国外城市群一体化发展的实践成效与经验启示_金世斌

（二）城市群一体化的发展阶段 从西方城市的发展历程来看，城市群一体化的形成大 体可分为四个阶段：第一阶段，中心城市膨胀阶段。在这 个时期，独立的地方性中心城市快速发展，原来在政治和 经济发展要求下形成的小城镇，逐步发展成为中小城市甚 至较大城市。在聚集规律的作用下，中心城市对周边地区 具有较强的吸引力。第二阶段，市区蔓生阶段。中心城市 膨胀的结果是边缘距中心越来越远，内聚力不断衰减，在
二、国外城市群一体化发展的做法与成效
目前，世界上城市群一体化比较成功的地区主要有， 以波士顿、纽约和华盛顿为核心的美国东北部城市群，以 芝加哥为核心的北美五大湖城市群，以东京为核心的从东 京、横滨到大阪的日本太平洋沿岸城市群，以伦敦为核心 的从伦敦到曼彻斯特的英伦城市群，以巴黎、阿姆斯特丹 为核心的欧洲西北部城市群等。从这些城市群发展的历程 来看，在一体化发展方面的主要做法有：
（二）推进产业转移，优化资源配置 产业分工产生规模经济和集聚经济， 带来整体功能效应，增强城市群的竞争优 势，促进区域经济增长。优化资源配置，推 进产业布局一体化，是城市群一体化的重要 内容。产业布局一体化是指生产要素、主要 产业在城市群内各经济地域单元间的优化组 合，是城市群经济发展中具有全局性和长远 性的战略问题。产业布局一体化要求按照群 内各经济地域单元自身资源条件和产业基 础，尽力规避劣势，充分发挥优势，建立与 其自身地方特征相匹配的产业结构，实现空 间错位发展、优势互补和产业集群化。[7]仍 以日本东京城市群为例，第二次世界大战 后，环太平洋沿岸地区重点发展以石油化工 和钢铁等重型化工业为主的临海工业，为日 本经济高速增长奠定了重要基础，同时也带 来了大型制造业和城市人口过度集中等问 题。为此，1962年日本政府通过的《工业布 局限制法》限制企业在东京设厂，确定轨道 沿线逐步发展以居住和工业为主的新兴城市
（一）完善基础设施，密切城际联系 交通运输、通讯网络、市政工程等基础设施，是经 济社会发展的基础，是商品流、人才流、资金流、信息 流等不可或缺的物质载体。其中，方便快捷的交通运输 网络体系，是城市群一体化发展的重要前提和有力支撑。 可以说，城市群一体化首先是从交通一体化开始的，特别 是以轨道交通、高速公路为标志的现代交通运输水平，决 定了城市群一体化发展的速度和规模。以日本东京城市群
（三）城市群一体化的主要特征 城市群一体化是由多主体、多层次城市构成的城市 共同体，除了具有地域性、开放性、功能性等特征外，还 具有以下突出特征：一是一体化共生。一体化共生是城市 群一体化的目标追求，这主要是基于两个方面：一方面， 城市群内各个城市之间相互依存、相互合作，谁也离不开 谁；另一方面，各个城市之间合作的结果是，一体化的整 体利益大于各个局部利益的总和，体现了一体化共生的价 值和意义。具体来说，一体化共生主要表现为要素市场和 产品市场一体化、产业结构和产业布局一体化、基础设施 和城乡建设一体化、生态建设和环境治理一体化、基本公 共服务和社会管理一体化、制度架构和政策措施一体化， 等等。二是网络状格局。网络的优势在于具有开放性、
城市群是多城市聚集产生的形态，是城 市发展到成熟阶段的产物。改革开放以来， 随着我国经济快速发展和城市化进程不断推 进，城市的集群化、一体化发展已经成为城
市发展的重要趋势。梳理国外发达国家城市群发展的成功 经验，对于我国更好地推进城市群一体化发展，有着十分 重要的意义。
一、城市群一体化发展的阶段与特征
