其实是逐步发展的结果。首先是1987年《单一欧洲法令》中第一次明确提到了环境保护,强凋了“环境要求应成为共同体其他政策的基础”,它规定了共同体环境保护的原则、目标、决策程序等内容。《单一欧洲法令》的重要意义在于,它的签署给欧共体的环境保护赋予了明确的法律地位。

之后20世纪90年代初欧盟的环境政策发生了明显的变化,开始由“整治型”向“预防型”转变。通过1993年“马斯赫里特条约”和1999年“阿姆斯特丹条约”的不断完善,最终使环境保护成为欧盟各成员国的一项基本义务,并正式将可持续发展规定为欧盟的优先目标,把环境与发展综合决策纳入欧盟的基本立法中,为欧盟环境与发展综合决策的执行奠定了法律基础。

其后,在2000年2月,欧盟委员会又进一步提出了“预防原则”,以达到对环境和人类及动植物的生命健康的高水平保护。所谓“预防原则”就是指某项产品或工艺如果经科学、真实的评估被认为存在某种潜在的危险,尽管评估对这种危险并不确定,但此时相关的管制措施将可以进行。当然,根据委员会的说明,预防原则并不能任意适用。其适用必须符合以下三个基本原则:一是完全的可能性评估;二是对采取行动的后果进行评估;三是确保高度的透明度。而且,在预防原则的适用过程中必须保持“适当性”。所谓适当性原则,就是指根据共同体条约第36条的规定实施的贸易限制措施必须是贴切的,所采取的措施与追求的目标之间存在一定的关系,以及为取得目标所采取的措施限制性越低越好。根据解释,适当性原则应包括两方面的含义,一是这种措施必须与所追求的目标存在因果关系;二是这些措施必须是对获得该目标最

少的贸易限制,[3]即要求这种特殊管制措施所产生的环境效益至少要等于或大于其产生的损失。同时,委员会还认为,在“预防原则”适用过程中还必须坚持“非歧视性”,即这种特殊管制措施必须针对所有含有该产品或者工艺的成员国货物适用。2001年3月,欧盟颁布了《环境2010:我们的未来、我们的选择》的指令,指明了未来5-10年内欧盟环境政策的目标。该指令明确提出在4个领域内(气候变化、自然和物种的多样化、环境与健康、自然资源和废弃物优先执行环境与发展综合决策,并制定了执行决策的具体措施;并强调了现在的环境问题为:气候变化、空气污染、自然资源的消耗和生物多样性、水资源、城市环境退化、海岸带、废物处理和工业危险等。至今为止,欧盟总共制定了300多个法律文件以实施其环境政策。[4]欧盟的环境政策基本上包括了环境管理的各个主要方面:法律活动、研究和技术开发活动、监督和实施活动以及环境信息协调活动等。

此外,欧洲法院的判例也构成欧盟环境政策的重要内容,其曾多次通过判例明确承认环境保护构成各成员国履行共同体义务的一项例外。如著名的共同体委员会诉丹麦瓶案。[5]1981年,丹麦政府通过国内立法进行规定,所有啤酒和苏打都必须装在可回收利用的瓶子中才能销售。共同体委员会认为该法规给来源于区域内其他成员国的相关进口货物增加了比丹麦本国货物更高的成本,所以构成贸易壁垒,并据此在1986年向共同体仲裁法庭起诉。委员会诉称,丹麦的这项国内法规违反了某一货物一经在一成员国出售即可以自动在共同体内各国流动的原则;另外,这项规定还构成对外国厂商的歧视待遇;第三,丹麦的该项国内立法不适用环保例外,因为丹麦事实上可以采取其他的方式保护环境,如采取志愿收集系统和循环使用方式。但最终法庭裁决允许丹麦保留其强制性的容器再利用法律。因为法庭认为,丹麦为保证饮料包装

