财务预算制：走向事权与财权的统一

财务预算制：走向事权与财权的统一 华东师范大学教育学系 周彬 在教育实践中，往往把校长负责制简称为“一支笔”，也就意味着什么事情都要校长签字同意，才可能被付诸实践。可是，学校工作涉及到方方面面，恐怕校长一个人有三头六臂，也难以“同意”得过来。那么，是不是学校中还有很多的事情，因为没有得到校长的签字，而被耽搁了或者被大家错失了呢，毕竟校长能够签字的事情还是很少的。要让学校管理富有活力，就意味着学校中每一个人、每一个部门对学校事务都要积极参与，可是在大家对学校事务积极参与过程中，校长的签字同意究竟起着积极的推动作用，还是起着踩刹车的作用呢？一个比较极端的例子，就是学校中每一个人、每一个部门参与学校事务，都不可避免地要花钱；但根据学校的规定，每花一分钱都要征得校长的签字同意。本来学校中的人或者部门参与学校事务，就意味着要付出更多的时间与精力，可这些时间与精力的付出不但没有换回利益，反到要教师或者部门管理者去“讨要”活动经费，相信这种双重压力一定吓跑了不少原本对学校事务还有积极兴趣的人，对于原本就不感兴趣的人那就更是避而远之了。

一、消极管理：财权与事权两分之果 每次与学校中层管理干部开座谈会，我都乐此不彼地问一个问题，你在学校中拥有什么样的权利，拥有多大的权利。每次得到的答案基本上都是一致的，那就是学校中层管理干部在学校只有义务，哪有权利。可是，既然这个管理岗位只有义务没有权利，那为什么大家还愿意当学校中层管理干部呢？有一个比较要好的学校中层管理干部告诉我，之所以在学校中愿意，甚至大家还会抢着做学校中层管理干部，并不是因为这个管理岗位的权利大于义务，而是当你拥有这个管理岗位后，你可以更容易地得到教学资源与学术声誉。换句话讲，大家在中层管理干部这个岗位上，是以管理岗位上的权利缺少与义务超载，来换取个人教学资源与学术声誉上的收益。 其实，不仅学校中层管理干部觉得自己在学校管理中没有权利，就连学校中的副校长们也没有几个人认为自己在学校管理中有什么权利。正如一位副校长所言，我们在学校只有做事的权利，根本就没有花钱的权利，你说这算是权利还是义务？的确，在学校管理中，校长对事情的分工与分层负责还是非常愿意的，他们也非常明白，如果分工负责或者分层负责做得不好，这些事情就需要自己亲自承担与执行。但是，在校长们对学校事务进行分工与分层负责的同时，却牢牢地控制着另一项权利，那就是财权，认为这件事情肯定得由校长亲自负责。如此一来，就在学校管理中产生了一个非常大的冲突，事权因为学校分工和分层负责而得以分化，财权却因为“校长负责制”的存在而被集中起来。可是，当事权与财权相分离时，事情本身的完成程度和有效程度必然会大打折扣。

任何管理事务的完成，都少不了要有经费的支持，但在现实中除了校长本人以外，其他学校管理人员都只是对事负责而不对经费负责；可是对教师个人来说，对教育教学事务的完成与获得相应的经济回报并不分离，如果让他们在工作任务的安排上接受其他学校管理人员的安排，但在经济回报上却又必须向校长本人讨要，那他们最好的办法就是推托这些教育教学事务，这势必会降低其他学校管理者事权的权威性与可执行力。对学校中的其他管理人员来说也是一样，既然财权不在自己手上，那最好的办法就是少领点任务，避免在只有事权但无财权的情况下为难自己，避免在这种情况下逼着自己通过“讨好”教师来完成任务。事实上，在学校管理工作中，这种尽可能推卸责任和推托事务的情况普遍存在，只是长期以来我们认为这是学校管理者责任心不够或者能力不足造成的，殊不知这是财权与事权两分的必然后果。相信责任心再强，能力再大的学校管理者，在这样的管理情境下也会选择这样的工作态度，也会出现这样的管理结果。