方针，同时在都市圈内加速发展干线及市郊铁路并进一步 通勤化，较好地推动了东京都市圈产业布局沿轨道向外扩 展，形成了沿交通干线分布的带状产业密集区。[8]1986 年，日本政府在第四次首都基本计划中进一步提出培育 “业务核都市”，即通过产业功能的集聚，在东京周边县 市形成若干职住平衡、城市服务功能完善的自立型都市。 东京通过对外迁工厂3年免征固定资产税、禁止在都心三区 大规模建厂等措施，加快发展高附加值、高生产率的服务 业。在东京向服务经济全面转型的过程中，制造业快速向 周边地区转移，商业、房地产、服务业等第三产业也不断 向周边地区扩散，既带动了东京周边地区的制造业发展， 也推动了整个首都圈的服务经济发展。2012年东京首都圈 G D P中第三产业的比重达到了81.4%，其中服务业占到了首 都圈生产总值的27.2%，城市产业空间结构不断优化。[9] 东京都内各区都发展了自己的专业化部门，并在各自专业 领域构建了关联配套产业，实现了区域内的高价值循环， 并通过专业化分工协作形成了市场反应灵敏、创意不断涌 现的知识密集产业集群，给东京及其大都市圈赋予了新的 活力和竞争力。[10]再比如，美国东北部大西洋沿岸城市 群一体化中，五大核心城市产业结构相互补充，集聚效应 较高，具有超强竞争力。纽约是该城市群的核心，是美国 和国际大公司的总部集中地，是全美甚至全世界的金融中 心，也是各种专业管理机构和服务机构的聚集地。费城是 该城市群的第二大城市，重工业发达，是美国东海岸的炼 油中心、钢铁、造船基地，完善的交通运输体系使其成为 城市群核心交通枢纽。波士顿是著名的文化中心，闻名世 界的哈佛大学、麻省理工学院都在这里，以波士顿为中心 的环形科技园区，是仅次于硅谷的全美微电子技术中心， 是高新技术产业集聚地。华盛顿是美国首都，是全国政治 中心。巴尔的摩国防工业发达，也是南部卫生服务基地。 美国东北部大西洋沿岸城市群拥有多个港口，在一体化方 面既各有定位、又相互补充，纽约港是商港，以集装箱运 输为主；费城港主要从事近海货运；巴尔的摩港是矿石、 煤和谷物转运港；波士顿港是转运地方产品为主的商港。 从上可以看出，在城市群一体化发展过程中，各个城市都 有自己的特殊职能，都有占优势的产业部门，彼此之间相 互渗透融合，生产要素在城市群中充分流动。[11]
适应性和延展性，能不断整合入新的节点， 联结成一个不断扩展的复杂有机整体。一体 化城市群通过交通网络、信息网络、市场网 络、产业网络、人才网络、政策网络等，实 现资源、信息、技术、人才等各类资源要素 在区域内的综合集成与高效配置，不仅能够 最大限度避免由于中心城市规模过大而出现 的种种“城市病”，而且能够最大限度地共 享发展机会和发展成果，有力推动区域一体 化进程，提升区域整体竞争力。三是嵌套式 结构。从经济学与管理学的角度讲，城市群 是一个复杂的、多元的、多中心的大系统， 是一个由小城镇、小城市、大中城市、特大 城市甚至超大城市等不同层次城市构成的联 合体，这些不同层次的成员个体，既相对独 立又紧密联系，呈现纵向嵌套的一体化空间 结构特征。也就是说，在城市群内各种层次 不同、大小不一的行政区域、经济区域、文 化区域和功能区域，它们彼此联动、相互嵌 套，通过一体化的共识和行动，形成了一个 具有更高能级与影响力的城市共同体。[3]
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组成，总规模约为3 500公里的轨道交通运输 体系。东京都市圈轨道系统按照站间距离和 运行速度，分为5个功能层次。其中，新干线 主要承担东京和南北主要城市间的中长距离 高速城际运输；城际列车和快速列车主要承 担都市圈范围内的核心城市和次级城市之间 的快速运输；普通列车每站皆停，主要承担 各个大站与就业中心和居住区之间的运输； 地铁列车主要运营于中心城区；有轨电车主 要服务于局部区域。[4]轨道交通较好满足了 东京都市圈高强度的出行需求，强烈支撑和 推动了东京城市群一体化发展，不仅使本来 荒芜的山手地区变成了今日繁华的城市中 心，还促进了东京都市圈南部的神奈川县、 北部的埼玉县、东部的千叶县和东北方向的 茨县等地的工业化和城市化，有效支撑了东 京都市圈的经济社会生活。[5]数据显示，东 京特别区铁道分担率高达48%（公交3%、自行 车14%、徒步23%、汽车12%），地铁和通勤铁 路成为东京核心区向外辐射的骨干线路。[6]