的高回收率而强制使用可回收的包装是必要的措施,故该国内法规与“环保”目标符合“适当的比例”原则,所以该国内立法措施构成区域贸易规则中货物自由流动这一一般规则的例外。

可见在关于环境与贸易的关系问题上,共同体仲裁法庭的裁决显然比的争端解决机构观点要大胆。该裁决明确宣称,在共同体的法律体系中环境保护可以构成例

外,所以为了环境保护或人类及动植物的健康,各成员国可以实施限制贸易自由的相关措施。

除上述实体标准差异之外,在程序制度上,欧洲法院在举证责任、裁决效力、参与程序等方面的规定都与的争端解决机制有许多不同,独树一帜。例如关于举证责任,欧洲法院采用“预防原则”,而争端解决机构则没有类似原则。[6]事实上,欧洲法院的做法更加接近国际环境法中的通常规定,即将举证责任归于起诉方,由其对被诉方相关措施违反“预防原则”举证,否则将推定被诉方的相关管制措施构成自由贸易的例外,可以免责。

总的来说,欧盟的环境贸易政策具有下列一些非常鲜明的特色:

首先,欧盟在处理贸易自由与环境保护的关系上明确而充分地强调了环境保护的重要性,而且将环境保护政策直接纳入到共同体政策中,构成各成员国的统一义务。这种强制性是在的多边贸易体系以及其他区域贸易安排中所不多见的。当然,环保政策作为欧盟内部贸易自由化政策的例外也必须受到多重限制,例如“非歧视原则”和“适当性原则”等。这样的制度设置可以在保证各国按照统一的高标准履行环保要求的同时,确保贸易自由化安排不会被各会员国国内严格的“绿色贸易壁垒”所阻碍,最终能够顺利实施。可以说,这种制度设计较好地实现了贸易自由与环境保护两种价值的合理平衡和协调。

其次,为了保证各成员国国内立法的差异不会破坏区域组织内部的统一大市场,欧盟采取公布统一环保标准的做法,消除成员国关于环保标准的摩擦,如通过指令制定汽车发动机规定统一的废气排放标准,对某些化学物质、杀虫剂、电池中危险物质的含量作出统一规定。此外,还对某些工艺,如一些行业的垃圾处理、废物排放、水质量等统一规定最低标准,这种最低标准有利于防止成员国通过降低本国环保要求减少环境成本而获得竞争优势。同时,欧盟委员会又规定,考虑到各成员国国内条件的不同,标准的差异是合法的,因此明确授权成员国在必要的情况下,可以采取比共同体的协调标准更严格的国家标准。这样的弹性安排,在维持竞争公平性的同时,又保证了成员国采取更严格的国家标准的权利,所以使区域内经济发展程度不同的国

家都能够接受和遵守。最终实现既达到环保目标又不损害共同市场的效果。当然,随着欧盟扩大,发展中国家成员数量的增加,这种高标准的环保政策是否能够顺利在这些新成员推行还有待检验,这也是各方所共同关注的。

再次,在处理发达国家成员国与发展中国家成员国之间关系的问题上,欧盟贯彻“共同但有区别原则”,即一方面严格要求发展中国家成员国必须按照欧盟法令进行国内立法,但同时对发展中国家成员国的国内环境立法义务的履行,都给予时间上、标准上和责任上的特别优惠,此外还规定发达国家成员国负有给予其信贷优惠或资金、技术支持的义务。为实现这一制度安排,欧盟设立了一系列基金,包括“欧洲农业指导和保证基金”、“欧洲社会基金”、“欧洲地区发展基金”、“结构基金”和“团结基金”等,[7]旨在帮助发展中成员国在参与经济一体化过程中有效地保护自身的环境,并在环境方面采取积极有效的合作行为。事实证明,这些措施都取得了很好的成效。最后,在协调方式上,欧盟创造性地通过规定了环境贸易协调的双重路径,即政治途径和法律途径。