二、权责到位：从财务控制到财务配置 谈论到这个地方，可能很多校长都会觉得委屈，既然是校长负责制，要校长对学校发展负责任，校长自然要有财务大权。校长们普遍觉得，今天学校管理的问题并不是校长的财权太大，而是校长的财权太小，毕竟学校经费中的绝大部分，尤其是教师的工资收入并不由校长决定，这已经影响到校长对学校教师的调配能力与协调能力了。其实，笔者也无意说校长的财权太大了，而是想说校长在如何使用财权上，按照财权与事权相统一的原则，似乎还可以寻找到更好的方法与举措。

校长作为学校的法人代表，作为一校之长，当然应该掌控财务大权，可问题在于“掌控”二字如何理解。如果我们把“掌控”理解成学校的每一分钱都得由校长来决定该花还是不该花，该报还是不该报，那么此时的“掌控”就变成了“控制”；与之相应，既然校长要“控制”学校的每一分钱，在事权与财权相统一的情况下，也就意味着校长必须对学校每一个人与每一件事负责，在学校管理实践中，这种情况普遍存在。尽管校长安排了德育主任负责今年六一儿童节的庆祝活动，但由于德育主任没有经费使用权，因此在庆祝活动的每一个环节，德育主任都不得不向校长汇报并有所请示，比如场地要租多大的，学生表演的服装要不要去租借，庆祝活动上的礼物买些什么。校长对此当然很烦，认为德育主任没有决策能力；谁知德育主任却很是委屈，说谁不想马上就拍板决定下来，关键不在于自己没有决策能力，而是没有决策权的权利，因为这些活动都牵涉到花多少钱的问题。既然只有校长有决定花多少钱的权利，那在整个活动过程中也只能一步一步、一事一事地向校长请示了。

如果我们把“掌控”理解成校长对办学经费的配置权而不是使用权，也就是说校长有权决定学校应该做哪些事情；以及这些事情可以或者应该花多少钱；但是，对于具体经费的使用则由这项事情的负责人来“控制”，那么此时的“掌控”就变成了“配置”。与之相应，由于校长只对具体事情的做与不做，以及事情花多花少进行配置；因此校长不必对具体事项的过程负责，而只需要对事项的结果进行验收与督促。还是以上面的例子来展开，当校长觉得六一儿童节的庆祝活动很重要时，就可以决定学校要举行此项活动，并且根据分工来看，也应该由德育主任来负责这项活动。于是，校长可以结合学校经费的使用情况，以及在听取学校管理团队各方意见的基础上，配置给此项活动一定数额的活动经费，但对于德育主任如何使用这笔活动经费，校长并不每一分钱都进行控制，而是要求德育主任一是不得超额，二是不得违背学校的财务规章制度就可以了。在这种情况下，德育主任既不会将每一件事、每一个环节都拿来麻烦校长，也会更为综合地调配有限的经费，使得这项庆祝活动取得更大的整体效用。 只有当我们区分开了财权负责中的两种方式，即控制与配置，才能够真实地把学校中的事权与财权统一起来。当校长对具体的事项负责任时，那么校长也就拥有了该事项财权的控制力；如果校长并不对具体事项负责，只是委托其他管理者来负责此事时，那么校长拥有了该事项财权的配置权，而具体的控制权则交由其他管理者使用，从而实现事权与财权的统一，同时又不违背校长负责制的管理原则。

三、项目管理：财务预算的实施途径 学校是实施教育教学的专业机构，与之相应，教师是履行教育教学职责的专业人员，这就意味着学校管理既应该遵循教育教学的基本规律，还应该尊重教师作为专业人员的专业决策。事实上，校长作为学校的法人代表，在自己的能力范围内应该承担学校行政管理的责任，也应该享有行政管理的权限，包括与之相应的财权与事权。但是，作为专业机构的学校，行政管理主要是起着协调与保障的功能，促进学校发展的仍然是专业力量，这就意味着专业管理仍然是学校管理中的重要部分。对于学校中的专业研究，对于学校中的各类专业活动，对于学校中教师专业工作中的条件准备，都不是行政管理所能够替代的。对于专业管理与专业活动中需要的经费与资源，学校管理在财权上就应该多采用财务配置而非财务控制的方式，其中项目管理与财务预算是财务配置的主要途径。