化配置，依托发达的交通通信等基础设施网络，不断推进 资源共享、功能互补、治理协同、制度统一，进而形成一 种空间组织紧凑、经济联系紧密、城际分工协作的区域经 济社会发展格局。城市群一体化，既是一种状态，也是一 个过程，核心是城市群内部市场和政策的统一。要实现这 一目标，需要各个城市政府和企业等微观主体之间的协同 合作。
为例，在其发展过程中，日本政府始终坚持 “优先公共交通”原则，十分重视综合交通 体系的建设。1925～2000年，东京都市圈历 经9次轨道交通规划，并通过政府颁布的“通 勤五方向作战计划”和“新线、复线建设项 目制度”（P线制度），以及允许东京都政 府、私铁企业共同参与修建东京区部地铁等 多项政策措施，使东京轨道交通进入高速建 设时期，有力促进了都市圈内各个城市的互 动发展。进入新世纪后，东京以申办2020年 奥运会为契机，加强首都中央环状线等基础 设施建设，缓解交通拥堵并满足货运需求， 交通运输服务体系进一步优化提升。目前， 东京都市圈已形成位于4个不同圈层，由J R铁 路（原日本国铁）、私铁、地铁和其他铁路
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Practical Performance and Inspiration from the Integrative Development of City Group Abroad
国外城市群一体化发展 的实践成效与经验启示
文 \ 金世斌 \ Jin Shibin \ 江苏省政府研究室社会处处长、休闲和居住等边缘聚 集区，逐步形成一批卫星城镇。第三阶段，城市群形成阶 段。随着卫星城镇不断发展壮大，成为具有相对独立性质 又与母城保持方便联系的中小城市，便形成了以大城市为 中心的城市群。[2]第四阶段，城市群一体化形成阶段。随 着城市群内各个城市边界继续向外扩展，两个或多个城市 互相接近并逐渐融合，要素市场、产业政策和公共服务等 不断趋于统一，形成了一体化的城市空间组织形式。城市 群一体化是城市发展的高级阶段。
（三）注重规划引导，强化城际对接 无论是城市之间的产业分工协作，还是一体化的基 础设施网络建设，都离不开强有力的战略规划指引，以维 持整个城市群发展的一致性和协调性。以巴黎为例，早在
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19世纪初巴黎就已发展成为世界贸易和金融中心，但大规 模的工业和人口在城区过度集中，引发交通拥堵、环境污 染、住房短缺等问题。为改变核心城市过度聚集的局面， 政府展开了积极的规划干预，把城市发展规划调整作为保 持巴黎国际城市地位的有效措施之一。1934年，“巴黎国 土开发计划”提出了跨行政区域的大巴黎地区规划，目标 是限制巴黎恶性膨胀，更好美化城市。1958年政府在巴黎 近郊拉德方斯建设新商务区，分担主城区的娱乐、居住功 能。1960年，《巴黎地区总体布局规划》提出划定4个近 郊城市，建成“多中心巴黎”，重新整合无序蔓延的城市 化空间。1965年和1976年的《巴黎地区城市发展与管理总 体规划》主张沿交通干线开发8座新城，形成若干发展轴 线。1994年，在巴黎大区总体规划以及整治计划的引导 下，划分出建成空间、农业空间和自然空间，强调3类空间 协调发展。[12]2000年“大巴黎交通出行规划”提出，通过 建设城市副中心、外迁部分机构等措施，分散中心区功能 和交通压力。2007年，“大巴黎计划”提出着重解决交通 运输、古建筑保护和高耗能旧工业退化等问题，着力建设 “可持续发展、具有国际竞争力、不再有郊区的绿色环保 大都市”。[13]在城市群一体化发展方面，日本也高度重视 规划引领，先后进行了五轮首都圈规划。1958年的第一次 规划，限制东京都无度扩张，将首都圈的范围由东京为中 心半径50公里扩大到100公里。1968年的第2次规划，提出 强化都心区中枢性商务及管理功能，对周边地区实施积极 的引导开发。1976年的第三次规划，强调把中心区的部分 中枢性职能，分散到周边地区的“商务核心城市”。1986 年的第四次规划，提出建设具有多个核心和圈层的“多中