所谓政治途径,即在欧盟现有一体化组织的框架内,通过部长理事会协调各成员国国内的立法与政策。这种做法的好处是可以为各成员国政府提供一个交流国内政策以及各国不同需要的固定渠道和平台,在充分沟通的基础上便于在共同体内部达成谅解和共识,也便于通过谈判的方式解决一些贸易、环境方面的摩擦,构成一种富有弹性的协调方法。

所谓法律途径,首先,欧盟的立法机构能够通过发布具有法律约束力的指令来指导成员国的行动,甚至强制纠正成员国的行为来协调贸易与环境的关系。经过20多年的努力,共同体已经形成了一个由条约规定和理事会、委员会通过的指令组成的完备的法律框架,这些法律涉及范围广,既包括有关专门的环境污染问题的立法,也包括有对环境执法、环境影响评价、环境信息、经济刺激手段的应用、贸易、竞争、法律责任等方面的法律规则。这些规则对成员国政府和欧盟组织机构具有强制性的拘束力,为区域内贸易与

环境矛盾的协调提供了重要的法律依据。当然,欧盟机构的这种超国家性质的立法和管辖行为是其他任何区域组织所不能模仿的;此外,欧盟还有专门的司法机构欧洲法院,对任何成员国之间关于环境与贸易的争端拥有强制管辖权,从而可以通过对具体争端的解决在贸易与环境措施上进行适当的平衡,构成对立法强制性调整的弹性补充。

总之,欧盟依据自己高度一体化的组织特点,在常见法律途径之外引入政治途径作为补充,共同完成对各国环境贸易政策的协调,在严格、规范的制度之外保持必要的灵活性,效果良好。

(二欧盟环境贸易协调机制的启示

在区域性国际组织中,欧盟环境与贸易协调机制有其独特和成功之处,它对于区域贸易安排中如何协调环境与贸易问题带来了以下几点启示:

第一,在立法方式上,基于欧盟成员国之间特殊的紧密关系,欧盟选用签订条约和由共同体据授权进行二级立法的方式统一了区域内部环境保护的共同标准。所以,欧盟的环境政策相对于其他区域经济组织而言覆盖的范围更加广泛,包括环境保护、资源保护、自然保护甚至与工农业生产有关的问题也都可以囊括。当然,统一标准的前提是在如财政安排、土地利用和总体自然规划、水资源管理等其他方面,允许成员国独立实施自己的环境政策。采取这种立法方式可以在确保各国独立的立法、司法、执法权的前提下,保证各国标准统一、各环保领域政策统一,实施中的摩擦较少而效率较高。

第二,在立法内容上,欧盟的环境政策致力于达到高水平的保护。其主要包括如下方面:

1.明确规定了贸易政策与环保要求的协调方式,即在不造成贸易壁垒的条件下,不禁止成员国保留采取更严格的环境保护措施的权利。即在不违反自由贸易精神的情况下,环保政策构成对贸易的合法限制,这样的明确规定可以减少各成员国之间的贸易摩擦。

2.强调谨慎的原则和预防原则。即要求所有与环境相关的行动都必须事先评估其环境成本和影响以及各成员国不同区域的环境条件,以保证共同体经济和社会的整体发展是和各地区的平衡发展联系在一起的。

3.强调合作。明确要求共同体和各成员国在互相尊重和力所能及的条件下,积极与第三国以及有能力的国际组织开展合作,解决环境问题。当然,这种要求不影响成员国在国际机构中的谈判和签订国际协议的能力。

4.强调公众参与。明确规定在环保方面公众有获得信息、参与咨询、评议政府决策以及从欧盟政策中受益等各项权利。

第三,在强制实施方式上,因为联盟将环境保护的内容直接纳入区域贸易安排之中,所有各成员国均有义务进行实施。同时,欧洲法院有权在贸易与环境措施上进行适当的平衡,对于任何成员国之间关于环境与贸易的争端具有当然的强制管辖权。欧盟条约还规定各国公民可依据欧盟法或者各国国内法进行诉讼,即允许以公民直接起诉的方式保护公民的环境权利。而且,目前已经有多个欧盟国家的公民获得了有利判决。