学校中最重要的专业研究部门，是教研组与科研室，包括教研组下面的各年级备课组，它们承担着学校绝大多数的专业研究工作。学校教学效率的提高，主要依赖于行政管理的协调和专业研究的推动，前者主要是让后者的功效得以更充分的发挥，后者才是促进学校教学效率的根本力量。需要强调的是，此处所讲的专业研究的推动，还包括两种方式，一是教师个人的作坊式研究，一是教师组织的群体式研究，教研组与科研室主要是对后者负责。从学校教育实践来看，学校教学效率更依赖于教师个人的作坊式研究，教师组织的群体式研究很少发挥作用。要让教师组织的群体式研究发挥作用，就得恢复教研组与科研室的专业管理功能；要恢复这两个专业管理部门的专业管理功能，就得对他们采用专业管理而非行政管理的模式，也即要推动他们开展专业的项目研究，而不是完成日常化的行政事务；要给予他们在专业项目研究中的经费控制权，而不是完全接受学校管理的经费控制权。当学校管理仍然用行政管理模式来对待教研组与科研室时，这两个部门也就被演变成行政管理部门了，他们不会考虑在课堂教学上的专业研究与专业创新问题，而是考虑如何完成学校管理者布置的教学行政事务。

对于学校的教研活动与课题研究，对专业领域之外的人来说，很难确定具体的成本，也难以提供可以明确估值的研究成果，在这种情况下，校长的行政管理就无从下手了，只好把他们纳入行政管理模式，要求他们每花一笔钱都向校长汇报，并到学校财务报销。可事实上，教研活动与课题研究都应该富有针对性，虽然校长不能确定这些活动的具体成本，也难以明确对研究成果进行估值，但可以让教研组或者课题组向学校申请研究项目，根据他们对研究项目的计划以及对研究成果的预估，来确定是否对该研究项目立项，确定该研究项目可以配置多少研究经费。一旦该研究项目被立项，那项目研究负责人就对在获批的经费额度中享有经费支配与使用权。在这种项目管理与经费预算相结合的管理模式中，既解决了研究成果的核算问题，也解决了教师作为专业研究人员的专业投入问题。

学校中的各项专业活动，也不是学校管理者，尤其是不是校长一个人所能够完全掌控的，只有激发专业教师的力量，才可能有效地完成专业活动的任务。但是，如果希望教师在各类专业活动中充分发挥自己的专业能力，甚至还需要激发教师的专业潜力，不但要给予教师足够的激励，还需要教师在专业活动中有运用自己专业知识的机会，也就是要让教师在专业活动中有进行专业决策的机会，当然既包括对事情的决策，也包括对经费使用的决策。此处的专业活动包括教育教学专业活动，还包括艺术、体育等专业活动，比如学校大型文艺活动、学校大型体育节等。比如教师要代表学校参加教学比赛，对于这个过程牵涉到教师的教学准备，牵涉到教师群体的出谋划策，牵涉到学校各个部门的支持，对于校长或者分管领导来说，很难判断这个过程需要多少经费，也不清楚经费在教学准备过程中发挥着什么样的作用（经费在其中不仅仅是对教师或者教师群体智慧的交易，更重要的是当教师对经费有支配权时，教师因此对该项活动拥有了主人翁的精神与积极参与的态度）。在这种情况下，根据学校的财力以及对这件事情的重视程度，校长或者分管领导可以决策是否参与这项教学赛事；如果决定参与，那就继续决定要配置给这项赛事多少经费，至于经费的具体使用与控制，那就由该项活动的负责人来负责。该活动负责人需要根据整个活动的进程，向校长或者分管领导提供