三、欧盟环境贸易协调机制的可借鉴性分析

欧盟的环境政策依赖于欧盟独特的文化特征和欧盟先进的经济发展水平,其成员国多为发达国家,社会意识和社会形态与我国有很大区别,因此其环境政策是在特定的地域、环境、制度等条件下制定的,既有普遍性又有特殊性,并不适合完全移植照搬到我国。因此,必须对其经验进行严格区分,以保证借鉴的科学性和可行性。

1.欧盟与中国——东盟自由贸易区的相似性

首先,欧盟扩大后地域范围上极大扩展,成员国之间环境、气候、自然资源条件等的差异较大,这与我国和东盟国家地域跨度大、地理气候条件多样的情况较为相似。在如何确定科学、合理而具有普适性的环保标准方面,欧盟的经验确实具有较高的借鉴价值。

其次,欧盟扩大之后,其成员国的构成就既有发达国家又有发展中国家,在处理经济发展程度有较大差异成员国之间环境贸易摩擦的问题上,欧盟的相关经验对中国-东盟自贸区的制度设计具有较高的可借鉴性。

2.欧盟与中国——东盟自由贸易区的差异性

首先,二者在区域经济安排方式上完全不同。中国——东盟自贸区采用的只是“自由贸易区”区域经济合作的较初级形式;而欧盟采用的却是“政治、经济、社会等各个方面共同体”的高级形式。欧盟的这种超国家性质的组织形式是中国-东盟自贸区所不可复制和模仿的。因此,照搬欧盟某些章节建立在“一体化”制度基础上的经验就显然是不行的。例如欧盟通过“共同体准立法机构”制定对成员国有强制拘束力法规的

做法在中国——东盟自贸区可能完全无法实现。

其次,欧盟成员国(特别是扩大前的成员国主要都是发达国家,这些国家在国内经济发展水平以及环保政策、环保技术等方面的水平都比较相近,故欧盟环境贸易政策的制定和实施都较容易;而中国-东盟自贸区成员国主要是以发展中国家为主的,同时又有发达国家。可以预见,因为发展中国家与发达国家两大集团关于环境贸易政策方面的传统分歧必然会使中国——东盟自贸区的环境贸易协调问题更加复杂,所以,在基本原则方面,未来的中国——东盟自贸区制度安排可能需要更多地体现发展中国家的传统理念和利益需要。这一点在进行具体制度借鉴的时候是需要特别注意的。

3.具体制度内容的可借鉴性

首先,将环保义务规定为区域组织基本原则和义务,规定环保措施构成区域贸易自由化原则的例外。这一基本原则是整个贸易环境协调机制的核心内容,按照目前以及其他区域经济组织的实践,均承认环保措施可以构成贸易自由化制度之例外,所以,未来自贸区制度中也必须用适当方式规定这一原则。

其次,通过条约颁布较高要求的强制性环保标准的做法。中国——东盟自贸区制度的设计总的指导思想是要面向未来和保证“可持续发展”的,因此,在未来的多边谈判中考虑制定一个专门的区域环保条约还是具有较高可行性的。但是,由于自贸区成员国中发展中国家占多数,可能无法实现如欧盟那样的高标准保护水平,可以考虑制定分阶段目标和标准的方法,制定初级、中级、高级标准,然后促使成员国按照某种承诺的进程或者安排不断实现。

第三,政治协调途径的设计。从建立常规交流渠道方面,这种安排可以借鉴;但从具体争端解决的功能来说,中国——东盟自贸区可能不能接受欧盟部长理事会那样的“强制协调”。因为亚洲历史、各国文化传统以及民族心理等各方面的原因,亚洲各国对有强制力的政治安排比较谨慎,所以可能无法建立一个政治性的强制协调机构。

第四,法律协调途径,即相关争端解决机制设计的问题。欧盟主要是采用授权欧洲法院强制管辖权的方式,其具体制度设计与目前争端解决机构的做法有许多不同,未来中国——东盟自贸区的设计可以倾向于借鉴欧盟的做法。例如,前面提到的举证责任的问题,规定由起诉方就被诉方违反“预防原则”举证,有利于防止原告滥用自己的诉权,同时保证成员国援引该环保例外采取特殊管制措施权利的真正实现,有利于未来的中国——东盟自贸区环保目标的实现,所以应该借鉴。但是,关于是否应该建立完全“司法性”的争端解决机构,可能欧盟的经验就不能完全移植了,因为中国和东盟国家一贯态度均对此持保留意见。至于强制管辖权的规定,因为已经为国际普遍实践所接受,自贸区亦可保留。

四、中国——东盟自贸区相关制度设计的建议

中国——东盟自由贸易区的相关谈判正在火热地进行中,考虑到我国国内经济、环保技术、贸易出口等的具体情况,以及所面临的一系列国际环境公约的履约压力,中国只有积极就相关问题展开研究并积极参与到相关制度安排的谈判中,努力为我国未来的发展争取更多的空间。为此,在充分考虑到上述欧盟经验之可借鉴性的基础上,笔者对未来中国-东盟自由贸易区相关制度设计提出几点粗浅的建议:

1.在立法方式上,可以通过签订专门条约的方式直接规定统一的环保标准。当然,在具体标准内容方面应该仿照中协定的做法,在统一规定主要标准的前提下,允许各成员国按照本国的情况分步骤履约。此外,为保证制度的合理弹性,也可以参照欧盟的做法,利用区域立法、国内立法、国际法等多重制度体系的灵活性,既保证各国的独立立法权,同时又保证各国履行一定标准的环保义务,还便于协调,而且有利于消除发展中国家和发达国家成员国相互之间的疑虑和戒心。

2.在指导思想上,应该明确规定环保义务构成区域组织基本原则和义务,规定环保措施构成区域贸易自由化原则的例外。而且,应该就例外所适用的具体贸易领域进行明确,避免出现摩擦。

3.在具体制度设计上，可以考虑在延续和吸收中国与东盟各国原有条约、会议决议等内容的同时，明确确立一些基本原则，在制度空白或者规定不明时作为补充。例如在贸易环境协调问题上，应强调我国一直坚持的“共同而有区别”原则在积极履行中国责任的同时也要求在环保标准的实施责任上有特殊优惠和缓冲期，以及要求规定其他发达国家成员国必须承担资金、技术方面进行相应支持的义务。

4.在协调方式上，可仿效模式在自由贸易区内设立独立的争端解决机构，专门负责受理、调查以及裁决各成员国的相关矛盾和摩擦。当然，这种协调机构不可能具有欧洲法院那样的强制管辖力，但只要具体制度安排适当的话，也可以起到很好的协调和平衡作用。此外，还要强调合作原则。具体方式可以考虑延续现行的中日韩三国环境部长会议机制和 005 年开始启动的大湄公河次区域环境合作机制，定期进行政策交流，讨论共同关心的环境问题。强调公众参与原则。包括设置合适渠道让各国的公民个人、行业协会以及其他利益集团和关系人发表自己的见解和意见，同时接受各国公众的监督。按照笔者个人的意见，中国——东盟自由贸易区不适宜建立类似欧盟那样的成员国国民直诉制度，因为贸易区内大多数成员国国内诉讼水平并不特别高，可能无法适应涉外诉讼的需要。而且，这种能够受理直接诉讼的强制性机构，可能也是目前中国和东盟各国所无法接受的。参考文献： [1]沈四宝.发展区域贸易安排是我国外贸发展的急迫和必然战略选择[J].法学杂志，2007，(4：22. [2]艾华.贸易大国的战略[J].国际贸易论坛，2006，(2：22. [3]

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